Möjlighet till rättslig prövning i miljöärenden

1.1. Beslut, handlingar eller underlåtelser rörande specifika verksamheter som omfattas av EU:s miljölagstiftning, men som inte omfattas av direktivet om miljökonsekvensbedömning och direktivet om industriutsläpp[1]

1) Vilka är de tillämpliga nationella rättsreglerna om talerätt för såväl enskilda som icke-statliga organisationer som vill få få till stånd a) en administrativ prövning och b) en rättslig prövning vid en nationell domstol avseende förfarandena för antagande av beslutet, handlingen eller underlåtenheten och dess innehåll (i synnerhet de villkor som ska uppfyllas och eventuella tidsfrister för överklagande)? Hur effektiv är tillgången till prövning i nationella domstolar mot bakgrund av EU-domstolens rättspraxis och eventuell nationell rättspraxis?

På en övergripande nivå täcker det svenska överprövningsförfarandet de flesta av bestämmelserna i Århuskonventionen. Det finns dock vissa begränsningar i tillgången till rättslig prövning på grund av kravet på prövningstillstånd och talerättsbegränsningar för miljöorganisationer, vilket ger upphov till vissa överensstämmelseproblem. Det saknas också tydlig information om allmänhetens möjlighet att överklaga tillståndsbeslut enligt miljöbalken.

Miljöbalken utgör en ramlagstiftning som består av de övergripande bestämmelserna om miljöskydd. Lagen gäller för alla mänskliga aktiviteter som kan skada miljön. Miljöbalken innehåller bland annat allmänna hänsynregler och bestämmelser som föreskriver miljökvalitetsnormer samt miljöbedömningar (inklusive miljökonsekvensbeskrivningar). Vissa vattenverksamheter, industriföretag, stentäkter och annan miljöfarlig verksamhet är föremål för tillstånds- eller anmälningskrav, vilka specificeras i förordningar. Miljöbalken innehåller också bestämmelser som rör naturskydd, artskydd, genetiskt modifierade organismer, kemikalier och avfall m.m. Således reglerar miljöbalken både frågor som rör MKB, IPPC/IED-direktiven och ELD-direktivet, liksom andra miljöbeslut, handlingar och underlåtenheter rörande den specifika verksamheter och åtgärder som faller under EU: s miljölagstiftning.

De allmänna reglerna om talerätt i 16 kap. 12, 13 och 14 §§ miljöbalken är tillämpliga även i de fall som faller utanför EIA, IPPC/IED och ELD.

Enligt 16 kap. 12 § miljöbalken kan överklagbara domar eller beslut överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot.

Miljöorganisationer som uppfyller kraven i 16 kap.13 § miljöbalken kan även de överklaga många beslut och domar. Dessa krav är att organisationen är en ideell förening eller annan juridisk person vars syfte är att tillvarata naturvårds- eller miljöskyddsintressen. Föreningen måste dessutom ha bedrivit verksamhet i Sverige i minst tre år och ha minst 100 medlemmar eller på annat sätt på något sätt visa att dess verksamhet stöds av allmänheten. Bestämmelsen om miljöorganisationers talerätt gäller i fråga om strandskydd också för en ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata friluftsintressen.

När ett tillstånd har beviljats genom en dom från mark- och miljödomstolen, kan denna dom överklagas till Mark- och miljööverdomstolen om prövningstillstånd meddelas. I andra instans kan domen efter prövningstillstånd överklagas till Högsta domstolen. Detta begränsar rätten till tillgång till rättslig prövning för beslut som fattats av mark- och miljödomstolen i första instans. Följaktligen verkar det svenska överprövningssystemet inte följa konventionen i situationer där det ursprungliga tillståndsbeslutet fattas av mark- och miljödomstolen och överklagas till Mark- och miljööverdomstolen.

Regler om områdesskydd med ursprung i livsmiljödirektivet och fågeldirektivet har genomförts både i kapitel 7 i miljöbalken och i förordningen om områdesskydd. Tillstånd krävs för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. Sådana tillstånd utfärdas av länsstyrelsen för mindre verksamheter och åtgärder, men om verksamheten eller åtgärden också är en tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet och/eller en vattenverksamhet görs en samlad prövning, och tillståndsmyndigheten kan då vara Miljöprövningsdelegationen eller mark- och miljödomstolen beroende på vilken typ av verksamhet det är fråga om.

Regler om artskydd med ursprung i livsmiljödirektivet och i fågeldirektivet har implementerats både i kapitel 8 miljöbalken och i artskyddsförordningen, i jaktlagen och i fiskelagen. Artskyddsförordningen innehåller regler om skydd av vilda fåglar, vilda djurarter och växtarter som skyddas i nämnda direktiv. Länsstyrelserna kan under vissa omständigheter i det enskilda fallet bevilja dispens från förbuden. Beslut om dispens eller underlåtenhet avseende artskydd kan överklagas enligt samma bestämmelser som de som gäller i övriga fall enligt miljöbalken. Länsstyrelsens beslut överklagas till mark- och miljödomstolen och efter prövningstillstånd till Mark- och miljööverdomstolen.

Beslut om skyddsjakt fattas, om kraven baserade på livsmiljödirektivet och fågeldirektivet är uppfyllda, av länsstyrelserna enligt jaktlagen och jaktförordningen. Beslutet kan överklagas till förvaltningsdomstolen och efter prövningstillstånd till kammarrätten och till Högsta förvaltningsdomstolen. Regler om talerätt finns i 42 § förvaltningslagen. Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Enligt fast rättspraxis har miljöorganisationer också rätt att överklaga beslut enligt jaktförordningen om det gäller jakt på arter som skyddas av livsmiljödirektivet och fågeldirektivet.

