Adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet

1.1. Afgørelser, handlinger eller undladelser vedrørende specifikke aktiviteter, der er omfattet af EU's miljølovgivning, men som falder uden for anvendelsesområdet for direktivet om miljøkonsekvensvurdering og direktivet om industrielle emissioner[1]

1) Hvad er de gældende nationale retsregler om klage- og søgsmålsret for både enkeltpersoner og NGO'er, der ønsker at opnå a) administrativ prøvelse og b) søgsmål ved en national domstol vedrørende procedurerne for vedtagelse af afgørelsen, handlingen eller undladelsen og indholdet heraf (navnlig de betingelser, der skal opfyldes, og eventuelle frister, der gælder for indgivelse af en klage)? Hvor effektiv er graden af adgang til nationale domstole i lyset af EU-Domstolens retspraksis og eventuel tilknyttet national retspraksis?

Som angivet i afsn. 1.3. findes regler om klageadgang for borgere og organisationer til de administrative klagenævn, f.eks. Miljø- og Fødevareklagenævnet og Planklagenævnet, i de relevante miljølove. Klageadgang for borgere kan variere fra en bred klageadgang, f.eks. i plansager til et mere snævert krav om væsentlig og individuel interesse i forureningssager. I naturbeskyttelsessager vil naboer normalt ikke have klageadgang. Klageadgang for NGO’er er generelt bred for NGO’er, der varetager miljø-, natur- og rekreative interesser. Lokale NGO’er vil normalt også have klageadgang, men dog med visse variationer. Der gælder generelt en klagefrist på 4 uger fra afgørelsens meddelelse.

For så vidt angår domstolsprøvelse er der ikke særlige regler om søgsmålsret bortset fra den almindelige forudsætning om at have en væsentlig og individuel interesse. Domstolene vil dog normalt acceptere søgsmålsinteresse for borgere og NGO’er, der har klageadgang til de administrative klagenævn, og muligvis til en bredere kreds. Der er generelt en frist på 6 måneder for sagsanlæg. Søgsmålsinteresse ser ikke ud til at blive fortolket snævert af domstolene, men der er kun et begrænset antal sager.

Som udgangspunkt anses klageadgangen til de administrative klagenævn at være ganske god. I betragtning af det begrænsede antal domstolssager, der indbringes af NGO’er, anses domstolsprocedurer formentlig ikke som en effektiv adgang til efterprøvelse, sandsynligvis på grund af de potentielle sagsomkostninger.

2) Hvad omfatter den administrative prøvelse (hvis relevant) og domstolsprøvelsen (hvis relevant)? Omfatter ovenstående formel og materiel lovlighed?

I det administrative klagesystem er der sædvanligvis en fuld prøvelse ved klagenævnene, medmindre andet er angivet. En fuld prøvelse omfatter en prøvelse af såvel processuel og materiel lovlighed som skønsmæssige dele af en afgørelse. I plansager er prøvelsen ved Planklagenævnet begrænset til retlige spørgsmål, herunder både processuel og materiel lovlighed, men ikke den skønsmæssige del af en planafgørelse.

Ved domstolene er der i princippet adgang til fuld prøvelse, men domstolene vil normalt være tilbageholdende med en prøvelse af skønsmæssige dele af en afgørelse.

3) Er der, før der anlægges sag, krav om, at de administrative klagemuligheder skal være udtømt, inden den kan indbringes for domstolene?

Nej – der er som hovedregel ikke et krav om udnyttelse af administrative klagemuligheder forud for domstolsprøvelse.

4) Er det for at have klage- og søgsmålsret ved de nationale domstole nødvendigt at deltage i den offentlige høringsfase i den administrative procedure — at fremsætte bemærkninger, deltage i høringen osv.?

Nej.

5) Er der visse grunde/argumenter, der er udelukket fra domstolsprøvelsen?

Nej.

6) Rimelig og retfærdig — hvordan anvendes dette i den nationale jurisdiktion?

Sikring af en rimelig og lige adgang til efterprøvelse af administrative afgørelser er primært sikret gennem det administrative klagesystem ved klagenævnene, se ovenfor 1.7.3.

