- 1.1. L’ordre juridique – les sources du droit de l’environnement
- 1.2. La compétence des juridictions
- 1.3. L’organisation de la justice au niveau administratif et judiciaire
- 1.4. Comment porter une affaire devant une juridiction
- 1.5. Les éléments de preuve et les experts dans les procédures
- 1.6. Les professions juridiques et les possibles acteurs et participants aux procédures
- 1.7. Les garanties pour des procédures efficaces
- 1.8. Les règles procédurales spéciales
1.1. L’ordre juridique – les sources du droit de l’environnement
1) Introduction générale au système de protection de l’environnement et aux droits procéduraux des personnes (personnes physiques, personnes morales, ONG) dans l’ordre national spécifique
La République fédérale d’Allemagne est une fédération composée de 16 états fédérés («Bundesländer» ou simplement «Land» ou «Länder»). Selon la Constitution allemande, appelée la «loi fondamentale» (Grundgesetz, GG), l’exercice des pouvoirs publics est réparti entre le niveau fédéral (Bund) et le niveau des Länder. En règle générale, la Constitution attribue la puissance publique aux Länder en vertu de l’article 30, de l’article 70, paragraphe 1 (pouvoir législatif) et de l’article 83 (pouvoir exécutif) de la loi fondamentale. Le niveau fédéral ne jouit d’un pouvoir administratif et législatif que si la Constitution le prévoit expressément. Dans la pratique, toutefois, le niveau fédéral détient la plus grande part du pouvoir législatif. L’article 73, paragraphe 1, points 1 à 14, de la loi fondamentale attribue un nombre important de pouvoirs législatifs exclusifs au niveau fédéral. Dans les domaines de «compétences législatives concurrentes» (konkurrierende Gesetzgebung, voir article 74, paragraphe 1, points 1 à 33 de la loi fondamentale, lu en combinaison avec l’article 72 de la loi fondamentale), les Länder ont le pouvoir de légiférer aussi longtemps que et pour autant que le législateur fédéral n’a pas déjà fait usage de sa compétence législative dans le domaine concerné. L’article 72, paragraphe 3, de la loi fondamentale énumère certains domaines de compétences législatives concurrentes, dans lesquels les Länder peuvent s’écarter de la législation fédérale en introduisant leur propre législation.
Aujourd’hui, la plupart des lois en matière d’environnement en Allemagne sont des lois fédérales. Très souvent, ces normes transposent le droit de l’Union. Plus des deux tiers de la législation environnementale allemande trouvent leur origine dans le droit de l’Union[1]. C’est particulièrement le cas dans les domaines de
- la lutte contre la pollution atmosphérique,
- la protection contre le bruit,
- la gestion des déchets,
- les produits chimiques,
- le génie génétique et
- la sécurité nucléaire.
Les domaines de compétences législatives concurrentes dans lesquels les Länder peuvent s’écarter de la législation fédérale conformément à l’article 72, paragraphe 3, de la loi fondamentale concernent notamment:
- la gestion des ressources hydriques (à l’exception des réglementations relatives aux substances ou aux installations),
- la protection de la nature et la gestion du paysage (à l’exception des principes généraux régissant la protection de la nature, de la loi sur la protection des espèces végétales et animales ou de la loi sur la protection de la vie marine) et
- la planification régionale[2].
Le système allemand de justice administrative vise à garantir les droits individuels à l’égard de l’exercice de la puissance publique. Les requérants doivent généralement faire valoir une violation d’un droit individuel (un «droit public subjectif»/subjektiv öffentliches Recht) pour avoir accès à la justice, conformément à l’article 19, paragraphe 4, de la loi fondamentale.
Les procédures d’intérêt public constituent une exception à la règle générale. Elles doivent être justifiées par des lois spéciales. La loi sur les recours en matière d’environnement (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, UmwRG) permet aux ONG (voir point 1.4) et aux personnes physiques et morales de former un recours en cas de violation de dispositions environnementales importantes.
Toutefois, le concept sous-jacent de la convention d’Aarhus, selon lequel le «public concerné» devrait avoir accès à la justice dans toutes les questions en matière d’environnement n’est pas inscrit dans une disposition nationale globale.
Une actio popularis environnementale n’est pas prévue.
2) Constitution – principales dispositions (contenu de celles-ci et références) relatives à l’environnement et à l’accès à la justice dans la constitution nationale (le cas échéant), y compris les droits procéduraux
Depuis 1994, la Constitution allemande consacre la protection de l’environnement en tant qu’objectif national à l’article 20a de la loi fondamentale. La protection de l’environnement et la durabilité ont ainsi acquis un statut constitutionnel. Selon le libellé de l’article 20a, l’État et ses organes législatifs, exécutifs et judiciaires sont tenus de protéger les fondements naturels de la vie et les animaux, dans le cadre notamment de leur responsabilité envers les générations futures.
Toutefois, jusqu’à présent, l’article 20a de la loi fondamentale n’est pas considéré comme une disposition juridique qui accorde un droit individuel aux personnes physiques ou morales ou aux associations, leur permettant d’engager des procédures judiciaires dans des affaires ayant trait à l’environnement.
La principale disposition constitutionnelle relative à l’accès à la justice est l’article 19, paragraphe 4, de la loi fondamentale. Il s’agit d’une garantie constitutionnelle qui ne se réfère pas spécifiquement aux affaires environnementales. L’article énonce: «Quiconque est lésé dans ses droits par la puissance publique dispose d’un recours juridictionnel». Cette disposition reflète donc l’approche traditionnelle allemande de l’accès à la justice fondée sur les droits.
3) Lois, codes, décrets, etc. – principales dispositions relatives à l’environnement et à l’accès à la justice, codes nationaux, lois
En ce qui concerne l’accès à la justice en matière d’environnement, le code de procédure administrative (Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO) s’applique aux actions engagées par des personnes physiques et morales. En vertu de l’article 42, paragraphe 2, du code de procédure administrative, une personne a qualité pour agir si elle estime que ses droits ont été violés par un acte administratif, son refus ou son omission, sauf disposition contraire de la loi. Conformément à l’article 43, paragraphe 1, du code de procédure administrative, la constatation de l’existence ou de l’inexistence d’une relation juridique ou de la nullité d’un acte administratif peut être demandée par voie d’action si le demandeur a un intérêt justifié à ce que cette constatation soit effectuée rapidement (action en constatation).
La loi fédérale (Bundesrecht) et les lois des Länder (Landesrecht) prévoient des dispositions spéciales relatives à l’accès à la justice en matière d’environnement pour les ONG.
Au niveau fédéral, les lois les plus pertinentes sont les suivantes:
- la loi sur les recours en matière d’environnement (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, UmwRG) et
- la loi fédérale sur la protection de la nature (Bundesnaturschutzgesetz, BNatSchG).
Un certain nombre de Länder ont inclus des dispositions complémentaires concernant l’accès à la justice en matière d’environnement dans leur législation relative à la protection de la nature, par exemple:
- Bade-Wurtemberg: article 50 de la loi sur la protection de la nature (Gesetz des Landes Baden-Württemberg zum Schutz der Natur und zur Pflege der Landschaft, NatSchG BW)
- Berlin: article 46 de la loi sur la protection de la nature (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege von Berlin, NatSchG Bln)
- Brandenbourg: article 37 de la loi d’exécution de la loi fédérale sur la protection de la nature (Brandenburgisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz, BbgNatSchAG)
- Mecklembourg-Poméranie-Occidentale: article 30 de la loi d’exécution de la loi fédérale sur la protection de la nature (Gesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern zur Ausführung des Bundesnaturschutzgesetzes, NatSchAG MV)
- Rhénanie-du-Nord-Westphalie: article 68 de la loi sur la protection de la nature (Gesetz zum Schutz der Natur in Nordrhein-Westfalen, LNatSchG NRW)
- Rhénanie-Palatinat: article 31 de la loi sur la protection de la nature (Landesnaturschutzgesetz Rheinland-Pfalz, LNatSchG Rheinland-Pfalz)
- Saxe: article 34 de la loi sur la protection de la nature (Sächsisches Naturschutzgesetz, SächsNatSchG)
- Thuringe: article 29 de la loi sur la protection de la nature (Thüringer Gesetz zur Ausführung des Bundesnaturschutzgesetzes und zur weiteren landesrechtlichen Regelung des Naturschutzes und der Landschaftspflege, ThürNatG)
4) Exemples de jurisprudence nationale, rôle de la Cour suprême dans les affaires touchant à la protection de l’environnement
En Allemagne, il n’existe pas de Cour suprême chapeautant toutes les branches du système judiciaire. La cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht, BVerfG) et les cours constitutionnelles des Länder ne font pas office de juridictions suprêmes et ne font pas partie du système judiciaire ordinaire. Leur compétence est limitée aux questions constitutionnelles, qui peuvent également se poser dans certaines affaires environnementales (par exemple, en ce qui concerne la portée des droits fondamentaux ou de l’objectif national de protection de l’environnement consacré à l’article 20a de la loi fondamentale).
Les affaires portant sur des questions environnementales relèvent généralement de la compétence des juridictions administratives. Par conséquent, la cour administrative fédérale (Bundesverwaltungsgericht, BVerwG) siégeant à Leipzig joue un rôle majeur lorsqu’il s’agit d’établir la jurisprudence dans les affaires environnementales, étant donné qu’elle intervient en dernier ressort dans cette branche du système judiciaire. Pour de plus amples informations concernant le système judiciaire, voir le point 1.2.
Trois décisions importantes récentes de la cour administrative fédérale méritent d’être mentionnées.
2018: «qualité de l’air et interdiction du diesel»[3]
Décision de la cour administrative fédérale dans une affaire controversée engagée par une ONG, portant notamment sur la question de savoir si l’interdiction des véhicules alimentés au diesel peut être la seule mesure appropriée pour lutter contre la pollution atmosphérique de la manière la plus rapide possible, en conformité avec la législation en vigueur, et si, par conséquent, une telle interdiction doit être adoptée pour garantir le respect des obligations énoncées à l’article 23, paragraphes 1 et 2, de la directive 2008/50/CE concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe.
2019: «qualité pour agir des ONG»[4]
Décision de la cour administrative fédérale sur la question de savoir si une organisation environnementale a qualité pour agir dans une situation où l’ONG aurait potentiellement eu le droit de participer à une procédure de consultation du public qui n’a pas eu lieu, lorsque l’ONG affirme que cette procédure de consultation a été omise sans raison valable[5].
2020: «zone de beauté naturelle exceptionnelle et qualité pour agir des ONG»[6]
Dans une affaire en cours[7], une ONG environnementale conteste une réglementation locale qui établit une zone de «beauté naturelle exceptionnelle». La procédure d’adoption d’un tel règlement exige-t-elle une évaluation environnementale stratégique («EES») ou, à tout le moins, une décision motivée de l’autorité compétente de ne pas procéder à une telle évaluation? Dans l’affirmative, l’ONG environnementale aurait accès à la justice pour invoquer une violation du droit de l’Union en matière d’EES dans le cadre de procédures juridictionnelles au titre de la loi sur les recours en matière d’environnement. La cour administrative fédérale a donc saisi la Cour de justice de l’Union européenne d’une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE[8].
5) Les parties à la procédure administrative peuvent-elles s’appuyer directement sur les accords internationaux en matière d’environnement, ou seuls les actes législatifs des États membres et de l’Union qui transposent ces accords peuvent être invoqués?
Les accords internationaux en matière d’environnement (par exemple la convention d’Espoo) doivent être mis en œuvre par le législateur allemand pour être intégrés au système juridique national. Ce n’est qu’à partir de ce moment que leurs dispositions peuvent être invoquées devant une juridiction nationale.
Bien entendu, une partie peut invoquer le droit de l’Union. Toutefois, la juridiction nationale doit vérifier si la disposition pertinente du droit de l’Union est destinée à produire un effet direct conformément aux traités et/ou à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Par conséquent, les dispositions utiles d’une directive de l’Union n’ayant pas été dûment mise en œuvre peuvent être invoquées si elles sont «inconditionnelles et suffisamment claires».
Par exemple, dans l’affaire de référence en matière d’environnement C‑115/09 (BUND/Trianel) de mai 2011, la Cour de justice de l’Union européenne a estimé qu’une approche fondée sur les droits individuels destinée à établir la qualité pour agir des ONG en matière d’environnement, appliquée par le législateur allemand, ne constituait pas une mise en œuvre suffisante de la disposition relative à l’accès à la justice figurant dans la directive 2003/35/CE. En conséquence, en Allemagne, les ONG environnementales auraient pu se prévaloir directement des dispositions relatives à l’accès à la justice prévues par la directive 2003/35/CE lorsqu’elles saisissent les tribunaux. Cette situation juridique a perduré en Allemagne jusqu’à la modification de la loi sur les recours en matière d’environnement, qui a élargi la qualité pour agir des ONG afin de se conformer à la directive 2003/35/CE.
1.2. La compétence des juridictions
1) Nombre de niveaux dans le système judiciaire
En règle générale, le système judiciaire allemand comporte trois niveaux ou instances.
Très souvent, les première et deuxième instances relèvent du système judiciaire du Land concerné, tandis que la juridiction de troisième instance est une juridiction fédérale (Bundesgericht).