För att starta en gruva i Sverige behöver man tre olika tillstånd. Ett undersökningstillstånd enligt minerallagen ger tillgång till marken och en exklusiv rätt att undersöka inom tillståndsområdet, och en bearbetningskoncession som ger innehavaren enligt minerallagen rätt att utnyttja en beprövad, utvinningsbar mineralfyndighet under en 25-årig period. Man behöver också tillstånd enligt miljöbalken. Prospektering efter mineraler kan påverka vattenkvaliteten och naturen. Reglerna om talerätt när det gäller undersökningstillstånd är dock begränsade genom rättspraxis. Den generella regeln för enskilda finns i 42 § förvaltningslagen. Enligt rättspraxis har kammarrätten beslutat att endast de som äger marken där prospekteringen kommer att äga rum och andra med särskilda rättigheter som arrendatorer och innehavare av jakt- och fiskerättigheter i samma område har talerätt. Miljöorganisationer har ingen talerätt och kan inte överklaga ett undersökningstillstånd, inte ens om prospekteringen påverkar naturen eller vattnet. När det gäller tillstånd enligt miljöbalken gäller de vanliga bestämmelserna i 16 kap. 12, 13 och 14 kap miljöbalken.

16 kap. 13 § miljöbalken föreskriver att en miljöorganisation måste ha bedrivit verksamhet i Sverige i tre år för att ha talerätt. Detta krav på en treårsperiod av att bedriva verksamhet i Sverige synes strida mot Århuskonventionen och allmänna unionsrättsliga principer om icke-diskriminering. Denna begränsning innebär att inga miljöorganisationer från andra EU-medlemsstater får talerätt inför de svenska domstolarna. Det kan finnas miljöfarliga verksamheter som påverkar miljön i andra medlemsstater, men miljöorganisationer från dessa andra medlemsstater skulle inte kunna väcka talan om denna verksamhet i Sverige. (Det finns en särskild miljöskyddskonvention mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige, som säkerställer att åtminstone miljöorganisationer från dessa länder kommer att ha talerätt inför svenska domstolar). I EU-sammanhang är den nuvarande svenska bestämmelsen att betrakta som diskriminerande. Ett beslut den 21 december 2018 från Högsta förvaltningsdomstolen, fall 4840-18, en utmaning från en polsk icke-statlig organisation avskedades dock på grund av att organisationen inte visat att den hade stöd av allmänheten. Domen med resonemang angående allmänhetens stöd i Polen indikerar att en domstol skulle upphäva den nuvarande bestämmelsen och inte avskeda en utländsk icke-statlig organisation med motiveringen att den inte har verkat i Sverige. Problemet har diskuterats i regeringens proposition om MKB, och bestämmelsen har funnits diskriminerande och bör därför ändras, men hittills har ingenting hänt.

Plan- och byggnadslagen hänvisar till reglerna i 42 § förvaltningslagen och reglerna i 16 kap. 13 och 14 § enligt vilka miljöorganisationer har talerätt, men i princip endast i fall som rör kommunal detaljplanering där planen kan medföra betydande miljöpåverkan. Den snäva räckvidden har dock nyligen utvidgats genom rättspraxis från Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen.

Enligt 13 kap. 11 § plan- och bygglagen är klaganden skyldig att delta i det administrativa förfarandet som en förutsättning för att ha rätt att överklaga till domstol. Följaktligen är rätten att överklaga när det gäller detaljplaner för de berörda enskilda och miljöorganisationer begränsad till dem som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Denna regel synes strida mot Århuskonventionen.

2) Vilken omfattning har den administrativa prövningen (i förekommande fall) och domstolsprövningen (i förekommande fall)? Omfattas prövning i både processrättsligt och materiellt hänseende?

Det finns inga procedurregler enligt svensk rätt som begränsar omfattningen av domstolens prövning i miljömål. Endast lagstiftningen utgör ramen för denna prövning. Lagstiftningen består av både materiella bestämmelserna om miljöskydd och procedurregler, både specifika för miljöärenden och allmänna procedurregler. Domstolen har rätt att pröva alla frågor som rör denna materiella och processrättsliga ram och domstolens skyldighet att på eget initiativ pröva ärendet gäller inte bara materiella frågor utan även processuella frågor. Domstolen kan således ta upp frågor rörande ett besluts riktighet, huruvida det har antagits av en behörig myndighet (eller om myndigheten har missbrukat sina befogenheter), om den erforderliga formen av ett beslut har respekterats och även om beslutet är lämpligt i förhållande till det materiella och formella utrymme som ges enligt lag. Även om domstolen är bunden av parternas yrkanden som fastställer ramen för överklagandeprocessen, har domstolen i princip i samma ställning som den första beslutande myndigheten eller domstolen.

3) Finns det, innan talan väcks, ett krav på att de administrativa prövningsmöjligheterna ska vara uttömda innan rättsliga prövningsförfaranden inleds?

Oavsett vem som fattar beslut om tillstånd enligt miljöbalken, Miljöprövningsdelegationen eller mark- och miljödomstolen, kan man överklaga beslutet direkt till domstol. Till mark- och miljödomstolen om prövningsmyndigheten är Miljöprövningsdelegationen eller till Mark- och miljööverdomstolen om tillståndet meddelats av mark- och miljödomstol.

Om det första beslutet fattats av en kommun måste, med undantag av detaljplanering, ett överklagande först ske till länsstyrelsen innan det kan överklagas till domstol.

4) Är det, för att ha talerätt vid de nationella domstolarna, nödvändigt att delta i den offentliga samrådsfasen – att yttra sig, att delta i förhandling osv.?

Det finns inga krav enligt den svenska miljöbalken för deltagande under det offentliga samrådsstadiet för att senare kunna överklaga ett beslut. Det finns således inga uteslutningskrav. När ett beslut eller en dom om ett tillstånd har meddelats kan det överklagas av alla som påverkas negativt av beslutet.

Ett undantag gäller för en kommuns antagande av detaljplaner enligt plan- och bygglagen. För att överklaga sådana beslut måste klaganden ha inkommit med skriftliga synpunkter under samrådsfasen.

5) Finns det några grunder/argument som inte får åberopas under domstolsprövningsfasen?

Inga argument utesluts under domstolsprövningen. Domstolen har både rätt och skyldighet att enligt ex officio-principen pröva alla frågor som rör målet och domstolens skyldighet att på eget initiativ pröva ärendet gäller inte bara materiella frågor utan även processuella frågor.

6) Rättvisa och skälighet – hur tillämpas detta av de nationella domstolarna?