7) Hvordan gennemføres begrebet "rettidigt" i den nationale lovgivning?

Der er ikke nogen specifik gennemførelse af begrebet i dansk lovgivning.

8) Er der adgang til foreløbige retsmidler? Hvilke formelle krav er der i givet fald for at være berettiget hertil? Gælder der særlige regler for hver sektor ud over de almindelige nationale bestemmelser?

Regler om opsættende virkning og forbud mv. varierer fra et lovområde til et andet for så vidt angår klagesystemet. Som hovedregel har klage over planer eller tilladelser ikke opsættende virkning. Klage over dispensationer efter naturbeskyttelsesloven vil normalt have opsættende virkning, medmindre andet besluttes af klagenævnet. I relation til domstolsprøvelse vil et søgsmål som hovedregel ikke have opsættende virkning.

Der er meget få udtrykkelige regler om påbud mv. ved klagenævnene, se f.eks. § 53 i miljøvurderingsloven.

9) Hvilke regler gælder vedrørende omkostningerne forbundet med at anfægte adgangen til klage og domstolsprøvelse på disse områder? Hvad er de mulige følger af en tabt retssag? Hvilken sikkerhed er der mod uforholdsmæssigt høje omkostninger, og omfatter denne sikkerhed en udtrykkelig lovfæstet henvisning til et krav om, at omkostningerne ikke må være uforholdsmæssigt høje?

De generelle regler om sagsomkostninger og ‘taberen betaler’ finder anvendelse ved domstolene, se ovenfor 1.7.3. I situationer, hvor der ikke er klageadgang, f.eks. fordi det er specificeret i lovgivningen eller i lovforarbejder, kan det være fastsat, at sagsomkostningerne domstolsprøvelse ikke må være uoverkommeligt høje.

1.2. Afgørelser, handlinger eller undladelser vedrørende de administrative procedurer, der skal følges for at overholde national lovgivning til gennemførelse af direktiv 2001/42/EF om strategisk miljøvurdering[2]

1) Hvad er de gældende nationale retsregler om klage- og søgsmålsret for både enkeltpersoner og NGO'er, der ønsker at opnå a) administrativ prøvelse og b) søgsmål ved en national domstol vedrørende procedurerne for vedtagelse af afgørelsen, handlingen eller undladelsen (navnlig de betingelser, der skal opfyldes, og eventuelle frister, der gælder for indgivelse af en klage)? Hvor effektiv er graden af adgang til nationale domstole i lyset af EU-Domstolens retspraksis og eventuel tilknyttet national retspraksis?

Der er i miljøvurderingsloven klageadgang for screeningsafgørelser og afgørelser om miljøvurdering af planer og programmer. Som udgangspunkt henviser miljøvurderingsloven til klagereglerne efter den relevante lovgivning, hvorunder planen vedtages. Hvis der ikke er klageadgang efter den relevante lovgivning, kan der klages til Miljø- og Fødevareklagenævnet efter miljøvurderingsloven. Der er ikke klageadgang for planer og programmer, der vedtages af Folketinget.

Enhver med retlig interesse har adgang til det administrative klagesystem. Tilsvarende gælder landsdækkende NGO’er, der varetager miljø-, natur- og arealanvendelsesinteresser. En klage skal indgives senest 4 uger fra en screeningsafgørelse eller en afgørelse om en miljøvurdering.

Der er ikke særlige regler om domstolsprøvelse i sager omfattet af direktivet om miljøvurdering af planer og programmer, bortset fra den almindelige søgsmålsfrist på 6 mdr.

2) Hvad omfatter den administrative prøvelse (hvis relevant) og domstolsprøvelsen (hvis relevant)? Omfatter ovenstående formel og materiel lovlighed?

Efterprøvelsen hos klagenævn eller domstole følger reglerne i den relevante lovgivning. Prøvelsen vil normalt omfatte både processuel og materiel lovlighed. I nogle tilfælde, f.eks. i forhold til vandområdeplaner, er klageadgangen begrænset til processuelle spørgsmål om planernes tilvejebringelse.