Le système judiciaire comporte plusieurs branches. Ainsi, la juridiction de droit commun (ordentliche Gerichtsbarkeit) est compétente pour statuer sur les affaires de droit privé et pénal. Les affaires portant sur des questions environnementales sont très souvent des affaires de droit public et relèvent donc de la compétence des juridictions administratives. Les tribunaux administratifs (Verwaltungsgerichte) dépendent d’une branche distincte du système judiciaire (Verwaltungsgerichtsbarkeit) et sont, dans une certaine mesure, soumis à des règles de procédure juridictionnelle spécifiques établies dans le code de procédure administrative.
Les trois niveaux du système judiciaire administratif allemand sont les suivants:
- tribunal administratif/plusieurs dans chaque Land (Verwaltungsgericht, VG)
- cour d’appel administrative/une dans chaque Land (Oberverwaltungsgericht, OVG ou Verwaltungsgerichtshof, VGH).
- cour administrative fédérale/une pour toute l’Allemagne, siégeant à Leipzig (Bundesverwaltungsgericht, BVerwG)
En général, la procédure administrative juridictionnelle est engagée devant le tribunal administratif. La partie qui succombe a une possibilité limitée de former un recours (Berufung) devant la cour d’appel administrative et, par la suite, elle a une possibilité limitée de former un pourvoi (Revision) devant la cour administrative fédérale concernant les questions de droit fédéral.
Un certain nombre d’affaires importantes en matière d’environnement (par exemple, les affaires portant sur des projets relatifs à l’énergie nucléaire ou à des parcs éoliens en mer) débutent devant la cour d’appel administrative, conformément à l’article 48, paragraphe 1, du code de procédure administrative[9]. Dans ces affaires, la juridiction de deuxième instance est la cour administrative fédérale.
Certaines affaires environnementales d’importance fondamentale sont engagées (en première et dernière instance) devant la cour administrative fédérale. Il s’agit par exemple des affaires concernant les grands projets d’infrastructure tels que les autoroutes fédérales (loi sur les autoroutes fédérales), les projets relevant de la loi générale sur les chemins de fer ou les voies navigables fédérales (loi sur les voies navigables fédérales). La planification de ces grands projets fait l’objet d’une procédure administrative formelle dans le cadre de laquelle les autorités publiques et autres doivent être entendues. L’autorisation finale de réalisation du projet délivrée par l’autorité publique est appelée «décision d’approbation du plan» (Plangenehmigung ou Planfeststellungsbeschluss). Tous les litiges relatifs aux procédures d’approbation de projets et aux procédures d’approbation de plans concernant des projets relevant des actes législatifs énumérés à l’article 50, paragraphe 1, point 6 du code de procédure administrative peuvent être portés devant la cour administrative fédérale, conformément à l’article 50, paragraphe 1, point 6 du code de procédure administrative.
Comme indiqué ci-dessus, la cour constitutionnelle fédérale et les cours constitutionnelles des Länder ne font pas partie du système judiciaire ordinaire. Leur compétence est limitée aux questions constitutionnelles. Toutefois, les citoyens peuvent s’adresser aux cours constitutionnelles pour déterminer si leurs droits constitutionnels ont été violés. Le droit fondamental à la santé (article 2, paragraphe 2, de la loi fondamentale) constitue le droit le plus pertinent dans les affaires environnementales. Le recours constitutionnel (Verfassungsbeschwerde) est de la plus haute importance. Les décisions de la cour constitutionnelle fédérale sur les recours constitutionnels sont nombreuses et constituent les pierres angulaires de l’état de droit en Allemagne.
2) Règles de compétence et juridiction – comment la compétence des juridictions est-elle déterminée, cas de conflit entre différentes juridictions nationales (dans différents États membres)?
La compétence est clairement définie par la loi.
La juridiction doit vérifier sa compétence d’office (ex officio). Le juge doit décider s’il est compétent pour statuer sur l’affaire. Il doit vérifier si la juridiction saisie est la branche compétente du système judiciaire et si elle est matériellement (voir point 1 ci-dessus) et territorialement compétente, conformément à l’article 52, paragraphe 1, points 1 à 5 du code de procédure administrative. Dans le cas des litiges relatifs à un bien immobilier, à un droit local ou à une relation juridique, seuls les tribunaux administratifs du district dans lequel le bien ou le site se trouve ou où le droit local s’applique sont territorialement compétents (article 52, paragraphe 1, du code de procédure administrative). D’autres spécificités en matière de compétence territoriale sont régies par l’article 52, paragraphe 1, points 2, 3 et 5 du code de procédure administrative.
Si le juge parvient à la conclusion que la juridiction n’est pas matériellement, territorialement ou hiérarchiquement compétente, il est tenu d’entendre les parties sur l’affaire et de prendre une décision de renvoi devant la juridiction compétente (Verweisungsbeschluss). Si la décision acquiert un caractère définitif, elle a force obligatoire pour la juridiction devant laquelle l’affaire est renvoyée, même si cette juridiction relève d’une autre branche du système judiciaire, conformément à l’article 17 et à l’article 17b, paragraphe 1, de la loi sur l’organisation judiciaire (Gerichtsverfassungsgesetz, GVG).
La loi sur l’organisation judiciaire allemande ne constitue pas une base juridique suffisante pour renvoyer une affaire devant la juridiction compétente d’un autre État membre.
3) Particularités en ce qui concerne les règlements de procédure dans le secteur de l’environnement (tribunaux environnementaux spécialisés), contributions de non-spécialistes, juges experts
En Allemagne, il n’existe pas de tribunaux environnementaux spécialisés traitant exclusivement des questions environnementales. En général, les juridictions administratives sont compétentes pour statuer sur les affaires en matière de droit de l’environnement étant donné que celles-ci reposent traditionnellement sur une action ou une inaction d’un organe de droit public (par exemple, une autorité octroyant un permis ou procédant à une inspection). La plupart des juridictions administratives disposent de chambres spécialisées dans le droit de l’environnement.
Il convient de souligner que les affaires relatives à la responsabilité de l’État ne relèvent pas de la compétence des juridictions administratives, mais sont soumises à l’appréciation des juridictions ordinaires.
4) Niveau de contrôle des juges en cas de recours administratifs, le concept d’agir «d’office», quelles sont les limites? Règles applicables aux juridictions lorsqu’elles agissent d’office.
Dans la mesure où l’acte administratif est illégal et où les droits du demandeur ont été violés, la juridiction annule l’acte administratif et toute décision concernant une plainte. Si l’acte administratif a déjà été exécuté, la juridiction peut également déclarer, sur demande, que l’autorité administrative doit annuler l’exécution et préciser comment. Une telle déclaration n’est possible que si l’autorité est en mesure de procéder à l’annulation et s’il peut être statué sur le sujet. Si la question a déjà été réglée par retrait de l’acte administratif ou autrement, la juridiction déclare, sur demande, par voie de jugement, que l’acte administratif était illégal si le demandeur a un intérêt légitime à obtenir une telle déclaration, conformément à l’article 113, paragraphe 1, du code de procédure administrative.
Dans la mesure où le rejet ou l’omission de l’acte administratif est illégal et où les droits du demandeur sont violés, la juridiction déclare l’obligation qui incombe à l’autorité administrative d’exécuter l’acte officiel demandé s’il peut être statué sur la question. Dans le cas contraire, elle prononce l’obligation d’informer le demandeur, en tenant compte l’avis juridique de la juridiction, conformément à l’article 113, paragraphe 5, du code de procédure administrative.
En outre, le pouvoir d’appréciation administratif est soumis à des limites juridiques et peut faire l’objet d’un contrôle. Dans la mesure où l’autorité administrative est habilitée à agir à sa discrétion, la juridiction examine également si l’acte administratif ou le refus ou l’omission de l’acte administratif est illégal parce que les limites légales du pouvoir d’appréciation ont été dépassées ou si le pouvoir d’appréciation a été utilisé d’une manière qui ne correspond pas à la finalité de ce pouvoir, conformément à l’article 114 paragraphe 1, première phrase du code de procédure administrative. L’exercice du pouvoir discrétionnaire administratif doit être conforme à l’objectif de l’habilitation juridique et tenir compte de tous les aspects factuels et juridiques pertinents et, notamment, des droits fondamentaux en jeu et du principe de proportionnalité. Si cet exercice n’a pas été effectué correctement par l’administration publique, la juridiction accorde une mesure de redressement par voie d’injonction en vertu de l’article 113, paragraphe 5, deuxième phrase, du code de procédure administrative et impose à l’administration publique d’adopter une nouvelle décision dans laquelle l’avis juridique de la juridiction doit être pris en considération (Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts).
Parfois, une juridiction peut considérer dans certaines procédures judiciaires que la marge d’appréciation administrative est «réduite à néant» (Ermessensreduzierung auf Null), ce qui signifie que l’État de droit n’autorise qu’une seule action administrative spécifique. Si cette action administrative spécifique est identique à celle demandée par le demandeur, le pouvoir de la juridiction n’est plus limité par le principe de la séparation des pouvoirs. La juridiction administrative oblige directement l’administration publique à agir, conformément à l’article 113, paragraphe 5, première phrase, du code de procédure administrative.
1.3. L’organisation de la justice au niveau administratif et judiciaire
1) Système de la procédure administrative (ministères et/ou autorités publiques spécifiques)
Le ministère fédéral de l’environnement, de la protection de la nature et de la sûreté nucléaire (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit, «BMU») est responsable d’un large éventail de domaines d’action du gouvernement en matière d’environnement, y compris l’élaboration de la législation et la transposition des directives de l’Union européenne en droit national, ainsi que l’adoption d’ordonnances et de règlements administratifs[10].
Il existe quatre agences fédérales pour l’environnement:
- l’Agence fédérale pour l’environnement (Umweltbundesamt, «UBA»),
- l’Agence fédérale pour la protection de la nature (Bundesamt für Naturschutz, «BfN»),
- l’Agence fédérale de radioprotection (Bundesamt für Strahlenschutz, «BfS»),
- l’Agence fédérale pour la sûreté de la gestion des déchets nucléaires (Bundesamt für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung, «BASE»).
Elles sont spécialisées dans des tâches telles que la fourniture d’une assistance et de conseils scientifiques au ministère de l’environnement, le suivi de questions fédérales spécifiques telles que la pollution atmosphérique, les émissions des centrales nucléaires ou l’évaluation des risques pour l’environnement dans des domaines tels que les produits médicaux et les biocides[11].
Dans la plupart des cas, la compétence administrative en matière d’environnement relève des Länder. En matière d’environnement, les Länder appliquent à la fois le droit fédéral et leur droit propre. Les autorités des Länder sont responsables, par exemple, de l’octroi des permis de construire et des autorisations aux installations, de l’inspection des installations et de l’application du droit de l’environnement en cas de non-respect au moyen d’amendes administratives, de l’interdiction d’exploitation des installations ou du retrait des autorisations[12].
La structure du système administratif est propre à chaque Land, tous jouissant de l’autonomie nécessaire pour mettre en place leur structure et leurs procédures administratives. Ainsi, certains Länder ont introduit une hiérarchie des organes administratifs à trois niveaux différents, tandis que d’autres appliquent un système à deux niveaux. En outre, les villes de Berlin, Hambourg et Brême, qui constituent des Länder à part entière, ont adopté leurs propres structures administratives[13].
En raison de la diversité des procédures administratives et des recours entre les Länder, l’accès à la justice peut varier d’un Land à l’autre[14].
2) Comment peut-on faire appel en justice d’une décision administrative en matière d’environnement?
Avant de former un recours en annulation, la légalité et l’opportunité de l’acte administratif font l’objet d’un contrôle dans le cadre d’une procédure préliminaire (recours administratif, Vorverfahren ou Widerspruchsverfahren). Un tel réexamen n’est pas requis si un acte législatif le prévoit ainsi ou si l’acte administratif a été rendu par une autorité fédérale suprême ou par une autorité suprême du Land, à moins qu’une disposition législative ne prévoie le réexamen, ou si la mesure corrective ou la décision rendue concernant la plainte expose pour la première fois un grief, conformément à l’article 68, paragraphe 1, du code de procédure administrative.
Cela s’applique mutatis mutandis à la mesure d’exécution si la demande d’exécution de l’acte administratif a été rejetée, conformément à l’article 68, paragraphe 2, du code de procédure administrative. Une décision administrative doit fournir des informations sur les voies de recours (Rechtsbehelfsbelehrung).
Dans le domaine du droit de l’environnement, plusieurs dispositions excluent une procédure de recours administratif.
Au niveau du droit fédéral de l’environnement, c’est notamment le cas pour:
- les recours formés contre les décisions d’approbation de plans (Planfeststellungsbeschlüsse), conformément à l’article 70 et à l’article 74, paragraphe 1, de la loi sur la procédure administrative (Verwaltungsverfahrensgesetz, «VwVfG»).
- les recours formés contre les permis d’urbanisme (Plangenehmigung), conformément à l’article 74, paragraphe 6, troisième phrase, de la loi sur la procédure administrative.
Les Länder peuvent édicter leurs propres dispositions concernant l’obligation d’engager une procédure administrative préliminaire avant de saisir les juridictions. Quelques exemples:
- Rhénanie-du-Nord-Westphalie: article 110 de la loi sur la justice de Rhénanie-du-Nord-Westphalie (Justizgesetz Nordrhein-Westfalen, JustG NRW),
- Basse-Saxe: article 80, paragraphe 1, de la loi sur la justice de Basse-Saxe (Niedersächsisches Justizgesetz, NJG).