Svensk lag kräver parternas likhet inför lagen i miljöförfaranden.

Varje part har samma juridiska rättigheter att kalla vittnen och experter och att ifrågasätta argumentation och experter som presenteras av den andra parten.

Avsaknaden av rättegångskostnader i administrativa ärenden innebär att varje part måste täcka sina egna kostnader. Detta kan leda till en ojämlik situation, men detta är tänkt att jämnas av ex officio-principen och domstolens skyldighet att själv att utreda ärendet.

7) Hur används begreppet ”i rätt tid” i den nationella lagstiftningen?

I det svenska rättsväsendet finns det inga bindande tidsfrister inom vilka en domstol måste handlägga ett ärende. Sverige har införlivat den Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter (ECHMR) i svensk lag genom lagen om den europeiska konventionen för skydd av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. I artikel 6.1 i EMK föreskrivs att alla ska ha rätt till ”en rättvis och offentlig förhandling inom rimlig tid av en oberoende och opartisk domstol inrättad genom lag”.

I domstol kan en part ansöka om prioritet i ett ärende enligt lagen om förtursprövning.

8) Finns det möjlighet att ansöka om interimistiska åtgärder? Om ja, vilka formella krav ska uppfyllas för att detta ska vara berättigat? Finns det särskilda regler för varje sektor utöver de allmänna nationella bestämmelserna?

Normalt kan ett tillstånd inte utnyttjas förrän möjligheten att överklaga har passerat och tillståndet vunnit laga kraft. Därför finns det inget behov av inhibition i dessa fall.

Det finns en möjlighet att besluta att tillståndsbeslut, liksom beslut från tillsynsmyndigheten, ska vara direkt verkställiga även om de överklagas. Om ett sådant beslut överklagas kan den högre instansen (oavsett om det är en länsstyrelse eller en domstol) besluta om inhibition.

9) Vilka regler gäller med avseende på kostnaderna för att ifrågasätta tillgången till rättslig prövning på dessa områden? Vilka är de möjliga konsekvenserna om man förlorar ett mål i domstol? Vilka skyddsåtgärder finns det för att förhindra alltför höga kostnader, och inbegriper dessa regler uttryckliga rättsliga hänvisningar till ett krav på att kostnaderna inte får vara oskäliga?

Det finns inga avgifter för att överklaga till domstol.

Varje part behöver bara bära sina egna rättegångskostnader, men den svenska miljölagstiftningen kräver inte att man företräds av juridiskt ombud, inte ens för överklaganden till Mark- och miljööverdomstolen eller till Högsta domstolen. Det enda undantaget från den allmänna regeln om ett kostnadsfritt miljöförfarande finns vid tillståndsprövning för vattenverksamhet. Sökanden måste här betala rättegångskostnaderna för alla dem som kommer att påverkas av verksamheten.

På grund av detta finns det inget behov av regler för att säkerställa att kostnaden inte blir oöverkomlig.

I civilmål rörande skadestånd gäller de allmänna bestämmelser om rättegångskostnader vilket innebär att den förlorande parten måste betala den vinnande partens rättegångskostnader. I civilmål tillkommer också en domstolsavgift för käranden, cirka 300 euro.

I civilmål är principen om att förloraren betalar inte helt absolut, eftersom det finns bestämmelser som ger domstolen ett utrymme att överväga fakta relaterade till hur processen bedrevs, om det fanns skäl för initiala fordringar på grund av motpartens agerande etc. och där rättegångskostnaderna kan jämkas.

1.2. Beslut, handlingar eller underlåtenhet med avseende på de administrativa förfaranden som ska följas för att efterleva nationell genomförandelagstiftning för direktiv 2001/42/EG om strategisk miljöbedömning[2]

1) Vilka är de tillämpliga nationella lagreglerna om talerätt för både enskilda och icke-statliga organisationer som vill få till stånd a) en administrativ prövning och b) en rättslig prövning vid en nationell domstol med avseende på förfarandena för antagande av beslutet, handlingen eller underlåtenheten (särskilt de villkor som ska vara uppfyllda och eventuella tidsfrister som gäller för överklagande)? Hur effektiv är tillgången till prövning i nationella domstolar mot bakgrund av EU-domstolens rättspraxis och eventuell nationell rättspraxis?

6 kap. 3-19 §§ miljöbalken innehåller regler för strategiska miljöbedömningar för sådana planer och program som omfattas av SEA-direktivet. Reglerna är tillämpliga på alla planer och program som upprättats inom ett antal sektorer, som möjliggör framtida godkännanden för de projekt som anges i bilagorna I och II till direktiv 2011/92 / EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata samt alla planer och program som har bedömts kräva en bedömning i enlighet med livsmiljödirektivet.

I Sverige är den strategiska miljöbedömningen en integrerad del av planeringsförfarandet, och denna bedömning görs inte separat för beslutet om att anta planen eller programmet. SEA ska endast godkännas om de direkta och indirekta effekterna av planen eller programmet bedöms vara tillräckligt beskrivna i enlighet med bestämmelserna i miljöbalken, och om den godkänns kommer detta att noteras särskilt i beslutet om att anta planen eller programmet.

På grund av detta system kan inte den strategiska miljöbedömningen eller någon del av den, såsom screening, scoping eller det slutliga godkännandet, inte överklagas separat. Miljöbedömningen, inklusive både de formella kraven och innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen för en specifikt plan, kan överklagas när man överklagar planen som sådan.

Samhällsplanering

Sverige har ingen sektorövergripande planering för mark på nationell nivå, dock finns det nationell havsplanering. År 2021 kommer det att finnas tre marina planer för separata geografiska zoner. Den nationella transportinfrastrukturplaneringen påverkar också villkoren för kommunal och regional fysisk planering.

Liksom den nationella planeringen är den regionala planeringen relativt begränsad. Enligt plan- och bygglagen är kommunerna ansvariga för planeringen av mark- och vattenanvändningen inom sina geografiska gränser.