3) Er der, før der anlægges sag, krav om, at de administrative klagemuligheder skal være udtømt, inden den kan indbringes for domstolene?

Nej.

4) Er det for at have klage- og søgsmålsret ved de nationale domstole nødvendigt at deltage i den offentlige høringsfase i den administrative procedure — at fremsætte bemærkninger, deltage i høringen osv.?

Nej.

5) Er der adgang til foreløbige retsmidler? Hvilke formelle krav er der i givet fald for at være berettiget hertil? Gælder der særlige regler for hver sektor ud over de almindelige nationale bestemmelser?

Der er ikke særlige regler om opsættende virkning eller påbud mv. i forhold til miljøvurdering af planer og programmer. Som udgangspunkt vil klagereglerne for miljøvurderinger følge de klageregler, der gælder for den relevante plan, f.eks. planloven.

6) Hvilke regler gælder vedrørende omkostningerne forbundet med at anfægte adgangen til klage og domstolsprøvelse på disse områder? Hvad er de mulige følger af en tabt retssag? Hvilken sikkerhed er der mod uforholdsmæssigt høje omkostninger, og omfatter denne sikkerhed en udtrykkelig lovfæstet henvisning til et krav om, at omkostningerne ikke må være uforholdsmæssigt høje?

Miljøvurderingsloven fastsætter, at domstolene i domstolssager skal sikre, at sagsomkostningerne ikke er uoverkommeligt høje. Derudover gælder de almindelige regler om sagsomkostninger, se ovenfor 1.7.3.

1.3. Afgørelser, handlinger eller undladelser vedrørende de administrative procedurer, der skal følges for at opfylde kravene om offentlig deltagelse i Århuskonventionens artikel 7 for så vidt angår planer og programmer, der ikke er omfattet af procedurerne i direktiv 2001/42/EF om strategisk miljøvurdering[3]

Der er ikke særlige regler for sådanne typer af planer i Danmark. Miljøvurderingsloven har et bredt anvendelsesområde for alle typer af planer og programmer, herunder også uformelle planer og programme. Der henvises til reglerne angivet ovenfor under 2.2.

1.4. Afgørelser, handlinger eller undladelser, der også vedrører planer og programmer, der skal udarbejdes i henhold til EU's miljølovgivning[4]

Planer og programmer, der kræves efter EU-lovgivningen vil normalt være omfattet af miljøvurderingsloven, se ovenfor 2.2. Der kan dog være særlige regler om den administrative klagebehandling af visse planer, f.eks. for vandområdeplaner, hvor kun procedurekrav i forbindelse med vedtagelsen, kan påklages. Det er ikke alle planer og programmer i henhold til EU-lovgivningen, der kan påklages, men de kan være genstand for domstolsprøvelse, f.eks. handlingsprogrammer efter nitratdirektivet.

1) Hvad er de gældende nationale retsregler om klage- og søgsmålsret for både enkeltpersoner og NGO'er, der ønsker at opnå a) administrativ prøvelse og b) søgsmål ved en national domstol vedrørende planens indhold (navnlig de betingelser, der skal opfyldes, og eventuelle frister, der gælder for indgivelse af en klage)? Hvor effektiv er graden af adgang til nationale domstole i lyset af EU-Domstolens retspraksis og eventuel tilknyttet national retspraksis?

Der er i miljøvurderingsloven klageadgang for screeningsafgørelser og afgørelser om miljøvurdering af planer og programmer. Som udgangspunkt henviser miljøvurderingsloven til klagereglerne efter den relevante lovgivning, hvorunder planen vedtages. Hvis der ikke er klageadgang efter den relevante lovgivning, kan der klages til Miljø- og Fødevareklagenævnet efter miljøvurderingsloven. Der er ikke klageadgang for planer og programmer, der vedtages af Folketinget.

Enhver, der har en retlig interesse, har klageadgang til de administrative klagenævn. Det samme gælder for landsdækkende NGO’er, der varetager miljø-, natur- og rekreative interesser eller andre arealanvendelsesinteresser. En klage skal indgives senest 4 uger fra screeningsafgørelsen eller miljøvurderingsafgørelsen.