- Bavière: dans ce Land, le recours administratif est facultatif et n’est donc pas obligatoire, conformément à l’article 15 de la loi bavaroise sur la mise en œuvre du code fédéral de procédure administrative (Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung, BayAGVwGO).
Le délai général d’introduction d’un recours administratif (plainte) ou d’un recours juridictionnel est de:
- un mois après la communication de l’acte administratif à la partie lésée, conformément à l’article 70, paragraphe 1, du code de procédure administrative (recours administratif), ou la notification de la décision sur la plainte, conformément à l’article 74, paragraphe 1, première phrase, du code de procédure administrative (recours judiciaire). Si, conformément à l’article 68 du code de procédure administrative, une décision concernant une plainte n’est pas nécessaire, un recours juridictionnel doit être formé dans un délai d’un mois à compter de la communication de l’acte administratif ou de la communication de son rejet, conformément à l’article 74, paragraphe 1, deuxième phrase du code de procédure administrative;
- un an si les informations relatives aux voies de recours n’ont pas été fournies ou sont erronées, conformément à l’article 58, paragraphe 2, du code de procédure administrative.
La loi sur les recours en matière d’environnement prévoit des délais spécifiques, à savoir:
- un an si le public concerné n’a pas été informé de la décision administrative et s’il n’y a pas eu de notification publique. Le délai commence à courir à compter du jour où la décision a été portée à la connaissance du demandeur ou aurait pu être portée à son attention, conformément à l’article 2, paragraphe 3, première phrase, de la loi sur les recours en matière d’environnement;
- deux ans, ce qui signifie qu’à l’expiration de ce délai, les ONG ne peuvent plus introduire de recours judiciaire contre certaines décisions administratives en matière d’environnement, conformément à l’article 2, paragraphe 3, deuxième phrase, du code de procédure administrative[15]. Le délai commence à courir et expire indépendamment du fait qu’elles aient ou non connaissance de l’existence de la décision administrative en question.
Quand peut-on attendre une décision de justice définitive?
Aucun délai n’est imposé aux juridictions pour rendre leurs décisions. Après les critiques de la Cour européenne des droits de l’homme à l’égard de l’Allemagne en novembre 2011, le pays s’est doté d’une nouvelle législation, qui permet aux parties à la procédure d’avertir une juridiction lorsque la procédure dure depuis trop longtemps et de réclamer des dommages et intérêts spéciaux si la procédure est trop longue[16].
Selon les données publiées par l’Office fédéral de la statistique (Statistisches Bundesamt), la durée moyenne des procédures en première instance (Klageverfahren) engagées devant les juridictions administratives en 2018 était de 12,1 mois, allant de 6,3 mois dans certains Länder à 19,6 mois dans d’autres[17].
Lorsque les procédures font l’objet d’un recours devant une cour d’appel administrative, la durée moyenne nationale de la procédure de recours (Berufung) est de 11,7 mois, allant de 5,3 mois dans certains Länder à 25,5 dans d’autres[18].
Pour 2018, les statistiques de la cour administrative fédérale font état d’une durée moyenne des procédures de réexamen (Revision) de 11,5 mois[19].
3) Existence de juridictions environnementales spécialisées, rôle principal, compétence
En Allemagne, il n’existe pas de juridictions spécialisées traitant exclusivement des questions environnementales. En général, les juridictions administratives sont compétentes pour connaître les affaires liées au droit de l’environnement (voir point I.2 ci-dessus). Certains aspects de responsabilité relèvent de la compétence des juridictions ordinaires. La plupart des juridictions administratives disposent de chambres spécialisées dans le droit de l’environnement.
4) Recours contre les décisions administratives en matière d’environnement rendues par les autorités compétentes et recours contre les ordonnances et décisions judiciaires (niveaux)
- Recours contre une décision administrative en matière d’environnement
En général, un recours administratif ordinaire peut être introduit contre les décisions administratives de première instance en matière d’environnement; il est obligatoire conformément à la règle générale énoncée à l’article 68 du code de procédure administrative, sauf disposition législative contraire (voir le point 1.3.2 ci-dessus). Les décisions administratives doivent fournir au destinataire toutes les informations nécessaires concernant les voies de recours, le délai à respecter et l’instance auprès de laquelle former le recours, conformément à l’article 58, paragraphe 1, du code de procédure administrative. Si la procédure administrative préliminaire obligatoire ne donne pas le résultat escompté, un recours peut être formé devant les juridictions administratives.
- Recours contre les décisions juridictionnelles
Les décisions juridictionnelles, autres que les arrêts, peuvent être contestées par l’introduction d’une plainte (Beschwerde), conformément à l’article 146 et suivants du code de procédure administrative.
Les décisions des juridictions administratives peuvent être contestées par voie de recours (Berufung) en fait et en droit, introduit devant la cour d’appel administrative, conformément à l’article 124, paragraphe 1, du code de procédure administrative. Les juridictions administratives admettent les recours formés en vertu de l’article 124a, paragraphe 1, première phrase, du code de procédure administrative, en liaison avec l’article 124, paragraphe 2, du code de procédure administrative
- s’il existe des doutes sérieux quant à l’exactitude de la décision,
- si l’affaire présente des difficultés de fait ou de droit particulières,
- si l’affaire revêt une importance fondamentale,
- si la décision s’écarte d’une décision de la cour d’appel administrative, de la cour administrative fédérale, de l’instance commune des cours suprêmes de la fédération ou de la cour constitutionnelle fédérale, et qu’elle est fondée sur cette dérogation, ou
- si un vice de procédure soumis à l’appréciation de la cour d’appel sur des points de fait et de droit est invoqué et met en péril le fondement de la décision.
Si le recours en fait et en droit n’est pas admis par la décision de la juridiction administrative, un recours en admission peut être formé dans un délai d’un mois à compter de la signification de l’arrêt complet, conformément à l’article 124a, paragraphe 4, première phrase, du code de procédure administrative. La cour d’appel administrative refuse d’accueillir le recours par voie d’ordonnance (Nichtzulassungsbeschluss) si aucun de ces motifs ne peut être démontré par le demandeur. L’ordonnance ne peut faire l’objet d’un pourvoi, conformément à l’article 124a, paragraphe 5, quatrième phrase, du code de procédure administrative. Si la cour d’appel administrative admet le recours par voie d’ordonnance, elle examine ensuite tous les éléments de fait et de droit soulevés dans le cadre de la procédure.
Les parties peuvent former un recours en droit contre les décisions de la cour d’appel administrative auprès de la cour administrative fédérale (Revision). Ce recours doit être admis par la cour d’appel administrative ou, sur demande, par la cour administrative fédérale elle-même.
Les intéressés peuvent former un recours en droit contre la décision d’une juridiction administrative, pour éviter le recours en fait et en droit, si le demandeur et le défendeur acceptent par écrit l’introduction du recours en droit au lieu du recours en fait et en droit et si la décision de la juridiction administrative prévoit cette possibilité ou sur demande par ordonnance, conformément à l’article 134, paragraphe 1, première phrase, du code de procédure administrative (recours en révision — Sprungrevision).
En outre, les parties peuvent former un recours en droit devant la cour administrative fédérale contre la décision d’une juridiction administrative si le recours en fait et en droit est exclu par le droit fédéral. Le recours en droit ne peut être formé que si la juridiction administrative l’a admis ou si la cour administrative fédérale l’a autorisé en réponse à une réclamation contre la non-admission, conformément à l’article 135, première phrase, du code de procédure administrative.
Dans certaines affaires environnementales, concernant en particulier des projets d’infrastructure, la cour administrative fédérale est compétente en tant que juridiction de première instance, conformément à l’article 50, paragraphe 1, point 6, du code de procédure administrative. En d’autres termes, tous les aspects factuels et juridiques de l’affaire sont examinés en première et dernière instance. Un recours est impossible, voir point 1.2.1.
5) Moyens de recours extraordinaires. Règles dans le domaine de l’environnement. Règles régissant l’introduction des renvois préjudiciels.
En matière d’environnement, il n’existe pas de recours ou de moyens de recours extraordinaires.
Lorsqu’une juridiction n’est pas certaine quant à l’interprétation ou à la validité d’un acte adopté par l’Union européenne, elle sursoit à statuer conformément à l’article 94 du code de procédure administrative et saisit la Cour de justice de l’Union européenne d’une demande de décision préjudicielle conformément à l’article 267 TFUE. Une fois rendu l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne sur l’interprétation ou sur la validité des dispositions en cause, la juridiction nationale poursuit sa procédure.
Selon les statistiques de la Cour de justice de l’Union européenne, avec un total de 2249 demandes entre 1952 et 2017, les juridictions nationales allemandes affichent la plus grande proportion de demandes de décisions préjudicielles, dont 149 ont été introduites en 2017[20].
6) Existe-t-il des solutions extrajudiciaires dans le domaine de l’environnement en ce qui concerne le règlement des conflits (médiation, etc.)?
Le règlement extrajudiciaire des litiges (REL) n’est pas encore très fréquent en Allemagne dans le domaine de l’environnement. Des procédures de médiation ont été organisées dans le cadre de procédures d’autorisation de grands projets d’infrastructure, par exemple:
- l’aéroport de Berlin (Flughafen Berlin Brandenburg «Willy Brandt»),
- l’aéroport de Francfort
- la gare principale de Stuttgart («Stuttgart 21»)[21].
Toutefois, les procédures de REL dans ces affaires n’étaient pas contraignantes et, à chaque fois, plusieurs actions en justice ont été entamées contre la décision administrative.
Il convient de noter que le système judiciaire allemand prévoit une procédure de médiation facultative au cours de la phase contentieuse, sous la supervision du médiateur de la juridiction (Güterichter).
7) Comment d’autres acteurs peuvent-ils aider [médiateur (le cas échéant), procureur] – lien accessible vers les sites?
Pratiquement aucun autre acteur n’intervient en Allemagne. Les médiateurs n’interviennent que dans un contexte privé, par exemple dans les quotidiens, etc., et ne sont pas spécialisés dans les questions environnementales. Certains commissaires chargés de la protection des données sont également responsables de l’accès à l’information en vertu des lois sur la liberté de l’information (Informationsfreiheitsgesetze — niveau fédéral et des Länder) et, dans quelques Länder allemands, de l’accès à l’information en matière d’environnementale[22]. Ils agissent en tant que médiateurs entre ceux qui détiennent les informations et ceux qui demandent l’accès aux informations. Au niveau fédéral, le parlement allemand (Deutscher Bundestag) a adopté en décembre 2020 une nouvelle loi (qui entrera en vigueur au printemps 2021). Conformément à cette loi, le commissaire fédéral chargé de la protection des données sera également chargé des demandes relatives à la loi sur l’information en matière d’environnement (Umweltinformationsgesetz, UIG).
1.4. Comment porter une affaire devant une juridiction
1) Qui peut contester une décision administrative en matière d’environnement (importance de la notion de public concerné et d’ONG)?
En général, les personnes physiques, les personnes morales et les ONG peuvent contester des décisions administratives. En principe, ce droit est également ouvert aux groupes ad hoc de citoyens et aux personnes étrangères.
2) Des règles différentes s’appliquent-elles en vertu de la législation sectorielle (protection de la nature, gestion de l’eau, déchets, EIE, PRIP/DEI, etc.)?
Des règles différentes s’appliquent aux personnes physiques et aux ONG, mais également en fonction de la législation sectorielle, voir point 1.4. 3), de 1.8.1 à 1.8.3 et de 2.1 à 2.4.
3) Règles régissant la qualité pour agir applicables aux ONG et aux personnes physiques (dans les procédures administratives et au niveau judiciaire, pour les organisations dotées de la personnalité juridique, les groupes ad hoc de représentants du public, la qualité pour agir d’ONG étrangères, etc.)
Règles régissant la qualité pour agir applicables aux personnes physiques et morales
Les personnes physiques et autres entités juridiques n’ont qualité pour agir au niveau judiciaire que si elles peuvent faire valoir que leurs «propres droits» (tels que la santé ou la propriété) ont été violés par une décision administrative (voir l’article 42, paragraphe 2, du code de procédure administrative). En d’autres termes, la qualité pour agir est refusée si une violation «possible ou imaginable» d’un tel droit individuel peut être exclue par une appréciation à première vue de la juridiction.
La notion de droits individuels a deux conséquences importantes.
Premièrement, le demandeur ne peut invoquer la violation des droits d’une tierce personne ou des «droits de la nature»; une actio popularis engagée par une personne physique est manifestement irrecevable.
Deuxièmement, si le demandeur est un tiers, par exemple le voisin d’une installation industrielle autorisée, il doit démontrer une violation possible de ses propres droits.
Plus précisément, le demandeur doit démontrer une éventuelle violation d’un droit individuel (subjektiv öffentliches Recht) en invoquant une violation du droit public qui vise à protéger non seulement l’intérêt public, mais, «à tout le moins également», les intérêts privés spécifiques du demandeur qui a engagé l’action.
Ce concept juridique est une pierre angulaire de la justice administrative en Allemagne. Il est dénommé «théorie de la règle de protection» (Schutznormtheorie) et débouche sur deux catégories différentes de droit public allemand:
- les normes juridiques qui protègent l’intérêt privé du tiers en lui conférant la qualité pour agir (drittschützende Normen) et
- les normes juridiques qui ne protègent pas les intérêts privés du tiers (Normen ohne drittschützende Wirkung).