Kommunen måste ha en aktuell översiktsplan som täcker hela kommunens geografiska område. I denna plan ska kommunen presentera de grunddragen för den avsedda användningen av mark- och vattenområden. Planen måste också ange hur kommunen avser att ta hänsyn till nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för hållbar utveckling inom kommunen. Bestämmelserna i en översiktsplan är inte juridiskt bindande. Men om uttalanden är tydliga och väl utvecklade visar praxis från domstolarna att dessa planer kan ha en stark vägledande effekt.

Om marken är outnyttjad, måste en detaljplaneprocess inledas. En detaljplan gör det möjligt för kommunen att reglera användningen av mark- och vattenområden inom ett visst område och krävs åtminstone för all verksamhet som förtecknas i bilagorna I och II till MKB-direktivet och för alla offentliga och privat projekt som kan komma att kräva tillståndsprövning enligt livsmiljödirektivet. Den detaljerade utvecklingsplanen reglerar vad som är offentliga utrymmen, utvecklingsområden och vattenområden, och hur de ska användas och utformas. Bestämmelserna i en detaljplan är bindande vid prövning av kommande bygglovsansökningar inom detaljplaneområdet.

Enligt 13 kap. 1 § plan- och bygglagen kan kommunbeslut om översiktsplaner överklagas av varje kommunmedlem till förvaltningsdomstolen och efter prövningstillstånd vidare till kammarrätten och till Högsta förvaltningsdomstolen inom tre veckor från beslutet. Förvaltningsdomstolarna prövar i dessa fall endast lagenligheten av kommunens eller regionens beslut (om kommunen följt plan och bygglagens procedurregler). Det finns inget krav på att först delta under samrådsförfarandet för att kunna överklaga. Det finns ingen avgift för att överklaga en översiktsplan till domstol. Varje part är endast ansvarig för sina egna rättegångskostnader, även om de förlorar målet. Den översiktsplanen träder i kraft först när möjligheten att överklaga gått ut och den vunnit laga kraft. Därför finns det inget behov av inhibition i dessa fall.

Kommunbeslut om att anta detaljplaner kan enligt 13 kap. 2 a § plan- och bygglagen överklagas direkt till en av mark- och miljödomstolarna och sedan vidare till Mark- och miljööverdomstolen (prövningstillstånd krävs). I sin dom kan Mark-och miljööverdomstolen besluta att bevilja tillstånd att överklaga domen vidare till Högsta domstolen, om beslutet är av intresse ur praxissynpunkt. Högsta domstolen fattar fortfarande beslut om huruvida prövningstillstånd ska beviljas eller inte.

Enligt plan- och bygglagen får sådana miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken överklaga beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra betydande miljöpåverkan genom att det planerade området får tas i anspråk för vissa typer av verksamheter eller åtgärder samt beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som innebär att ett område inte längre ska omfattas av strandskydd. Talerätten för miljöorganisationer gäller förutsatt att beslut angående planen kan förväntas medföra betydande miljöpåverkan.

För enskilda personer gäller den allmänna regeln om talerätt i 42 § förvaltningslagen. Enligt rättspraxis kan en person vanligtvis överklaga bygglov och detaljplaner som kan komma att påverka dem personligen (de är grannar eller bor i eller direkt intill det område som detaljplan gäller för).

Enligt 13 kap. 11 § plan- och bygglagen är klaganden skyldig att först delta i det administrativa förfarandet under samrådsfasen som en förutsättning för att ha rätt överklaga till domstol. Följaktligen är rätten att överklaga när det gäller detaljplaner för de berörda enskilda och miljöorganisationer begränsad till dem som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Denna regel synes strida mot Århuskonventionen.

2) Vilken omfattning har den administrativa prövningen (i förekommande fall) och domstolsprövningen (i förekommande fall)? Omfattas prövning i både processrättsligt och materiellt hänseende?

Planer enligt plan- och bygglagen kan endast överklagas till domstol.

Det finns inga procedurregler enligt svensk rätt som begränsar omfattningen av domstolens prövning i miljömål. Den berörda domstolen kommer att granska både den materiella och den processuella lagligheten i domen eller beslutet. Det yttersta ansvaret för utredningen av ärendet åligger domstolen enligt ”ex officio-principen”. Domstolen måste, bland annat genom kommunikation med parterna, se till att ärendet granskas ordentligt och att alla oklarheter klargörs. Domstolen är således skyldig och kompetent att till fullo undersöka målets alla fakta/meriter. Domstolen kan till och med på eget initiativ hålla syn på den aktuella platsen om det anses nödvändigt för att pröva ärendet. Domstolens skyldighet att pröva ärendet ex officio gäller inte bara materiella frågor utan även processuella frågor. Parternas anspråk kommer att sätta ramen för processen, men domstolen är inte bunden av de åberopade yrkandena och kan basera sin dom på andra omständigheter än de åberopade.

Granskningens omfattning i planärenden är dock mer begränsad än i andra miljömål och är i princip bara fokuserad på de frågor som klaganden tog upp, 13 kap. 17 § plan- och bygglagen.

3) Finns det, innan talan väcks, ett krav på att de administrativa prövningsmöjligheterna ska vara uttömda innan rättsliga prövningsförfaranden inleds?

De beslut om planering som fattats av kommunen enligt plan- och bygglagen kan överklagas direkt till mark- och miljödomstolen och efter meddelande av prövningstillstånd till Mark- och miljööverdomstolen. Och slutligen till Högsta domstolen (prövningstillstånd behövs), om Mark- och miljööverdomstolen föreskriver detta i sin dom (när ett prejudikat önskas).

4) Är det, för att ha talerätt vid de nationella domstolarna, nödvändigt att delta i den offentliga samrådsfasen – att yttra sig, att delta i förhandling osv.?

När det gäller beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan enligt plan- och bygglagen är klaganden skyldig att delta i det administrativa förfarandet under den offentliga samrådsfasen som en förutsättning för att ha rätt att överklaga planen till domstolen. En person får endast överklaga ett beslut om en detaljplan om han eller hon före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.

5) Finns det möjlighet att ansöka om interimistiska åtgärder? Om ja, vilka processuella krav ska uppfyllas för att detta ska vara berättigat? Finns det särskilda regler för varje sektor utöver de allmänna nationella bestämmelserna?