Der er ikke særlige regler om domstolsprøvelse af sager, der er omfattet af reglerne om miljøvurdering af planer og programmer, bortset fra søgsmålsfristen på 6 mdr.

2) Gør den form, som planen eller programmet i, en forskel med hensyn til klage- og søgsmålsretten (se også afsnit 2.5 nedenfor)?

Der er ikke klageadgang for planer og programmer, der vedtages af Folketinget, men de kan indbringes for domstolene.

3) Hvad omfatter den administrative prøvelse (hvis relevant) og domstolsprøvelsen (hvis relevant)? Omfatter ovenstående formel og materiel lovlighed?

Efterprøvelsen hos klagenævn eller domstole følger reglerne i den relevante lovgivning. Prøvelsen vil normalt omfatte både processuel og materiel lovlighed. I nogle tilfælde, f.eks. i forhold til vandområdeplaner, er klageadgangen begrænset til processuelle spørgsmål om planernes tilvejebringelse.

4) Er der, før der anlægges sag, krav om, at de administrative klagemuligheder skal være udtømt, inden den kan indbringes for domstolene?

Nej.

5) Er det for at have klage- og søgsmålsret ved de nationale domstole nødvendigt at deltage i den offentlige høringsfase i den administrative procedure — at fremsætte bemærkninger, deltage i høringen osv.?

Nej.

6) Er der visse grunde/argumenter, der er udelukket fra (ikke accepteres under) domstolsprøvelsen?

Nej. For så vidt angår klageadgang se ovenfor 2.4.3.

7) Rimelig og retfærdig — hvordan anvendes dette i den nationale jurisdiktion?

Dette er ikke specificeret i den danske lovgivning.

8) Hvordan gennemføres begrebet "rettidigt" i den nationale lovgivning?

Begrebet ‘betimelige’ er ikke præciseret i den danske lovgivning. Der er dog visse vejledende tidsfrister i forhold til domstolsprøvelse, se ovenfor.

9) Er der adgang til foreløbige retsmidler? Hvilke formelle krav er der i givet fald for at være berettiget hertil? Gælder der særlige regler for hver sektor ud over de almindelige nationale bestemmelser?

Der er ikke særlige regler om opsættende virkning eller påbud mv. i forhold til miljøvurdering af planer og programmer. Som udgangspunkt følger klagereglerne den lovgivning, som planen er vedtaget efter.

10) Hvilke regler gælder vedrørende omkostningerne forbundet med at anfægte adgangen til klage og domstolsprøvelse på disse områder? Hvad er de mulige følger af en tabt retssag? Hvilken sikkerhed er der mod uforholdsmæssigt høje omkostninger, og omfatter denne sikkerhed en udtrykkelig lovfæstet henvisning til et krav om, at omkostningerne ikke må være uforholdsmæssigt høje?

Miljøvurderingsloven fastsætter, at domstolene i domstolssager skal sikre, at sagsomkostningerne ikke er uoverkommeligt høje. Derudover gælder de almindelige regler om sagsomkostninger, se ovenfor 1.7.3.

1.5. Gennemførelsesbestemmelser og/eller generelt gældende juridisk bindende normative instrumenter, der anvendes til at gennemføre EU's miljølovgivning og relaterede EU-retsakter[5]

1) Hvad er de gældende nationale retsregler om klage- og søgsmålsret for både enkeltpersoner og NGO'er, der ønsker at opnå a) administrativ prøvelse og b) søgsmål ved en national domstol vedrørende proceduren for vedtagelse af eller indholdet i afgørelsen, handlingen eller undladelsen af den nationale retsakt (navnlig de betingelser, der skal opfyldes, og eventuelle frister, der gælder for indgivelse af en klage)? Hvor effektiv er graden af adgang til nationale domstole i lyset af EU-Domstolens retspraksis og eventuel tilknyttet national retspraksis?

Der er som udgangspunkt ikke mulighed for administrativ klage over bekendtgørelser mv. Hvis sådanne bekendtgørelser kan betragtes som en plan eller et program, der er omfattet af reglerne om miljøvurdering i miljøvurderingsloven, skal miljøvurderingslovens klageregler anvendes.