Au cours des 60 dernières années, les juridictions administratives allemandes ont développé une jurisprudence détaillée sur la question de savoir «si» et «pour qui» une disposition spécifique de droit public est considérée comme garantissant une protection et confère donc la qualité pour agir. Toutes les dispositions principales sont couvertes; la doctrine allemande comporte très souvent un chapitre spécial sur le sujet.
Ces principes du droit procédural allemand s’appliquent également dans les affaires liées au droit de l’environnement: la qualité pour agir est accordée si, en autorisant (par exemple) une installation industrielle, l’administration publique n’a pas respecté les dispositions de droit public destinées à protéger la santé ou la propriété du demandeur. Le demandeur peut, par exemple, invoquer les dispositions de droit public visant à lutter contre les effets néfastes sur l’environnement (pollution atmosphérique, bruits, odeurs, etc.) et les lois relatives à la construction (distance entre les bâtiments, type d’affectation dans le cadre du plan d’aménagement communal contraignant). Si la seule préoccupation du demandeur est l’intérêt public («danger pour la protection de la flore et/ou de la faune»), l’action est considérée comme manifestement irrecevable. Dans un tel cas, le demandeur individuel n’a pas qualité pour agir.
En principe, la cour administrative fédérale applique également cette notion juridique aux recours formés par des personnes physiques au titre de la loi sur les recours en matière d’environnement. Conformément à l’article 4, paragraphes 1 et 3, de la loi sur les recours en matière d’environnement, les personnes physiques et les ONG environnementales peuvent demander la révocation d’une décision sur l’admissibilité d’un projet si une évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) obligatoire n’a pas été réalisée ou si la procédure a été gravement entachée d’irrégularités. Toutefois, les personnes physiques ne peuvent former un recours fondé uniquement sur le défaut de réalisation (correcte) d’une EIE, étant donné qu’une EIE est menée uniquement dans l’intérêt public. Par conséquent, les demandeurs privés doivent toujours faire valoir une violation de leurs droits individuels pour avoir qualité pour agir. Dès lors qu’il a surmonté cet obstacle, le demandeur peut invoquer avec succès la violation de l’obligation de procéder à une EIE. Dans un tel cas, le bien-fondé du recours ne dépend pas d’une violation effective des droits individuels. Cet écart remarquable entre une appréciation de l’intérêt privé au stade de la recevabilité et une appréciation de l’intérêt public au stade de l’examen sur le fond semble assez inhabituel dans le cadre de la justice administrative allemande.
La Cour de justice de l’Union européenne n’a pas encore statué sur la question de savoir si la convention d’Aarhus et la législation européenne correspondante permettront une telle approche différenciée de l’accès à la justice pour les personnes physiques et les autres entités juridiques.
Qualité pour agir des ONG
Les organisations environnementales reconnues ont qualité pour agir dans tous les cas expressément spécifiés à l’article premier de la loi sur les recours en matière d’environnement.
Ces cas incluent, par exemple, les procédures d’autorisation de projets nécessitant une évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) ou des sites industriels relevant de la directive relative aux émissions industrielles.
La loi fédérale sur la protection de la nature et certaines lois sur la protection de la nature adoptées par des Länder[23] accordent la qualité pour agir aux organisations reconnues de protection de la nature dans des domaines déterminés de protection de la nature (voir l’article 64 de la loi fédérale sur la protection de la nature). Dans un tel cas, les ONG reconnues peuvent contester, par exemple, les décisions d’accorder une dérogation aux règles de protection des sites Natura 2000 ou des zones protégées du milieu marin.
Pour pouvoir se prévaloir des droits procéduraux spéciaux accordés aux organisations environnementales reconnues, les ONG doivent obtenir le statut d’organisation environnementale ou d’organisation de protection de la nature officiellement reconnue. Les ONG doivent à cet effet remplir les conditions prévues par l’article 3 de la loi sur les recours en matière d’environnement ou par les lois sur la protection de la nature adoptées par les Länder, et demander la reconnaissance auprès de l’autorité fédérale compétente ou de l’autorité du Land compétente. La reconnaissance doit être accordée lorsque les exigences légales sont remplies[24]. L’article 3 de la loi sur les recours en matière d’environnement impose notamment que l’organisation œuvre en faveur de la protection de l’environnement, qu’elle soit active dans la protection de l’environnement depuis au moins trois ans et qu’elle accorde l’adhésion et le droit de vote aux réunions internes à toute personne désireuse de soutenir le travail environnemental de l’organisation.
L’autorité de reconnaissance compétente pour les ONG actives à l’échelle nationale ou sur le territoire de plusieurs Länder, ainsi que pour les ONG étrangères est l’agence fédérale pour l’environnement (Umweltbundesamt, «UBA»). Si une ONG n’est active que sur le territoire d’un seul Land, la procédure de reconnaissance doit être menée auprès de l’autorité du Land concerné[25].
Les mêmes règles s’appliquent aux groupes ad hoc de citoyens qu’aux personnes physiques, à moins qu’ils n’obtiennent une reconnaissance en tant qu’organisations environnementales reconnues.
Les personnes étrangères sont soumises aux mêmes règles que les ressortissants nationaux. C’est également le cas pour les ONG étrangères, à moins qu’elles n’obtiennent le statut d’organisations environnementales reconnues conformément à l’article 3, paragraphes 1 et 2, de la loi sur les recours en matière d’environnement[26].
4) Quelles sont les règles régissant la traduction et l’interprétation si des parties étrangères sont concernées?
Conformément à l’article 184 de la loi sur l’organisation judiciaire et à l’article 55 du code de procédure administrative, la langue utilisée dans les tribunaux et les procédures judiciaires est l’allemand. Une seule exception est prévue pour certaines régions du Land de Brandebourg, où la minorité de langue sorabe a le droit d’utiliser sa langue.
Conformément à l’article 185 de la loi sur l’organisation judiciaire et à l’article 55 du code de procédure administrative, une interprétation doit être prévue lors des auditions tenues dans le cadre des procédures administratives juridictionnelles si les personnes directement concernées ne sont pas en mesure de communiquer en allemand. Hormis cette règle générale, aucune autre exigence juridique n’est prévue en matière de traduction. En général, les tribunaux désignent un interprète dans la liste des interprètes inscrits et certifiés par la justice. Les frais d’interprétation lors des audiences administratives juridictionnelles peuvent être considérés comme des dépens (Auslagen), qui sont dès lors à charge de la partie qui succombe.
1.5. Les éléments de preuve et les experts dans les procédures
Aperçu général de certaines règles applicables aux questions administratives en matière d’environnement, contrôle du juge, appel à un expert dans le cadre de la procédure
1) Évaluation des éléments de preuve – y a-t-il des limites à l’obtention ou à l’évaluation des éléments de preuve, la juridiction peut-elle demander d’office des éléments de preuve?
Lorsque les juridictions administratives sont amenées à statuer sur des affaires en matière d’environnement, elles ne sont pas limitées aux informations fournies par les parties. Les juridictions peuvent (et doivent, le cas échéant) examiner les faits de leur propre initiative et produire elles-mêmes des éléments de preuve. Le principe de l’examen d’office (Amtsermittlungsgrundsatz) s’applique, conformément à l’article 86, paragraphe 1, du code de procédure administrative. Le même principe s’applique aux procédures administratives (Untersuchungsgrundsatz), conformément à l’article 24 de la loi sur la procédure administrative.
Il appartient néanmoins aux parties de clarifier les faits en question. Elles sont tenues de coopérer avec la juridiction, conformément à l’article 86, paragraphe 1, première phrase, du code de procédure administrative. Les parties doivent souvent soumettre des avis d’experts à cet effet. Ainsi, les organisations de défense de l’environnement et les autres parties au différend coopèrent avec des experts dans les domaines spécifiques pour recueillir des éléments de preuve, et les rémunèrent.
2) Peut-on soumettre de nouveaux éléments de preuve?
Conformément à l’article 6 de la loi sur les recours en matière d’environnement, les demandeurs doivent déposer un mémoire complet exposant les motifs du recours, ainsi que tous les faits et les éléments de preuve pertinents, dans un délai de 10 semaines à compter de l’introduction du recours.
Contrairement aux dispositions habituelles du droit procédural administratif et à la situation qui prévalait avant la modification de la loi sur les recours en matière d’environnement en 2017, lorsque la prolongation du délai était plus ou moins laissée à la discrétion du juge, le délai prévu à l’article 6 de la loi sur les recours en matière d’environnement est impératif et il ne peut y être dérogé que dans des circonstances clairement exceptionnelles, si le demandeur n’a pas eu la possibilité de participer à la procédure administrative préalable (article 6, paragraphe 4, de la loi sur les recours en matière d’environnement), ou si le demandeur peut adéquatement justifier le retard (article 6, paragraphe 4, de la loi sur les recours en matière d’environnement).
3) Comment peut-on obtenir des avis d’experts dans les procédures? Listes et registres d’experts publiquement disponibles.
En principe, les parties sont libres de présenter des éléments de preuve sous la forme de l’avis d’un expert de leur choix. Il appartient aux parties de choisir des experts qualifiés dans la matière traitée. Le juge ne saurait interdire aux parties de choisir un expert spécifique, mandaté pour fournir des éléments de preuve sous la forme d’un avis d’expert. Toutefois, si la juridiction n’est pas convaincue de la qualification professionnelle de l’expert ou de la qualité de l’expertise, elle n’en tiendra pas compte lorsqu’elle devra statuer sur l’affaire.
La publication en ligne de l’Agence bavaroise pour l’environnement (Bayerisches Landesamt für Umwelt, LfU Bayern) de 2017 sur les laboratoires et les experts spécialisés dans des domaines environnementaux tels que le sol, les sites contaminés, les déchets, l’eau, l’air, le bruit et les radiations, est une source utile[27].
De même, l’Agence de la Hesse pour la protection de la nature, l’environnement et la géologie (Hessisches Landesamt für Naturschutz, Umwelt und Geologie, HLNUG) fournit également des informations en ligne[28].
Les listes suivantes sont accessibles au public:
- Association fédérale des experts et des évaluateurs[29];
- registre des experts mis à disposition par les chambres de commerce[30] (IHK – Industrie- und Handelskammern).
Voir également les points 1.3.3 et 1.6.2.
3.1) L’avis d’expert est-il contraignant pour les juges, ceux-ci disposent-ils d’une marge d’appréciation?
Le juge statue conformément à son intime conviction, formée sur la base de la procédure dans son ensemble, conformément à l’article 108, paragraphe 1, première phrase, du code de procédure administrative. Il appartient donc au juge d’évaluer les avis d’experts. Les tribunaux sont indépendants et libres d’examiner les éléments de preuve, d’apprécier l’existence éventuelle d’une violation du droit et d’évaluer la gravité de l’infraction. Les motifs qui ont contribué de manière déterminante à la décision doivent être exposés dans la décision. La décision ne peut être fondée que sur les faits et les éléments de preuve sur lesquels les intéressés ont été entendus.
3.2) Règles concernant les experts sollicités par la juridiction
La juridiction est libre de choisir un expert et n’est pas tenue par les suggestions des parties. D’un point de vue technique, l’expert n’est pas obligé de satisfaire à des qualifications spécifiques fixées légalement, il suffit que la juridiction soit convaincue que l’expert est adéquatement qualifié en général et pour le cas d’espèce. Dans la pratique, toutefois, les juridictions choisissent les experts dans une liste d’experts certifiés. La juridiction est libre d’évaluer le contenu de l’avis d’expert et n’est pas tenue par les conclusions de l’expertise.
3.3) Règles concernant les experts sollicités par les parties
En principe, les parties sont libres de présenter des éléments de preuve sous la forme de l’avis d’un expert de leur choix. Il appartient aux parties de choisir des experts qualifiés dans la matière traitée. Le juge ne saurait interdire aux parties de choisir un expert spécifique, mandaté pour fournir des éléments de preuve sous la forme d’un avis d’expert. Toutefois, si la juridiction n’est pas convaincue de la qualification professionnelle de l’expert ou de la qualité de l’expertise, elle n’en tiendra pas compte lorsqu’elle devra statuer sur l’affaire.
Les frais générés par l’élaboration de l’avis d’expert ou par la présence de l’expert lors de l’audience sont à la charge de la partie qui l’a mandaté, à moins que la juridiction ne parvienne à la conclusion que l’avis d’expert ou la présence de l’expert à l’audience était nécessaire dans le cadre de l’examen adéquat de l’affaire, en tout ou en partie[31], conformément à l’article 162, paragraphe 1, du code de procédure administrative.
Selon la jurisprudence de la cour administrative fédérale, ce n’est le cas que si la partie qui fait appel à l’expert ne peut se prévaloir d’une expertise propre suffisante pour étayer son raisonnement[32]. Cette question est appréciée selon la perspective d’une partie agissant raisonnablement qui ferait de son mieux pour défendre ses intérêts tout en visant à maintenir les dépens à un niveau raisonnable[33].
3.4) Quels sont les frais de procédure à payer, y compris les frais liés aux avis d’experts et au témoignage d’experts?
Il n’y a pas de frais de procédure spéciaux liés aux avis d’experts. Les frais de procédure généraux sont calculés sur la base de la valeur estimée du litige, indépendamment des efforts réels de la juridiction. Néanmoins, si la juridiction a fait appel à un expert, celui-ci est payé au taux fixé par la loi relative à la rémunération et à l’indemnisation de la justice (Justizvergütungs- und –entschädigungsgesetz, JVEG). La juridiction peut décider que ces frais sont à la charge de la partie qui succombe. Ces frais peuvent excéder les frais de procédure, en particulier lorsque la valeur du litige est relativement faible.