En detaljplan träder i kraft först när möjligheten att överklaga har gått ut så det finns inget behov av inhibition i dessa fall.

6) Vilka regler gäller med avseende på kostnaderna för att ifrågasätta tillgången till rättslig prövning på dessa områden? Vilka är de möjliga konsekvenserna om man förlorar ett mål i domstol? Vilka skyddsåtgärder finns det för att förhindra avskräckande kostnader, och inbegriper dessa regler uttryckliga rättsliga hänvisningar till ett krav på att kostnaderna inte får vara oskäliga?

Det medför inga kostnader att överklaga en översiktsplan eller en detaljplan till domstol. Varje part är endast ansvarig för sina egna kostnader, även om de förlorar målet.

På grund av detta finns det inget behov av regler för att säkerställa att kostnaden inte blir oöverkomlig.

1.3. Beslut, handlingar eller underlåtenhet med avseende på de administrativa förfaranden som ska följas för att uppfylla kraven på allmänhetens deltagande i artikel 7 i Århuskonventionen när det gäller planer och program som inte omfattas av förfarandena i direktiv 2001/42/EG om strategisk miljöbedömning [3]

Planer och program som inte faller under SEA-direktivet är enligt svensk lag i allmänhet inte bindande för allmänheten, bara vägledande eller bindande för myndigheter. Därför anses de inte vara sådana beslut som kan överklagas av individer eller av miljöorganisationer. Det finns inget rättsmedel mot dessa rättsliga instrument.

Ett undantag är kommunal översiktsplanering eller regionplaner enligt plan- och bygglagen som kan överklagas till domstol. Varje medlem i en kommun eller i en region har rätt att få lagligheten av kommunens eller regionens beslut granskade genom att överklaga beslutet direkt till förvaltningsdomstolen. Omfattningen av domstolens prövning är begränsad och ”ex officio-principen” gäller inte. Vid prövningen av överklagandet får domstolen inte ta hänsyn till andra omständigheter än de som klaganden hänvisade till innan överklagandetiden löpte ut. Ett överklagat beslut ska upphävas om det inte har skett lagligt; beslutet avser något som inte är en fråga för kommunen eller regionen; det organ som fattade beslutet inte hade rätt att göra det; eller beslutet annars strider mot lag eller annan författning. Det finns inga krav på deltagande under samrådsfasen innan man lämnar in ett klagomål till domstolen. Det finns inga kostnader för att överklaga till domstol, inte ens om man förlorar målet.

De administrativa förfaranden som ska följas för att uppfylla allmänhetens deltagande i artikel 7 i Århuskonventionen finns främst i kapitel 6 i miljöbalken.

I Sverige är samrådsförfarandet en integrerad del av planeringsförfarandet och denna bedömning görs inte separat för beslutet om planen eller programmet. Planen eller programmet ska godkännas endast om samrådet har ägt rum och om de direkta och indirekta effekterna av planen eller programmet bedöms vara tillräckligt beskrivna i enlighet med bestämmelserna i miljöbalken, och om det godkänns kommer detta att noteras särskilt i beslutet om antagande av planen eller programmet.

På grund av detta system kan själva förfarandet inte överklagas separat. Både de formella kraven och innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen för en specifikt plan, kan överklagas när man överklagar planen som sådan.

Kapitel 6 i miljöbalken innehåller regler om screening, scoping och slutgiltigt godkännande av planer och program relaterade till miljön, inte bara de som faller under SEA-direktivet. Reglerna gäller för alla planer och program om genomförandet av planen, programmet eller en ändring av en plan eller ett program kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Detta inkluderar handlingsplaner som är nödvändiga för att följa en miljökvalitetsnorm, nationella och kommunala avfallsplaner, kommunala översiktsplaner (som täcker hela kommunen), regionplanering, kommunala planer för tillförsel, distribution och användning av energi, länsplaner för transportinfrastruktur, havsplanering, nationell plan för hållbar vattenkraft och andra planer eller program som rör jordbruk eller skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, regional utveckling, avfallshantering, vattenförvaltning, telekommunikation, turism, fysisk planering eller markanvändning.

Reglerna föreskriver att den myndighet som ansvarar för planen eller programmet ska samråda med kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av deras speciella miljöansvar kan antas påverkas av planen eller programmet (6 kap. 6 och 9 §§ miljöbalken). Det finns inga regler som föreskriver deltagande av den berörda allmänheten (vare sig enskilda eller miljöorganisationer) när det gäller planer och program, bara när det gäller miljöfarliga aktiviteter. Men ingenting hindrar en myndighet från att samråda även med allmänheten.

6 kap. 15 § miljöbalken föreskriver att myndigheten eller kommunen så tidigt som möjligt i arbetet med förslaget till en plan eller ett program ska ta fram en miljökonsekvensbeskrivning och göra den och förslaget tillgängliga för allmänheten och kommunerna och de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas påverkas. De måste få information om hur de kan ta del av förslaget och miljökonsekvensbeskrivningen, samt hur och inom vilken tid synpunkter kan lämnas. Tiden för att lämna synpunkter måste vara skälig. I ett beslut om att anta en plan eller ett program ska det redovisas hur miljöaspekterna har integrerats i planen eller programmet, hur miljökonsekvensbeskrivningen och mottagna synpunkter har beaktats, skälen till att planen eller programmet har antagits istället för de alternativ som övervägs och planerade åtgärder för att övervaka och följa upp den betydande miljöpåverkan som planen eller programmet kan medföra (6 kap. 16 § miljöbalken). Planen eller programmet ska göras tillgängligt för allmänheten och de myndigheter och kommuner som på grund av deras speciella miljöansvar kan antas påverkas.

Det finns också allmänna regler i förvaltningslagen om att en myndighet måste ge en enskild sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämpligt med hänsyn till frågans art, personens behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Det ska ges utan onödigt dröjsmål (6 § förvaltningslagen).