Der er ikke særlige regler om domstolsprøvelse af bekendtgørelser m.v.. Den generelle regel om domstolsprøvelse i grundlovens § 63 omfatter imidlertid også prøvelse af bekendtgørelser og deres lovlighed. Bekendtgørelser mv. kan således efterprøves ved domstolene, f.eks. vedrørende hjemmel i lovgivningen og overensstemmelse med EU-lovgivningen.

2) Hvad omfatter den administrative prøvelse (hvis relevant) og domstolsprøvelsen (hvis relevant)? Omfatter ovenstående formel og materiel lovlighed?

Hvis miljøvurderingsloven finder anvendelse, kan både den processuelle og den materielle lovlighed efterprøves.

3) Er der, før der anlægges sag, krav om, at de administrative klagemuligheder skal være udtømt, inden den kan indbringes for domstolene?

Nej.

4) Er det for at have klage- og søgsmålsret ved de nationale domstole nødvendigt at deltage i den offentlige høringsfase i den administrative procedure — at fremsætte bemærkninger, deltage i høringen osv.?

Nej.

5) Er der adgang til foreløbige retsmidler? Hvilke formelle krav er der i givet fald for at være berettiget hertil? Gælder der særlige regler for hver sektor ud over de almindelige nationale bestemmelser?

Der er ikke særlige regler om opsættende virkning eller påbud m.v. i forhold til prøvelse af bekendtgørelser m.v.

6) Hvilke regler gælder vedrørende omkostningerne forbundet med at anfægte adgangen til klage og domstolsprøvelse på disse områder? Hvad er de mulige følger af en tabt retssag? Hvilken sikkerhed er der mod uforholdsmæssigt høje omkostninger, og omfatter denne sikkerhed en udtrykkelig lovfæstet henvisning til et krav om, at omkostningerne ikke må være uforholdsmæssigt høje?

Miljøvurderingsloven fastsætter, at domstolene i domstolssager skal sikre, at sagsomkostningerne ikke er uoverkommeligt høje. Derudover gælder de almindelige regler om sagsomkostninger, se ovenfor 1.7.3.

7) Er det muligt at indbringe et søgsmål for en national domstol vedrørende en tilknyttet EU-retsakt med henblik på en gyldighedsforelæggelse i henhold til artikel 267 i TEUF, og i bekræftende fald hvordan[6]?

Der er ikke fastsat særlige regler herom i Danmark.

---

[1] Denne kategori af sager afspejler EU-Domstolens seneste retspraksis såsom: Protect C-664/15 (EU:C:2017:987), sagen om den slovakiske brune bjørn C-240/09 (EU:C:2011:125), se som beskrevet i Kommissionens meddelelse C/2017/2616 om adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, EUT C 275 af 18.8.2017, s. 1.

[2] Direktivet om strategisk miljøvurdering omhandler planer og programmer. Disse er endvidere omhandlet i artikel 7 og artikel 9, stk. 3, i Århuskonventionen.

[3] Se konklusionerne i ACCC/C/2010/54 for et eksempel på en plan, der ikke er underlagt direktivet om strategisk miljøvurdering, men som er underlagt kravene om offentlig deltagelse i Århuskonventionens artikel 7.

[4] Disse er omhandlet i både artikel 7 og artikel 9, stk. 3, i Århuskonventionen. Se også relevant retspraksis fra EU-Domstolen såsom sag C-237/97, Janecek, og sager som Boxus og Solvay C-128/09-C-131/09 og C-182/10, som der henvises til i Kommissionens meddelelse C/2017/2616 om adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet.

[5] Disse retsakter er underlagt artikel 8 og artikel 9, stk. 3, i Århuskonventionen. Et eksempel på en sådan retsakt vedrører den afgørelse fra den nationale forvaltning, der er indeholdt i sag C-281/16, Vereniging Hoekschewaards Landschap, ECLI:EU:C:2017:774.

[6] Et eksempel på en sådan præjudiciel forelæggelse er sag C-281/16, Vereniging Hoekschewaards Landschap, ECLI:EU:C:2017:774