1.6. Les professions juridiques et les possibles acteurs et participants aux procédures
1) Le rôle (obligatoire) des avocats. Comment les contacter (lien internet publiquement accessible vers le registre ou le site web du barreau). Avocats spécialisés en droit environnemental
Si la juridiction de première instance est un tribunal administratif, la représentation par un avocat n’est pas obligatoire. Si la juridiction de première instance est une cour d’appel administrative ou la cour administrative fédérale, la représentation par un avocat est obligatoire.
Toutefois, presque toutes les actions en justice en matière d’environnement sont menées avec l’aide d’un avocat, car, comme dans d’autres domaines du droit administratif, les procédures environnementales sont si complexes que les profanes ne peuvent pas saisir toutes les conséquences juridiques. Des avocats spécialisés dans le domaine de l’environnement donnent des conseils à toutes les étapes de la procédure et, souvent, dès la consultation publique au cours de la procédure administrative. La représentation par un avocat est cruciale pour le succès des actions. Les services fournis par les avocats spécialisés dans l’environnement vont souvent bien au-delà de la simple fourniture de conseils juridiques. Ils travaillent en étroite collaboration avec les demandeurs. Souvent, les stratégies sont élaborées conjointement par des avocats spécialisés dans le domaine de l’environnement et par d’autres experts des questions concernées.
1.1 L’assistance bénévole est-elle possible?
Les avocats allemands ne sont autorisés à renoncer à leurs honoraires que sous certaines conditions, conformément à l’article 49b du code fédéral des avocats (Bundesrechtsanwaltsordnung, BRAO). Les organisations environnementales font régulièrement appel à des spécialistes et puisent dans leurs fonds pour rémunérer les avocats.
1.2. Si une assistance bénévole existe, quels sont les principaux éléments de la procédure pour en bénéficier (éventuellement des liens vers des formulaires, la juridiction ou l’agence compétente, l’adresse, le numéro de téléphone, le courrier électronique, les moyens de contact, etc.)?
Conformément à la loi sur l’assistance juridique et la représentation des citoyens à faible revenu (loi sur l’assistance juridique; Gesetz über Rechtsberatung und Vertretung für Bürger mit geringem Einkommen, Beratungshilfegesetz, BerHG), les personnes qui sollicitent une assistance juridique ont accès à des conseils en vue de l’exercice de leurs droits en dehors des procédures juridictionnelles et dans les procédures de conciliation obligatoire. Les parties au litige peuvent demander une attestation d’éligibilité auprès de la juridiction locale. Si l’assistance juridique est accordée, la personne doit verser au maximum 15 euros à l’avocat. Les conditions à respecter sont les suivantes: les justiciables ne sont pas en mesure de mobiliser les ressources nécessaires en raison de leur situation personnelle et économique (déterminée conformément aux normes fixées pour la participation aux frais de justice en vertu des dispositions du code de procédure civile, Zivilprozessordnung); il n’existe pas d’autres possibilités d’assistance auxquelles la partie pourrait avoir recours; le recours à l’assistance juridique ne semble pas futile. L’assistance juridique consiste en la fourniture de conseils et en la représentation nécessaire (article 2, paragraphes 1 et 3, de la loi sur l’assistance juridique).
En ce qui concerne l’assistance juridique dans le cadre d’une procédure juridictionnelle: voir les explications relatives aux questions 3) et 4) au point 1.7.3 ci-dessous. Les dispositions correspondantes sont énoncées à l’article 166 du code de procédure administrative et à l’article 114 et suivants du code de procédure civile. Le droit allemand prévoit un critère de moyens et de bien-fondé. Globalement, les conditions sont les suivantes: si une partie n’est pas en mesure de prendre en charge les frais d’une procédure judiciaire et, si nécessaire, d’un avocat en tout ou en partie en raison de sa situation économique et personnelle, elle peut demander une assistance juridique auprès de la juridiction, si elle a des perspectives raisonnables de voir sa demande accueillie dans le cadre de la procédure et si la procédure n’est pas abusive. Aux fins de l’examen de sa demande, la partie est tenue de présenter une déclaration relative à sa situation économique et personnelle, reprenant par exemple sa situation familiale, sa situation professionnelle, sa situation financière, ses revenus, ses charges financières et ses assurances potentielles en matière de protection juridique.
1.3 À qui le requérant doit-il s’adresser pour bénéficier d’une assistance bénévole?
Le requérant peut contacter une ONG environnementale active dans le domaine en question. L’ONG pourrait être disposée à reprendre l’affaire ou peut éventuellement apporter son aide pour certains aspects de l’affaire.
Il est possible de trouver des avocats sur l’internet. L’association fédérale du barreau (Bundesrechtsanwaltskammer - BRAK) met à disposition un registre reprenant tous les avocats admis à exercer la profession en Allemagne (Bundesweites Amtliches Anwaltsverzeichnis). Toutefois, dans le registre, la fonction de recherche par spécialisation est assez limitée. Presque tous les avocats possèdent un site web qui fournit des informations sur leur spécialisation. Certains avocats spécialisés dans l’environnement font partie du réseau IDUR – Informationsdienst Umweltrecht (service d’information sur le droit de l’environnement).
Une liste d’avocats spécialisés dans le domaine de l’environnement figure également sur le site umweltanwaelte.de.
2) Registres d’experts ou sites web publiquement accessibles des barreaux ou registres incluant les coordonnées d’experts
La publication en ligne de l’Agence bavaroise pour l’environnement (Bayerisches Landesamt für Umwelt, LfU Bayern) de 2017 sur les laboratoires et les experts spécialisés dans des domaines environnementaux tels que le sol, les sites contaminés, les déchets, l’eau, l’air, le bruit et les radiations, est une source utile[34].
De même, l’Agence de la Hesse pour la protection de la nature, l’environnement et la géologie (Hessisches Landesamt für Naturschutz, Umwelt und Geologie, HLNUG) fournit également des informations en ligne[35].
Les listes suivantes sont accessibles au public:
- Association fédérale des experts et des évaluateurs[36];
- registre des experts mis à disposition par les chambres de commerce[37] (IHK – Industrie- und Handelskammern).
3) Liste des ONG actives dans le domaine, liens vers des sites permettant de contacter ces ONG
L’Agence fédérale allemande pour l’environnement (Umweltbundesamt, UBA)[38] dispose d’une liste actualisée de toutes les organisations environnementales reconnues au niveau fédéral et propose également des liens vers les autorités des Länder compétentes pour la procédure de reconnaissance au niveau fédéré.
BUND et NABU et leurs organisations régionales comptent parmi les ONG les plus actives dans le domaine du contentieux en matière d’environnement.
4) Liste des ONG internationales actives dans l’État membre
En ce qui concerne les ONG internationales actives dans le contentieux environnemental en Allemagne, Les Amis de la Terre/BUND (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V.) et leurs organisations régionales jouent un rôle crucial.
L’autre ONG très active dans les procédures de litige en Allemagne, NABU, est un partenaire de BirdLife International.
Les ONG environnementales internationales suivantes actives en Allemagne n’engagent pas régulièrement de procédures environnementales car elles ne sont pas enregistrées en tant qu’organisations environnementales reconnues en vertu de la loi sur les recours en matière d’environnement:
1.7. Les garanties pour des procédures efficaces
1.7.1. Délais de procédure
1) Délai pour contester une décision administrative (non judiciaire) en matière d’environnement rendue par un organe administratif (soit supérieur, soit de même niveau)
Si un recours administratif est obligatoire, conformément à l’article 68 du code de procédure administrative (voir également le point 1.3.2 ci-dessus), le délai pour entamer l’action est d’un mois après la notification de la décision administrative à la partie, conformément à l’article 58 et à l’article 70, paragraphe 1, première phrase, du code de procédure administrative.
Ce délai est fixé en vertu des règles établies par l’article 57, paragraphe 2, du code de procédure administrative, par l’article 222, paragraphe 1, du code de procédure civile et par l’article 187 et suivants du code civil allemand (Bürgerliches Gesetzbuch, BGB). À quelques exceptions près, le délai d’introduction d’un recours expire à la fin de la journée à la date portant le même chiffre du mois suivant celui de la notification, conformément à l’article 188, paragraphe 2, première phrase, du code civil. Par exemple, si la décision administrative a été notifiée le 23 octobre, le délai d’un mois expire le 23 novembre à la fin de la journée.
Le délai pour former un recours ou pour se prévaloir de toute autre voie de droit ne commence à courir que si la partie concernée a été informée par écrit ou par la voie électronique de la possibilité de recours, de l’autorité administrative ou de la juridiction auprès de laquelle le recours doit être formé, du siège et du délai à respecter, conformément à l’article 58, paragraphe 1, du code de procédure administrative. Si ces informations n’ont pas été fournies ou n’ont pas été fournies correctement, le recours peut être introduit dans un délai d’un an à compter de la notification, de la publication ou du prononcé, à moins que la soumission ait été impossible avant l’expiration du délai d’un an en raison d’un cas de force majeure, ou si la notification écrite ou électronique de l’impossibilité de former un recours a été faite, conformément à l’article 58, paragraphe 2, du code de procédure administrative.
Si les membres du public concerné n’ont pas été informés de la décision administrative et s’il n’y a pas non plus eu de notification publique, la décision doit être contestée dans un délai d’un an à compter du jour où la partie a eu connaissance de la décision administrative ou aurait pu en avoir connaissance, conformément à l’article 58, paragraphe 2, du code de procédure administrative et à l’article 2, paragraphe 3, première phrase, de la loi sur les recours en matière d’environnement.
Si la décision administrative relève des catégories visées à l’article premier, paragraphe 1, première phrase, point 5 ou point 6, de la loi sur les recours en matière d’environnement[41], un délai excluant tout recours formé par des ONG contre une décision administrative s’applique à l’expiration d’une période de deux ans à compter de la date à laquelle la décision administrative a été rendue, indépendamment du fait que l’organisation de défense de l’environnement ait eu connaissance ou aurait pu avoir connaissance de la décision, conformément à l’article 2, paragraphe 3, deuxième phrase de la loi sur les recours en matière d’environnement.
2) Délai dont dispose une autorité administrative pour rendre une décision
Les délais pour rendre une décision s’appliquent aux décisions prises dans le cadre des procédures administratives d’autorisation. Dans les procédures d’autorisation d’installations industrielles générales, par exemple, un délai de sept mois s’applique aux grands projets, tandis que le délai pour les plus petits projets est de trois mois, conformément à l’article 10, paragraphe 6a, de la loi fédérale de contrôle des immissions (Bundes-Immissionsschutzgesetz, BImSchG). Le délai commence à courir le jour où les documents relatifs à la demande soumise à l’autorité compétente sont complets. L’autorité peut prolonger le délai de trois mois supplémentaires si elle peut démontrer l’existence d’une raison valable.
Les procédures d’autorisation de projets à grande échelle tels que les routes nationales, les voies ferrées et les voies navigables ne sont pas soumises au respect de délais contraignants. Dans de tels cas, les décisions doivent être prises «dans un délai raisonnable» ou «d’une manière efficace».
Si aucune décision n’a été prise sur le fond dans une demande en opposition ou en exécution d’un acte administratif dans un délai approprié sans motivation suffisante, le recours est recevable par dérogation à l’article 68 du code de procédure administrative (voir point 1.3.2). Le recours ne peut être formé avant l’expiration d’un délai de trois mois suivant le dépôt de la demande en opposition ou en exécution de l’acte administratif, à moins qu’un délai plus court ne soit requis en raison de circonstances particulières de l’espèce. Si une raison adéquate justifie l’absence de décision concernant la demande en opposition ou en exécution de l’acte administratif, la juridiction suspend la procédure jusqu’à l’expiration d’un délai qu’elle fixe, qui peut être prolongé. Si l’opposition est accueillie dans le délai fixé par la juridiction ou si l’acte administratif est exécuté dans ce délai, l’affaire au principal est considérée comme réglée.
En cas d’urgence, même avant l’introduction d’une action, le demandeur peut demander une ordonnance en référé afin d’éviter que l’inaction administrative l’empêche d’exercer son droit individuel ou entrave fortement cet exercice, conformément à l’article 80, paragraphe 5, et à l’article 123, du code de procédure administrative.
3) Est-il possible de contester une décision administrative de premier niveau directement devant une juridiction?
Les demandeurs doivent vérifier avec soin si un recours directement formé devant une juridiction est recevable étant donné qu’il est parfois obligatoire, avant de saisir la juridiction, de demander réparation dans le cadre d’une procédure préliminaire menée auprès de l’administration elle-même (procédure de recours administratif, Vorverfahren ou Widerspruchsverfahren). Une décision administrative doit fournir des informations sur les voies de recours (Rechtsbehelfsbelehrung).
La législation-cadre sur la procédure de recours administratif est reprise aux points 68 et suivants du code de procédure administrative. Les dispositions soulignent le fait que l’échec de la procédure administrative est une condition préalable à la recevabilité d’une procédure juridictionnelle, sauf décision contraire, conformément à l’article 68, paragraphe 1, première et deuxième phrases, du code de procédure administrative.
En ce qui concerne le droit public de l’environnement, plusieurs dispositions permettent de saisir directement la justice en ce qu’elles excluent la procédure de recours administratif ou précisent qu’elle n’est pas obligatoire dans le domaine du droit en question.