1) Vilka är de tillämpliga nationella lagreglerna om talerätt för både enskilda och icke-statliga organisationer som vill få till stånd a) en administrativ prövning och b) en rättslig prövning vid en nationell domstol med avseende på förfarandena för antagande av beslutet, handlingen eller underlåtenheten (särskilt de villkor som ska vara uppfyllda och eventuella tidsfrister som gäller för överklagande)? Hur effektiv är tillgången till prövning i nationella domstolar mot bakgrund av EU-domstolens rättspraxis och eventuell nationell rättspraxis?

Planer och program som inte faller under SEA-direktivet är enligt svensk lag i allmänhet inte bindande för allmänheten, bara vägledande eller bindande enbart för myndigheter. Därför anses de inte vara sådana beslut som kan överklagas av enskilda eller av miljöorganisationer. Det finns inget rättsmedel mot dessa rättsliga instrument.

2) Vilken omfattning har den administrativa prövningen (i förekommande fall) och domstolsprövningen (i förekommande fall)? Omfattas prövning i både processrättsligt och materiellt hänseende?

Planer och program som inte faller under SEA-direktivet är enligt svensk lag i allmänhet inte bindande för allmänheten, bara vägledande eller bindande enbart för myndigheter. Därför anses de inte vara sådana beslut som kan överklagas av enskilda eller av miljöorganisationer. Det finns inget rättsmedel mot dessa rättsliga instrument.

3) Finns det, innan talan väcks, ett krav på att de administrativa prövningsmöjligheterna ska vara uttömda innan rättsliga prövningsförfaranden inleds?

Planer och program som inte faller under SEA-direktivet är enligt svensk lag i allmänhet inte bindande för allmänheten, bara vägledande eller bindande enbart för myndigheter. Därför anses de inte vara sådana beslut som kan överklagas av enskilda eller av miljöorganisationer. Det finns inget rättsmedel mot dessa rättsliga instrument.

4) Är det, för att ha talerätt vid de nationella domstolarna, nödvändigt att delta i den offentliga samrådsfasen – att yttra sig, att delta i förhandling osv.?

Planer och program som inte faller under SEA-direktivet är enligt svensk lag i allmänhet inte bindande för allmänheten, bara vägledande eller bindande enbart för myndigheter. Därför anses de inte vara sådana beslut som kan överklagas av enskilda eller av miljöorganisationer. Det finns inget rättsmedel mot dessa rättsliga instrument.

5) Finns det möjlighet att ansöka om interimistiska åtgärder? Om ja, vilka processuella krav ska uppfyllas för att detta ska vara berättigat? Finns det särskilda regler för varje sektor utöver de allmänna nationella bestämmelserna?

Planer och program som inte faller under SEA-direktivet är enligt svensk lag i allmänhet inte bindande för allmänheten, bara vägledande eller bindande enbart för myndigheter. Därför anses de inte vara sådana beslut som kan överklagas av enskilda eller av miljöorganisationer. Det finns inget rättsmedel mot dessa rättsliga instrument.

6) Vilka regler gäller med avseende på kostnaderna för att ifrågasätta tillgången till rättslig prövning på dessa områden? Vilka är de möjliga konsekvenserna om man förlorar ett mål i domstol? Vilka skyddsåtgärder finns det för att förhindra avskräckande kostnader, och inbegriper dessa regler uttryckliga rättsliga hänvisningar till ett krav på att kostnaderna inte får vara oskäliga?

Planer och program som inte faller under SEA-direktivet är enligt svensk lag i allmänhet inte bindande för allmänheten, bara vägledande eller bindande enbart för myndigheter. Därför anses de inte vara sådana beslut som kan överklagas av enskilda eller av miljöorganisationer. Det finns inget rättsmedel mot dessa rättsliga instrument.

1.4. Beslut, handlingar eller underlåtenhet med avseende även på planer och program som ska utarbetas enligt EU:s miljölagstiftning[4]

Kapitel 6 i miljöbalken innehåller regler om screening, scoping och slutgiltigt godkännande av planer och program relaterade till miljön. Även sådana som inte faller under SEA-direktivet. Reglerna gäller för alla planer och program om genomförandet av planen, programmet eller en ändring av en plan eller program kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Detta inkluderar handlingsplaner som är nödvändiga för att följa en miljökvalitetsnorm, nationella och kommunala avfallsplaner, kommunala översiktsplaner (som täcker hela kommunen), regionplanering, kommunala planer för tillförsel, distribution och användning av energi, länsplaner för transportinfrastruktur, havsplanering, nationell plan för hållbar vattenkraft och andra planer eller program som rör jordbruk eller skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, regional utveckling, avfallshantering, vattenförvaltning, telekommunikation, turism, fysisk planering eller markanvändning.

1) Vilka är de tillämpliga nationella lagreglerna om talerätt för både enskilda och icke-statliga organisationer som vill få till stånd a) en administrativ prövning och b) en rättslig prövning vid en nationell domstol med avseende på planens innehåll (särskilt de villkor som ska vara uppfyllda och eventuella tidsfrister som gäller för överklagande)? Hur effektiv är tillgången till prövning i nationella domstolar mot bakgrund av EU-domstolens rättspraxis och eventuell nationell rättspraxis?

Ingen av ovan nämnda planer och program är enligt svensk lag bindande för allmänheten, endast vägledande eller bindande enbart för myndigheter. Därför anses de inte vara sådana beslut som kan överklagas av enskilda eller av miljöorganisationer. Det finns inget rättsmedel mot dessa rättsliga instrument.

2) Gör den form i vilken planen eller programmet antas någon skillnad i fråga om talerätt (se även avsnitt 2.5 nedan)?

Ingen av ovan nämnda planer och program är enligt svensk lag bindande för allmänheten, endast vägledande eller bindande enbart för myndigheter. Därför anses de inte vara sådana beslut som kan överklagas av enskilda eller av miljöorganisationer. Det finns inget rättsmedel mot dessa rättsliga instrument.

3) Vilken omfattning har den administrativa prövningen (i förekommande fall) och domstolsprövningen (i förekommande fall)? Omfattas prövning i både processrättsligt och materiellt hänseende?

Ingen av ovan nämnda planer och program är enligt svensk lag bindande för allmänheten, endast vägledande eller bindande enbart för myndigheter. Därför anses de inte vara sådana beslut som kan överklagas av enskilda eller av miljöorganisationer. Det finns inget rättsmedel mot dessa rättsliga instrument.