La loi fédérale accorde un accès direct à la justice, par exemple pour les grands projets d’infrastructure dans le cas de:
- les recours formés contre les décisions d’approbation de plans (Planfeststellungsbeschlüsse), conformément à l’article 70 et à l’article 74, paragraphe 1, de la loi sur la procédure administrative (Verwaltungsverfahrensgesetz, «VwVfG»).
- les recours formés contre les permis d’urbanisme (Plangenehmigung), conformément à l’article 74, paragraphe 6, troisième phrase, de la loi sur la procédure administrative.
Les Länder peuvent édicter leurs propres dispositions concernant l’obligation d’engager une procédure administrative préliminaire avant de saisir les juridictions. Quelques exemples:
- Rhénanie-du-Nord-Westphalie: article 110 de la loi sur la justice de Rhénanie-du-Nord-Westphalie (Justizgesetz Nordrhein-Westfalen, JustG NRW),
- pour la Basse-Saxe: article 80, paragraphe 1, de la loi sur la justice de Basse-Saxe (Niedersächsisches Justizgesetz, NJG).
- Bavière: dans ce Land, le recours administratif est facultatif et n’est donc pas obligatoire, conformément à l’article 15a de la loi bavaroise sur la mise en œuvre du code fédéral de procédure administrative (Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung, BayAGVwGO).
Le délai général pour l’introduction d’un recours administratif ou, s’il est exclu, d’un recours juridictionnel est le suivant:
- un mois après la notification de la décision administrative contestée, conformément à l’article 74 du code de procédure administrative;
- un an si les informations relatives aux voies de recours n’ont pas été fournies ou étaient erronées, conformément à l’article 58, paragraphe 2, du code de procédure administrative.
Des limites spécifiques sont prévues par la loi sur les recours en matière d’environnement, à savoir:
- un an si le public concerné n’a pas été informé de la décision administrative et s’il n’y a pas eu de notification publique. Le délai commence à courir à compter du jour où la décision a été portée à la connaissance du demandeur ou aurait pu être portée à son attention, conformément à l’article 2, paragraphe 3, première phrase, de la loi sur les recours en matière d’environnement;
- deux ans, ce qui signifie qu’à l’expiration de ce délai, les ONG ne peuvent plus introduire de recours judiciaire contre certaines décisions administratives en matière d’environnement, conformément à l’article 2, paragraphe 3, deuxième phrase, du code de procédure administrative[42]. Le délai commence à courir et expire indépendamment du fait qu’elles aient ou non connaissance de l’existence de la décision administrative en question.
4) Les juridictions nationales doivent-elles rendre leur jugement dans un délai imparti?
Aucun délai n’est imposé aux juridictions pour rendre leurs décisions. Après les critiques de la Cour européenne des droits de l’homme à l’égard de l’Allemagne en novembre 2011, le pays s’est doté d’une nouvelle législation, qui permet aux parties à la procédure d’avertir une juridiction lorsque la procédure dure depuis trop longtemps et de réclamer des dommages et intérêts spéciaux si la procédure est trop longue[43].
Les principales dispositions sont énoncées à l’article 198 et suivants de la loi sur l’organisation judiciaire.
Selon les données publiées par l’Office fédéral de la statistique (Statistisches Bundesamt), la durée moyenne des procédures en première instance engagées devant les juridictions administratives (Verwaltungsgerichte, VG) en 2018 était de 12,1 mois, allant de 6,3 mois dans certains Länder à 19,6 mois dans d’autres. Lorsque les procédures font l’objet d’un recours devant une cour d’appel administrative, la durée moyenne nationale de la procédure de recours est de 11,7 mois, allant de 5 mois dans certains Länder à 25,5 dans d’autres[44].
Pour 2018, les statistiques de la cour administrative fédérale font état d’une durée moyenne des procédures de réexamen de 11,5 mois[45].
5) Délais applicables durant la procédure (pour les parties, la présentation d’éléments de preuve, autres délais possibles, etc.).
Outre les délais décrits aux points 1) et 3), un délai spécifique doit être respecté dans le cadre du contentieux environnemental.
Conformément à l’article 6 de la loi sur les recours en matière d’environnement, les demandeurs doivent déposer un mémoire complet exposant les motifs du recours, ainsi que tous les faits et les éléments de preuve pertinents, dans un délai de 10 semaines à compter de l’introduction du recours.
Contrairement aux dispositions habituelles du droit procédural administratif et à la situation qui prévalait avant la modification de la loi sur les recours en matière d’environnement en 2017, lorsque la prolongation du délai était plus ou moins laissée à la discrétion du juge, le délai prévu à l’article 6 de la loi sur les recours en matière d’environnement est impératif et il ne peut y être dérogé que dans des circonstances clairement exceptionnelles.
Le même délai a été introduit dans certaines législations sectorielles spécifiques, par exemple pour les routes nationales (article 17e de la loi sur les autoroutes fédérales - Bundesfernstraßengesetz, FStrG).
Au cours des procédures judiciaires, des délais individuels peuvent être imposés, lorsque la juridiction demande aux parties d’étayer leurs arguments. Le tribunal peut fixer ces délais de manière autonome, conformément à l’article 87b du code de procédure administrative.
1.7.2. Mesures provisoires et conservatoires, exécution des jugements
1) Quand un recours contre une décision administrative a-t-il un effet suspensif?
En général, tant les recours administratifs que juridictionnels contre une décision administrative ont un effet suspensif («aufschiebende Wirkung» ou «Suspensiveffekt»), conformément à l’article 80, paragraphe 1, du code de procédure administrative[46].
Toutefois, l’article 80, paragraphe 2, du code de procédure administrative prévoit d’importantes exceptions à cette règle. La décision administrative est immédiatement exécutoire et le recours n’a pas d’effet suspensif
- si cela implique des frais et coûts publics,
- si les ordonnances et mesures adoptées par les forces de police ne peuvent être reportées,
- dans d’autres cas prévus par une loi fédérale ou une disposition d’un Land, notamment pour les réclamations et actions de tiers contre des actes administratifs impliquant des investissements ou la création d’emplois, ou
- dans les cas où une exécution immédiate est ordonnée distinctement par l’autorité qui a émis l’acte administratif ou qui doit statuer sur la réclamation, dans l’intérêt public ou dans l’intérêt supérieur d’une partie concernée.
Exemples de cas dans lesquels l’effet suspensif est exclu par le droit fédéral:
- article 14e, paragraphe 2, de la loi sur les voies navigables fédérales (Bundeswasserstraßengesetz, WaStrG),
- article 17e, paragraphe 2, de la loi sur les autoroutes fédérales (Bundesfernstraßengesetz, FStrG)
Si l’autorité qui a émis l’acte administratif en ordonne l’exécution immédiate, l’intérêt spécifique de l’exécution immédiate de l’acte administratif doit être motivé par écrit. Aucune motivation particulière n’est requise si l’autorité prend, à titre de précaution, une mesure d’urgence désignée comme telle dans l’intérêt public, lorsqu’un retard est susceptible d’en compromettre le succès et, spécifiquement, d’entraîner un risque imminent pour la vie, la santé ou les biens, conformément à l’article 80, paragraphe 3, du code de procédure administrative. Une ordonnance d’exécution immédiate (Bundesfernstraßengesetz, FStrG) supprimant l’effet suspensif du recours est soumise au contrôle juridictionnel.
Sur demande, la juridiction saisie de l’affaire au principal peut ordonner totalement ou partiellement l’effet suspensif dans les cas précisés au paragraphe 2, points 1 à 3, et peut le rétablir totalement ou partiellement dans les cas énoncés au paragraphe 2, point 4. La demande est déjà recevable avant le dépôt du recours en annulation. Si l’acte administratif a déjà été exécuté au moment de la décision, la juridiction peut ordonner l’annulation de l’exécution, conformément à l’article 80, paragraphe 5, du code de procédure administrative.
2) L’autorité ou l’autorité supérieure peut-elle prendre des mesures de redressement par voie d’injonction pendant le recours administratif?
Au cours d’une procédure de recours administratif, le demandeur peut demander «le rétablissement de l’effet suspensif» à l’administration, sauf disposition contraire du droit fédéral, conformément à l’article 80, paragraphe 4, du code de procédure administrative.
3) Est-il possible de déposer une demande de mesures de redressement par voie d’injonction pendant la procédure, et à quelles conditions? Cette demande doit-elle être déposée dans un délai imparti?
La demande peut être introduite pendant la procédure de recours. Étant donné que la demande est généralement fondée sur l’urgence (c’est-à-dire que des dommages irréversibles peuvent survenir si le projet est réalisé pendant le temps nécessaire à l’appréciation du bien-fondé du recours, comme dans le cas de la coupe d’arbres, etc.), il n’y a pas de délai contraignant pour introduire une demande de rétablissement de l’effet suspensif. Il est plus efficace d’introduire simultanément la demande et le recours contre la décision administrative.
4) Une décision administrative est-elle exécutée immédiatement même si elle fait l’objet d’un recours? À quelles conditions?
S’il n’y a pas d’effet suspensif conformément à l’article 80, paragraphe 2, du code de procédure administrative [voir le point 1.7.2.1)], la décision administrative est juridiquement valable et peut être immédiatement exécutée ou mise en œuvre, indépendamment de tout recours ou de toute action juridictionnelle en cours.
Dans un tel cas, il est possible de demander en référé le rétablissement de l’effet suspensif à l’administration, conformément à l’article 80, paragraphe 4, du code de procédure administrative, ou à la juridiction, conformément à l’article 80, paragraphe 5, du code de procédure administrative (vorläufiger Rechtsschutz), voir le point 1.7.2.5).
5) La décision administrative est-elle suspendue si elle est attaquée devant une juridiction en phase juridictionnelle?
Voir point 1) ci-dessus, pages 30 et 31.
6) Les tribunaux nationaux peuvent-ils prendre des mesures de redressement par voie d’injonction (moyennant garantie financière)? Un recours distinct existe-t-il contre cette ordonnance adoptant des mesures de redressement par voie d’injonction ou la garantie financière?
D’une manière générale, les procédures judiciaires prévoient la possibilité de mesures de redressement par voie d’injonction. En matière d’environnement, cette mesure est particulièrement importante, par exemple en cas de risque de dommages irréversibles aux ressources naturelles. La mesure de redressement par voie d’injonction est dirigée contre la décision administrative et prend la forme d’une mesure d’injonction préliminaire, visant à obtenir le rétablissement de l’effet suspensif par une ordonnance (article 80, paragraphe 5, du code de procédure administrative) ou demandant l’adoption de mesures provisoires jusqu’à ce que le fond de l’affaire ait été tranché (article 123 du code de procédure administrative).
Pour qu’une demande de mesure de redressement par voie d’injonction soit recevable, le demandeur doit démontrer que la demande serait également recevable en tant qu’action ordinaire non urgente, c’est-à-dire qu’il doit remplir toutes les conditions, notamment en matière de qualité pour agir, qui s’appliquent à l’appréciation de l’affaire au principal. En outre, pour obtenir des mesures de redressement par voie d’injonction, le demandeur doit prouver qu’une décision préliminaire est nécessaire (et qu’il n’est pas acceptable d’attendre la décision judiciaire normale). Cette urgence peut résulter de différentes circonstances. Par exemple, l’urgence peut être fondée sur le fait que si un projet n’est pas suspendu dans l’attente de la décision juridictionnelle, des dommages irréversibles se produiraient (arbres coupés, paysages naturels détruits, etc.). Étant donné qu’une mesure de redressement par voie d’injonction ne peut être demandée qu’en cas d’urgence, l’introduction de la demande n’est pas soumise à un délai contraignant.
Le rétablissement de l’effet suspensif peut être subordonné à la constitution d’une garantie ou à d’autres conditions, conformément à l’article 80, paragraphe 5, quatrième phrase, du code de procédure administrative.
Un recours (Beschwerde) contre une décision juridictionnelle (accordant ou refusant des mesures de redressement par voie d’injonction) peut être introduit devant la cour d’appel administrative, conformément à l’article 146 du code de procédure administrative.
1.7.3. Frais – aide juridictionnelle – assistance bénévole, autres mécanismes d’aide financière
1) Comment peut-on calculer les frais qui seront encourus lorsque l’on a l’intention d’ouvrir une procédure – frais administratifs, frais de justice, frais d’ouverture de procédure, honoraires des experts, honoraires des avocats, frais de recours, etc.?
Lorsqu’elles demandent l’accès à la justice en matière d’environnement, les parties encourent les frais suivants.
Frais de recours administratif (Widerspruchsverfahren)
Dans certaines affaires environnementales, les demandeurs doivent d’abord engager une procédure de recours administratif (voir le point 1.3.2 ci-dessus). Pour engager une telle procédure, ils doivent déposer une plainte écrite (Widerspruch) auprès de l’autorité compétente, dans laquelle ils expliquent pourquoi la décision ou l’action de l’autorité viole leurs droits. Les coûts de cette procédure sont relativement peu élevés.
Toutefois, dans certaines affaires environnementales, concernant notamment des procédures de planification de grandes infrastructures, il n’est pas possible d’introduire une procédure de contrôle administratif ou de recours. Dans de tels cas, les demandeurs doivent engager une procédure judiciaire directement contre l’autorité responsable.
Frais de justice dans les procédures judiciaires
Les frais de justice en matière d’environnement dépendent du nombre d’instances et du type de mesures correctives demandées au cours de la procédure.
Les frais suivants s’appliquent.
- Les frais d’ouverture d’une procédure.
- Les frais de la procédure de recours.
- Les frais liés aux mesures provisoires: si la situation est à ce point urgente que la durée d’une action en justice ordinaire entraînerait un préjudice important, les demandeurs peuvent demander des mesures provisoires, également appelées mesures de redressement par voie d’injonction (Einstweiliger Rechtsschutz). Des frais de justice s’appliquent également dans ces situations.
- Les honoraires d’avocat peuvent augmenter de manière significative les dépens d’une affaire. Si, conformément à la décision définitive, les requérants succombent, ils peuvent non seulement être condamnés à supporter leurs propres dépens, mais aussi (une partie de) ceux exposés par la partie défenderesse. Généralement, les pouvoirs publics essaient d’éviter les frais de justice et sont représentés par leurs employés. Toutefois, dans certaines circonstances, d’autres parties privées telles que des exploitants ou des investisseurs peuvent être amenées à participer à des affaires juridictionnelles. Leur implication est nécessaire lorsque la décision juridictionnelle a des conséquences juridiques directes pour elles (article 65, paragraphe 2, du code de procédure administrative). Le cas typique est celui de l’exploitant d’une installation dont le permis est attaqué en justice. Ces personnes privées sont généralement représentées par des avocats, dont les frais pourront être mis à charge de la partie succombante.
- Frais d’obtention d’éléments de preuve, honoraires d’experts: en matière d’environnement, de nombreux faits importants pour statuer dans une affaire (éléments de preuve) doivent être vérifiés par des spécialistes. Plus il faut de compétences et de temps pour analyser et présenter les faits pertinents, plus les coûts des analyses scientifiques et les honoraires des experts seront élevés. Les coûts liés à la fourniture d’éléments de preuve dans une affaire classique en matière d’environnement sont difficiles à estimer. En moyenne, les coûts relatifs à la fourniture d’éléments de preuve sous la forme d’un avis d’expert vont de 5000 euros au minium à 25 000 euros au maximum. Dans le cas de procédures complexes, où plusieurs avis d’experts sont requis concernant différentes questions, le montant total peut être sensiblement plus élevé. Ces coûts sont des estimations relatives aux avis d’experts demandés par les parties. Si un expert est désigné par une juridiction, les frais sont calculés conformément à la loi relative à la rémunération et à l’indemnisation de la justice.
Estimation des coûts d’une procédure judiciaire
Les frais de justice et les honoraires des avocats dépendent de la «valeur du litige» (Streitwert). Les honoraires sont régis respectivement par la loi sur les frais de justice (Gerichtskostengesetz, GKG) et par la loi sur la rémunération des avocats (Rechtsanwaltsvergütungsgesetz, RVG).
Dans les procédures administratives juridictionnelles, la valeur du litige est déterminée par la juridiction. En d’autres termes, la juridiction apprécie comment l’intérêt de l’affaire pourrait être exprimé en termes monétaires. Plus le montant du litige fixé par la juridiction est élevé, plus les frais de justice et autres frais connexes (tels que les honoraires d’avocat) sont élevés, étant donné qu’ils sont déterminés dans une certaine mesure sur la base de la valeur du litige.
La Cour administrative fédérale fournit des indications permettant de fixer la valeur du litige sous la forme d’un catalogue. Ce catalogue permet de prévoir les frais de justice et les honoraires des avocats. Pour les affaires engagées par des organisations de défense de l’environnement, le catalogue propose une valeur de litige comprise entre 15 000 euros et 30 000 euros[47]. Sur cette base, pour une affaire ordinaire, les frais d’ouverture de la procédure peuvent aller de 879 à 1218 euros et les frais d’avocat obligatoires de chaque partie en première instance de 1957,55 à 2591,23 euros. Le montant exact des honoraires dépendra de nombreux facteurs, tels que le nombre de parties concernées. Les honoraires d’avocat des parties peuvent être considérablement plus élevés, étant donné que la plupart des experts ne fondent pas leur rémunération sur la grille tarifaire fixée par la loi, mais sur des contrats individuels dont les tarifs horaires peuvent, au total, dépasser les honoraires légaux. En outre, il convient encore d’ajouter les coûts liés à la fourniture d’éléments de preuve et d’avis d’experts.
2) Coût des mesures de redressement par voie d’injonction/de la mesure provisoire, une garantie est-elle nécessaire?
La valeur du litige et les frais de justice représentent généralement environ 50 % des frais de la procédure au principal. Toutefois, une affaire ne se termine habituellement pas à cette étape intermédiaire. Les frais des mesures de redressement par voie d’injonction suivent la même logique que la procédure au principal et ces coûts supplémentaires viennent s’ajouter aux coûts de la procédure principale. Une garantie n’est normalement pas demandée dans le cadre des mesures de redressement par voie d’injonction/des mesures provisoires.
3) Les personnes physiques peuvent-elles bénéficier d’une aide juridictionnelle?
Conformément à l’article 114 du code de procédure civile et à l’article 166 du code de procédure administrative, pour obtenir une aide juridictionnelle, un particulier doit démontrer qu’il ne dispose pas des ressources financières nécessaires pour engager une action en justice sans aide juridictionnelle, que les probabilités de succès de l’action qu’il souhaite engager sont suffisantes et que l’action n’est pas abusive. Pour l’aide juridictionnelle extrajudiciaire, voir les explications au point 1.6 1) 1.2 ci-dessus.
4) Les associations, les personnes morales et les ONG, qu’elles soient dotées ou non de la personnalité juridique, peuvent-elles bénéficier d’une aide juridictionnelle? Si oui, comment demander cette aide juridictionnelle? Existe-t-il une assistance bénévole?
Conformément à l’article 116 du code de procédure civile et à l’article 166 du code de procédure administrative, les personnes morales (qui incluent les organisations de défense de l’environnement[48]) peuvent également demander une aide juridictionnelle lorsqu’elles sont établies ou résident en Allemagne ou dans un État membre de l’UE ou de l’EEE. Elles peuvent demander une aide financière lorsqu’elles souhaitent porter une affaire en justice mais ne disposent pas des ressources nécessaires à cet effet. À titre d’exigence supplémentaire, les personnes morales telles que les organisations de défense de l’environnement doivent également démontrer que le fait de ne pas engager l’action serait contraire à l’intérêt public. Pour l’aide juridictionnelle extrajudiciaire, voir les explications au point 1.6 1) 1.2 ci-dessus.
5) D’autres mécanismes financiers existent-ils pour fournir une aide financière?
Il n’existe pas d’autres mécanismes ordinaires en vue de l’octroi d’une aide financière. Parfois, des particuliers, des groupes ad hoc de citoyens ou des organisations environnementales lancent des campagnes publiques de collecte de fonds pour couvrir les coûts dans un cas spécifique. Depuis peu, le financement participatif gagne également en popularité.
6) Le principe selon lequel «la partie qui succombe est condamnée aux dépens» s’applique-t-il? Comment est-il appliqué par les juridictions, existe-t-il des exceptions?
Les règles générales applicables aux procédures administratives juridictionnelles s’appliquent également aux affaires en matière d’environnement. L’une de ces règles, énoncée à l’article 154 du code de procédure administrative, veut que «la partie qui succombe est condamnée aux dépens». Par conséquent, la partie qui succombe doit payer tous les frais de justice, rémunérer son propre avocat et rembourser les frais d’avocat de la partie qui l’emporte. Toutefois, les honoraires des avocats de la partie adverse ne devront être couverts qu’à concurrence du montant fixé par la loi. En outre, étant donné que les autorités publiques sont souvent représentées par leurs propres employés plutôt que par des avocats, les frais de cette partie peuvent être moins élevés.
En ce qui concerne les éléments de preuve et les honoraires des experts, le principe de «la partie qui succombe est condamnée aux dépens» ne s’applique pas pleinement.
Les frais afférents aux éléments de preuve demandés par la juridiction doivent être supportés par la partie qui succombe. En général, les frais relatifs aux éléments de preuve et aux avis d’experts présentés par l’une des parties sont pris en charge par la partie qui les a produits. La partie qui l’emporte n’est pas automatiquement remboursée. Toutefois, la juridiction peut décider que la partie qui succombe doit supporter entièrement les frais de fourniture des éléments de preuve exposés par l’autre partie. Dans la pratique, les frais des avis d’experts privés demandés par les organisations environnementales sont très fréquemment remboursés[49].
7) La juridiction peut-elle prévoir une exemption des frais de procédure, des droits d’enregistrement, des droits de greffe, de la taxation des dépens, etc.? Y a-t-il d’autres caractéristiques nationales en rapport avec ce sujet?
Il n’existe aucune exemption des frais de procédure ou des coûts connexes en matière d’environnement.
1.7.4. Accès à l’information sur l’accès à la justice – dispositions liées à la directive 2003/4/CE
1) Où peut-on trouver les règles nationales régissant l’accès à la justice en matière d’environnement? Lien internet à fournir. Y a-t-il d’autres formes de diffusion structurée?
Des informations sur l’accès à la justice en matière d’environnement sont disponibles sur les sites web du ministère fédéral de l’environnement, de la protection de la nature et de la sûreté nucléaire, et sur celui de l’Agence allemande pour l’environnement.
Le site du ministère de l’environnement donne un aperçu du contexte de l’accès à la justice en matière d’environnement et fournit des liens vers le manuel sur l’accès à la justice en vertu de la convention d’Aarhus élaboré par le Centre régional pour l’environnement de l’Europe centrale et orientale (2003), ainsi que vers la loi nationale sur l’information en matière d’environnement (Umweltinformationsgesetz, UIG) et vers la loi sur les recours en matière d’environnement[50].
L’Agence allemande pour l’environnement fournit sur son site internet des informations sur le processus de reconnaissance permettant aux organisations environnementales d’acquérir la qualité pour agir dans les affaires environnementales, ainsi qu’une liste de toutes les organisations environnementales reconnues au niveau fédéral. Elle donne une liste des rapports d’étude commandés par l’agence et d’autres études scientifiques sur le thème de l’accès à la justice et donne un aperçu de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) et de la Cour administrative fédérale. La plupart des informations sont en allemand. L’Agence allemande pour l’environnement propose également une brochure qu’elle a publiée en mai 2018 en collaboration avec le ministère de l’environnement, de la protection de la nature et de la sûreté nucléaire, qui fournit des informations utiles au public et aux organisations environnementales[51], y compris une description des voies de recours disponibles et des informations sur les coûts.
L’Institut indépendant pour les questions environnementales («UfU») gère un site internet consacré à la participation environnementale, qui comporte également une section sur l’accès à la justice[52]. En 2017, l’Agence allemande pour l’environnement a publié une étude menée par l’UfU sur l’accès à la justice par les associations environnementales[53]. Le site internet et l’étude sont tous deux en allemand.
2) Au cours des différentes procédures en matière d’environnement, comment ces informations sont-elles fournies? Auprès de qui le requérant doit-il demander des informations?
Les décisions administratives doivent indiquer clairement si un recours est possible et, dans l’affirmative, préciser l’entité administrative ou la juridiction compétente, ainsi que le délai d’introduction du recours.
Ces informations sont fournies à la fin de la décision, dans une section spéciale intitulée «Rechtsbehelfsbelehrung» ou «Rechtsmittelbelehrung» («instructions sur les voies de recours disponibles»). Si ces informations sont manquantes ou inexactes, le délai de recours ne commence pas à courir conformément à l’article 58, paragraphe 1, du code de procédure administrative et, par conséquent, un recours pourra être introduit dans un délai d’un an à compter de la signification, de la publication ou du prononcé, conformément à l’article 58, paragraphe 2, première phrase, du code de procédure administrative. Voir également le point 3) ci-dessous.
3) Quelles sont les règles sectorielles (EIE, PRIP/DEI, en ce qui concerne les plans et les programmes, etc.)? Existe-t-il différentes manières de diffuser activement des informations sur l’accès à la justice dans les domaines de l’EIE, de la CIPV/DEI, des plans et programmes, etc.)?
Pour les projets relevant du régime de la loi fédérale de contrôle des immissions, le permis doit être délivré par écrit et doit soit être envoyé au demandeur et à toutes les personnes ayant soulevé des objections, soit être publié par voie d’annonce publique, conformément à l’article 10, paragraphes 7 et 8, de ladite loi. Le permis écrit doit comporter des informations sur l’accès à la justice, qui sont généralement reprises dans une section spéciale à la fin de l’autorisation intitulée «Rechtsbehelfsbelehrung» («instructions sur les voies de recours disponibles»), conformément à l’article 10, paragraphe 8, de la loi de contrôle des immissions.
Pour les projets relevant du régime de la DEI, l’autorisation doit également être publiée sur internet, conformément à l’article 10, paragraphe 8a, de la loi de contrôle des immissions. L’autorisation doit également inclure des instructions relatives aux voies de recours disponibles.
Pour les projets relevant du régime de la loi sur l’EIE (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, UVPG), l’autorisation doit être publiée par voie d’annonce publique et doit être mise à disposition pour consultation, et elle doit inclure des informations sur l’accès à la justice dans une section spéciale intitulée «Rechtsbehelfsbelehrung» ou «Rechtsmittelbelehrung» («instructions sur les voies de recours disponibles»), conformément à l’article 27 de ladite loi, et conformément à l'article 74, paragraphe 4, deuxième phrase, et à l’article 74, paragraphe 5, deuxième phrase, de la loi fédérale sur la procédure administrative.