4) Finns det, innan talan väcks, ett krav på att de administrativa prövningsmöjligheterna ska vara uttömda innan rättsliga prövningsförfaranden inleds?

Ingen av ovan nämnda planer och program är enligt svensk lag bindande för allmänheten, endast vägledande eller bindande enbart för myndigheter. Därför anses de inte vara sådana beslut som kan överklagas av enskilda eller av miljöorganisationer. Det finns inget rättsmedel mot dessa rättsliga instrument.

5) Är det, för att ha talerätt vid de nationella domstolarna, nödvändigt att delta i den offentliga samrådsfasen – att yttra sig, att delta i förhandling osv.?

Ingen av ovan nämnda planer och program är enligt svensk lag bindande för allmänheten, endast vägledande eller bindande enbart för myndigheter. Därför anses de inte vara sådana beslut som kan överklagas av enskilda eller av miljöorganisationer. Det finns inget rättsmedel mot dessa rättsliga instrument.

6) Finns det några grunder/argument som inte får åberopas (inte godtas) under domstolsprövningsfasen?

Ingen av ovan nämnda planer och program är enligt svensk lag bindande för allmänheten, endast vägledande eller bindande enbart för myndigheter. Därför anses de inte vara sådana beslut som kan överklagas av enskilda eller av miljöorganisationer. Det finns inget rättsmedel mot dessa rättsliga instrument.

7) Rättvisa och skälighet – hur tillämpas detta av de nationella domstolarna?

Ingen av ovan nämnda planer och program är enligt svensk lag bindande för allmänheten, endast vägledande eller bindande enbart för myndigheter. Därför anses de inte vara sådana beslut som kan överklagas av enskilda eller av miljöorganisationer. Det finns inget rättsmedel mot dessa rättsliga instrument.

8) Hur används begreppet ”i rätt tid” i den nationella lagstiftningen?

Ingen av ovan nämnda planer och program är enligt svensk lag bindande för allmänheten, endast vägledande eller bindande enbart för myndigheter. Därför anses de inte vara sådana beslut som kan överklagas av enskilda eller av miljöorganisationer. Det finns inget rättsmedel mot dessa rättsliga instrument.

9) Finns det möjlighet att ansöka om interimistiska åtgärder? Om ja, vilka processuella krav ska uppfyllas för att detta ska vara berättigat? Finns det särskilda regler för varje sektor utöver de allmänna nationella bestämmelserna?

Ingen av ovan nämnda planer och program är enligt svensk lag bindande för allmänheten, endast vägledande eller bindande enbart för myndigheter. Därför anses de inte vara sådana beslut som kan överklagas av enskilda eller av miljöorganisationer. Det finns inget rättsmedel mot dessa rättsliga instrument.

10) Vilka regler gäller med avseende på kostnaderna för att ifrågasätta tillgången till rättslig prövning på dessa områden? Vilka är de möjliga konsekvenserna om man förlorar ett mål i domstol? Vilka skyddsåtgärder finns det för att förhindra avskräckande kostnader, och inbegriper dessa regler uttryckliga rättsliga hänvisningar till ett krav på att kostnaderna inte får vara oskäliga?

Ingen av ovan nämnda planer och program är enligt svensk lag bindande för allmänheten, endast vägledande eller bindande enbart för myndigheter. Därför anses de inte vara sådana beslut som kan överklagas av enskilda eller av miljöorganisationer. Det finns inget rättsmedel mot dessa rättsliga instrument.

1.5. Lagar och andra författningar som tillämpas för att genomföra EU:s miljölagstiftning och relaterade EU-rättsakter[5]

1) Vilka är de tillämpliga nationella lagreglerna om talerätt för både enskilda och icke-statliga organisationer som vill få till stånd a) en administrativ prövning och b) en rättslig prövning vid en nationell domstol med avseende på förfarandet för antagande av eller innehållet i beslutet, handlingen eller underlåtenheten vad gäller den nationella rättsakten (särskilt de villkor som ska vara uppfyllda och eventuella tidsfrister som gäller för överklagande)? Hur effektiv är tillgången till prövning i nationella domstolar mot bakgrund av EU-domstolens rättspraxis och eventuell nationell rättspraxis?

EU-lagstiftning genomförs i Sverige genom lagar antagna av riksdagen eller genom förordningar som antagits av regeringen. Genom delegering i lag är många av de centrala administrativa myndigheterna också bemyndigade att utfärda regler inom sitt verksamhetsområde.

Regeringen och statliga myndigheter tillämpar regelbundet samrådsförfaranden i samband med utarbetandet av regler som har allmänt intresse. Regeringen kommer då att tillsätta en utredning. Efter att utredningen har lämnat sin rapport remitterar regeringen den till berörda offentliga myndigheter, organisationer och kommuner för att höra deras åsikter om förslagen. Alla, inklusive privatpersoner, har rätt att lämna synpunkter över utredningen till regeringen.

Regeringen kan också anta regler utan att först behöva lägga fram ett förslag för riksdagen. Sådana regler kallas förordningar. Regeringsformen anger vad som måste beslutas enligt lag och vad som kan beslutas i en förordning.

Det finns ingen konstitutionell domstol i Sverige eller någon abstrakt normkontroll. I stället, är en domstol som behandlar ett ärende skyldig att kontrollera den rättsliga grunden för beslutet och måste bortse från varje lag eller författning som strider mot grundlagen eller annan hierarkiskt högre stående bestämmelse. Under ett pågående enskilt ärende måste domstolar och andra offentliga organ åsidosätta lagar som strider mot grundlagen och därmed ibland även mot unionsrätten. Den svenska lagprövningen regleras i 11 kap. 14 § regeringsformen och i 12 kap. 10 § regeringsformen för myndigheter.

Eftersom frågor om genomförandet av EU:s miljölagstiftning och lagprövning av andra författningar endast kan göras när ett enskilt ärende prövas av myndighet eller domstol är talerättsreglerna desamma som i alla andra enskilda miljöärenden i Sverige. Huvudreglerna för enskilda finns i 16 kap. 12 § miljöbalken och i 42 § förvaltningslagen, och huvudreglerna för miljöorganisationer finns i 16 kap. 13 och 14 §§ miljöbalken. När ett ärende prövas kan enskilda och miljöorganisationer argumentera också för att EU-lagstiftningen inte har implementerats korrekt i svensk lag. Det är också under ett pågående fall möjligt för enskilda och miljöorganisationer att yrka inför domstolen om att domstolen ska begära förhandsavgörande om tolkningen av EU-lagstiftningen enligt artikel 267 i EUF-fördraget.

2) Vilken omfattning har den administrativa prövningen (i förekommande fall) och domstolsprövningen (i förekommande fall)? Omfattas prövning i både processrättsligt och materiellt hänseende?

Det finns inga procedurregler enligt svensk rätt som begränsar omfattningen av domstolens prövning i miljömål. Den berörda domstolen kommer att granska både den materiella och den processuella lagligheten i domen eller beslutet. Det yttersta ansvaret för utredningen av ärendet åligger domstolen enligt ”ex officio-principen”. Domstolen måste, bland annat genom kommunikation med parterna, se till att ärendet granskas ordentligt och att alla oklarheter klargörs. Domstolen är således skyldig och kompetent att till fullo undersöka målets alla fakta/meriter. Domstolens skyldighet att pröva ärendet på eget initiativ gäller således inte bara materiella eller processuella frågor utan även sådana frågor som huruvida EU-lagstiftningen genomförts på ett korrekt sätt. Parternas anspråk kommer att sätta ramen för processen, men domstolen är inte bunden av de åberopade yrkandena och kan basera sin dom på andra omständigheter än de åberopade.

3) Finns det, innan talan väcks, ett krav på att de administrativa prövningsmöjligheterna ska vara uttömda innan rättsliga prövningsförfaranden inleds?

Beslut som fattats av länsstyrelserna enligt miljöbalken och kommunala beslut om detaljplanering enligt plan- och bygglagen kan överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. I princip överklagas alla andra beslut av kommunen via länsstyrelsen innan de kan överklagas till domstol.

4) Är det, för att ha talerätt vid de nationella domstolarna, nödvändigt att delta i den offentliga samrådsfasen – att yttra sig, att delta i förhandling osv.?

Det finns inga krav enligt den svenska miljöbalken för deltagande under det offentliga samrådsstadiet för att senare kunna överklaga ett beslut. När ett beslut eller en dom om ett tillstånd har meddelats kan det överklagas av alla som påverkas negativt av beslutet.

När det gäller beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen är klaganden skyldig att först delta i samrådsskedet som en förutsättning för att ha rätt att överklaga till domstol. En enskild får endast överklaga ett beslut om en detaljplan om han eller hon före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.

5) Finns det möjlighet att ansöka om interimistiska åtgärder? Om ja, vilka processuella krav ska uppfyllas för att detta ska vara berättigat? Finns det särskilda regler för varje sektor utöver de allmänna nationella bestämmelserna?

Normalt kan ett tillstånd eller en plan inte utnyttjas förrän möjligheten att överklaga har passerat och tillståndet eller planen vunnit laga kraft. Tillståndsbeslut kan dock kombineras med ett verkställighetsförordnande som gör det möjligt för den sökande att starta sin verksamhet trots att tillståndet överklagas. Om ett beslut om verkställighet har beviljats kan den berörda allmänheten yrka att domstolen inhiberar beslutet.

6) Vilka regler gäller med avseende på kostnaderna för att ifrågasätta tillgången till rättslig prövning på dessa områden? Vilka är de möjliga konsekvenserna om man förlorar ett mål i domstol? Vilka skyddsåtgärder finns det för att förhindra avskräckande kostnader, och inbegriper dessa regler uttryckliga rättsliga hänvisningar till ett krav på att kostnaderna inte får vara oskäliga?

Det finns inga avgifter eller övriga kostnader för att överklaga till domstol, inte ens om man förlorar målet.

På grund av detta finns det inget behov av regler för att säkerställa att kostnaden inte blir oöverkomlig.

7) Är det möjligt att väcka talan vid en nationell domstol avseende en relaterad unionsrättsakt i syfte att begära ett förhandsavgörande angående giltigheten av rättakten enligt artikel 267 FEUF, och i så fall hur?[6]

Alla parter i ett pågående mål kan yrka att domstolen som prövar målet begär ett förhandsavgörande från EU-domstolen. Detta kan göras oavsett vilken domstol som prövar ärendet. Det är upp till domstolen att avgöra om ett förhandsavgörande är nödvändigt.

---

[1] Den här kategorin av mål speglar EU-domstolens senaste rättspraxis, t.ex. Protect C-664/15 (EU:C:2017:987) och målet om de slovakiska brunbjörnarna C-240/09 (EU:C:2011:125), som beskrivs i kommissionens tillkännagivande C/2017/2616 om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, EUT C 275, 18.8.2017, s. 1.

[2] Direktivet om strategisk miljöbedömning rör planer och program. Dessa omfattas också av artikel 7 och artikel 9.3 i Århuskonventionen.

[3] Se iakttagelserna i ACCC/C/2010/54 för ett exempel på en plan som inte har genomgått en strategisk miljöbedömning men omfattas av kraven på allmänhetens deltagande i artikel 7 i Århuskonventionen.

[4] Dessa omfattas av både artikel 7 och artikel 9.3 i Århuskonventionen. Se även relevant rättspraxis från Europeiska unionens domstol, t.ex. mål C-237/97, Janecek, och mål som Boxus och Solvay C-128/09 – C-131/09 och C-182/10, som det hänvisas till i kommissionens tillkännagivande C/2017/2616 om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.

[5] Sådana akter omfattas av artikel 8 och artikel 9.3 i Århuskonventionen. Ett exempel på en sådan rättsakt är det nationella myndighetsbeslut som behandlades i mål C-281/16, Vereniging Hoekschewaards Landschap, ECLI:EU:C:2017:774

[6] För ett exempel på en sådan begäran om förhandsavgörande, se mål C-281/16, Vereniging Hoekschewaards Landschap, ECLI:EU:C:2017:774.