Pour les plans et programmes relevant du régime de la loi sur l’EIE, qui transpose également la directive EES, le plan ou programme adopté doit être mis à disposition pour consultation avec d’autres documents et inclure des informations sur l’accès à la justice dans une section spéciale intitulée «Rechtsbehelfsbelehrung» ou «Rechtsmittelbelehrung» («instructions sur les voies de recours disponibles»), sauf si le plan ou le programme a été adopté sous la forme d’un acte législatif, conformément à l’article 44, paragraphe 2, quatrième phrase, de la loi sur l’EIE.
4) Est-il obligatoire de donner des informations relatives à l’accès à la justice dans la décision administrative et dans le jugement?
Il n’existe pas de règles particulières applicables en la matière dans le domaine de l’environnement. La règle générale s’applique, voir l’article 58 du code de procédure administrative:
«Les décisions administratives ainsi que les décisions juridictionnelles doivent indiquer clairement si un recours est possible et, dans l’affirmative, préciser l’entité administrative ou la juridiction compétente pour recevoir le recours, ainsi que le délai d’introduction du recours».
Une section spéciale est prévue à cet effet à la fin de la décision, intitulée «Rechtsbehelfsbelehrung» ou «Rechtsmittelbelehrung» («instructions sur les voies de recours disponibles»). Si ces informations sont manquantes ou inexactes, le délai de recours ne commence pas à courir conformément à l’article 58, paragraphe 1, du code de procédure administrative et, par conséquent, un recours pourra être introduit dans un délai d’un an à compter de la signification, de la publication ou du prononcé, conformément à l’article 58, paragraphe 2, première phrase, du code de procédure administrative.
5) Des services de traduction ou d’interprétation sont-ils mis à la disposition des participants étrangers? Quelles sont les règles applicables?
Selon la loi, l’allemand doit être utilisé en justice et dans les procédures juridictionnelles, conformément à l’article 184 de la loi sur l’organisation judiciaire et à l’article 55 du code de procédure administrative. Si des personnes qui participent à une audience ne maîtrisent pas l’allemand, un interprète est requis conformément à l’article 185, paragraphe 1, première phrase, de la loi sur l’organisation judiciaire.
L’allemand doit également être utilisé dans les procédures administratives, conformément à l’article 23, paragraphe 1, de la loi sur la procédure administrative. Dès lors, en règle générale, les personnes physiques ou ONG étrangères sont tenues de fournir elles-mêmes la traduction. Des règles différentes s’appliquent dans le cas de procédures transfrontières, voir le point 1.8.4.
1.8. Les règles procédurales spéciales
1.8.1. Évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) — Règles relatives à la directive 2003/35/CE - Règles relatives à l’EIE spécifiques au pays en lien avec l’accès à la justice
En ce qui concerne l’EIE, l’accès à la justice est accordé pour les décisions d’autorisation de projets au sens de l’article 2, paragraphe 6, de la loi sur l’EIE, qui couvrent, entre autres, les projets relevant du champ d’application de la directive EIE, conformément à l’article premier, paragraphe 1, première phrase, point 1, de la loi sur les recours en matière d’environnement. L’accès à la justice est garanti dès qu’il est possible qu’une EIE soit obligatoire.
1) Règles régissant la qualité pour agir et l’accès à la justice en rapport avec la vérification préliminaire (conditions, calendrier, public concerné)
L’accent est uniquement mis sur la vérification préliminaire. La détermination de la portée et la décision sur le fond (autorisation) seront abordées plus tard.
Les décisions de vérification préliminaire (ainsi que de détermination de la portée) ne peuvent pas être contestées en justice distinctement, mais uniquement avec l’acte administratif qui inclut l’EIE, conformément à l’article 44a du code de procédure administrative: l’article 4 de la loi sur l’EIE dispose que l’EIE fait partie intégrante de la procédure administrative d’autorisation.
2) Règles régissant la qualité pour agir liées à la détermination de la portée (conditions, calendrier, public concerné).
Les décisions de détermination de la portée ne peuvent pas être contestées en justice distinctement, mais uniquement avec l’acte administratif qui inclut l’EIE, tel qu’une autorisation ou l’adoption d’un plan, voir point 1.8.1 1).
3) À quelle(s) étape(s) le public peut-il contester les décisions administratives relatives à des projets environnementaux? Ces décisions doivent-elles être contestées dans un délai imparti?
Les décisions de vérification préliminaire et de détermination de la portée ne peuvent pas être contestées distinctement, mais uniquement avec l’acte administratif qui inclut l’EIE, voir points 1.8.1 1) et 2). Les décisions administratives relatives aux projets environnementaux ne peuvent donc être contestées qu’à l’étape de l’autorisation finale[54]. Les délais ordinaires prévus par le droit administratif s’appliquent, de même que les délais prévus à l’article 2, paragraphe 3, première phrase, et à l’article 6 de la loi sur les recours en matière d’environnement, voir point 1.7.1 3).
4) Peut-on contester l’autorisation finale? À quelles conditions peut-on le faire si on est une personne physique, une ONG, une ONG étrangère?
Les règles générales s’appliquent, voir point 1.4.
5) Portée du recours juridictionnel – contrôle de la légalité quant au fond et à la procédure. La juridiction peut-elle agir d’office?
De manière générale, l’article 19, paragraphe 4, de la loi fondamentale impose aux juridictions d’examiner tous les éléments de fait et de droit d’une décision administrative.
Conformément à l’article premier, paragraphe 1, première phrase, point 1, à l’article 2, paragraphe 1, première phrase, point 1, et à l’article 2, paragraphe 4, première phrase, de la loi sur les recours en matière d’environnement, la portée du recours (objektive Rechtskontrolle) s’applique aux actions engagées par des ONG.
La portée du recours juridictionnel est limitée si le législateur confère une marge d’appréciation à l’autorité administrative compétente. Si des dispositions législatives habilitent l’autorité à choisir entre différentes options, la juridiction doit l’accepter et est limitée dans son contrôle juridictionnel. Elle doit se borner à examiner si l’administration a exercé son pouvoir d’appréciation de manière légale. Il est question d’une erreur d’appréciation en cas de dépassement de la marge d’appréciation ou de méconnaissance de l’objectif de l’autorisation, conformément à l’article 114 du code de procédure administrative. Cette règle s’applique sans disposition spécifique dans le domaine du droit de l’environnement[55].
Une autre exemption du contrôle juridictionnel complet est pertinente, dans une certaine mesure, en droit de l’environnement. Jusqu’à présent, l’administration disposait d’une marge d’appréciation en ce qui concerne l’interprétation de certaines dispositions juridiques (behördliche Einschätzungsprärogative). Dans un tel cas, la juridiction n’examinait que si l’autorité
- avait respecté les règles de procédure,
- comprenait correctement la notion juridique en cause,
- avait établi les faits de manière correcte et complète,
- avait respecté les normes d’évaluation, en particulier l’interdiction de l’arbitraire,
et si la marge d’appréciation devait découler directement d’une disposition juridique ou d’une interprétation[56].
L’article 5, paragraphe 3, deuxième phrase, de la loi sur l’EIE, qui prévoit explicitement une marge d’appréciation limitant le contrôle juridictionnel, en est un exemple dans le domaine de l’EIE. Les autorités disposaient donc d’une marge d’appréciation lorsqu’elles étaient amenées à décider si un projet nécessitait ou non une EIE, si cette décision résultait d’une vérification préliminaire conformément à l’article 7 de la loi sur l’EIE. Lorsqu’une autorité estimait qu’un projet ne nécessitait pas d’EIE et avait procédé à une vérification préliminaire conformément à l’article 7 de la loi sur l’EIE, le contrôle juridictionnel de la décision d’autorisation se limitait à la question de savoir si la vérification préliminaire était conforme aux exigences de l’article 7 de la loi sur l’EIE et si la conclusion était raisonnable.
Dans sa décision de 2018 dans le domaine de la protection de la nature, la Cour constitutionnelle fédérale a critiqué l’application de cette marge d’appréciation[57]. La Cour constitutionnelle fédérale a estimé que la limitation de la portée du recours juridictionnel ne découlerait pas d’une marge d’appréciation accordée à l’administration, mais le juge pourrait se fonder sur l’évaluation de l’administration pour statuer sur la question scientifique et pratique en cause, dès lors qu’il a atteint les limites d’une clarification en fonction de l’état des connaissances scientifiques et pratiques dans le domaine de la protection de la nature. La Cour a en outre estimé qu’il appartenait au législateur de prévoir, à long terme, au moins des normes réglementaires relatives aux conclusions scientifiques sous-jacentes[58].
Lorsque les tribunaux administratifs statuent sur des affaires en matière d’environnement, ils ne se limitent pas aux informations fournies par les parties. Les juridictions peuvent (et doivent, le cas échéant) examiner les faits d’office et produire elles-mêmes des éléments de preuve sur le principe de l’examen d’office (Untersuchungsgrundsatz), conformément à l’article 86, paragraphe 1, du code de procédure administrative. Les juridictions sont libres d’apprécier les éléments de preuve selon la conviction acquise sur la base de l’ensemble de la procédure, conformément à l’article 108 du code de procédure administrative. Il appartient aux juridictions d’évaluer les avis d’experts, qu’il s’agisse d’avis soumis par les parties ou par des experts désignés par la juridiction.
6) À quelle étape les décisions, actes ou omissions peuvent-ils être contestés?
Les décisions administratives relatives à des projets environnementaux peuvent être contestées à l’étape de l’autorisation finale, conformément à l’article 44a du code de procédure administrative.
7) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?
Les règles générales décrites aux points 1.3.2 et 1.1.7 3) s’appliquent.
8) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation du public de la procédure administrative – de présenter des observations, de participer à l’audience, etc. (en dehors de l’exigence fixée au point 10)?
Si une procédure d’autorisation nécessitant une EIE est en jeu, la qualité pour agir ne requiert pas la participation à la phase de consultation du public de la procédure administrative, conformément à l’article premier, paragraphe 1, première phrase, et à l’article 7, paragraphe 4, de la loi sur les recours en matière d’environnement[59].
L’article 5 de la loi sur les recours en matière d’environnement dispose que si une personne physique ou une association soulève des griefs pour la première fois au cours de la procédure judiciaire et le fait dans un but abusif ou malhonnête, ces griefs ne sont pas pris en considération par la juridiction. L’article 5 de la loi sur les recours en matière d’environnement reprend les limitations envisagées par la Cour de justice de l’Union européenne[60]. À ce jour, les juridictions nationales n’ont pas accordé une grande importance à cette disposition juridique et la question de savoir si elle prendra de l’importance dans la pratique reste ouverte.
9) Procédures régulières, équitables – quelle est la signification donnée à l’égalité des armes au sein de la juridiction nationale?
La juridiction nationale applique le cadre défini par les principes de l’efficacité de la procédure, tels que garantis par l’article 19, paragraphe 4, de la loi fondamentale pour assurer une procédure régulière et équitable, comme l’exige l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus.
10) Comment la notion de «rapidité» est-elle mise en œuvre par la législation nationale?
La notion de «rapidité» est un élément essentiel de la garantie constitutionnelle d’un recours juridictionnel effectif, consacrée à l’article 19, paragraphe 4, de la loi fondamentale. Aucun délai n’est imposé aux juridictions pour rendre leurs décisions.
Après les critiques de la Cour européenne des droits de l’homme à l’égard de l’Allemagne en novembre 2011, le pays s’est doté d’une nouvelle législation, qui permet aux parties à la procédure d’avertir une juridiction lorsque la procédure dure depuis trop longtemps et de réclamer des dommages et intérêts spéciaux si la procédure est trop longue[61]. Les dispositions principales sont énoncées à l’article 198 et suivants de la loi sur l’organisation judiciaire.
11) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à ce secteur, en dehors des dispositions nationales générales?
Des mesures de redressement par voie d’injonction sont possibles sur la base des règles générales, voir le point 1.7.2 6).
1.8.2. Prévention et réduction intégrées de la pollution (PRIP)/directive sur les émissions industrielles (DEI) – dispositions liées à la directive 2003/35/CE
1) Règles relatives à la PRIP/DEI spécifiques au pays en lien avec l’accès à la justice
La DEI a été transposée dans le droit national allemand en 2013 par des modifications apportées à la législation sectorielle existante en matière d’environnement, principalement à
- la loi fédérale de contrôle des immissions,
- la loi sur la gestion des déchets (Kreislaufwirtschaftsgesetz, KrwG) et
- la loi fédérale sur l’eau (Wasserhaushaltsgesetz, WHG).
Pour cette raison, il n’existe pas de processus ou de procédure autonome spécifique pour la DEI, mais les exigences de la DEI sont intégrées dans les processus d’autorisation généralement applicables. L’accès à la justice lié à la DEI est accordé dans le large éventail de cas où les exigences de la DEI font partie intégrante des projets et des procédures d’autorisation énumérés à l’article premier, paragraphe 1, première phrase, points 1 et 2, de la loi sur les recours en matière d’environnement. Les règles énoncées pour les projets et les procédures d’autorisation énumérés au point 1 s’appliquent également à ceux énumérés au point 2, de sorte que, d’une manière générale, les réponses données au point 1.8.1 sont également valables pour le point 1.8.2.
2) Règles régissant la qualité pour agir, à quelles étapes peut-on contester les décisions (si l’on est une ONG, une ONG étrangère, un citoyen)? La décision finale peut-elle être contestée?
Il n’existe pas de processus ou de procédure autonome spécifique pour la DEI, mais les exigences de la DEI sont intégrées dans les processus d’autorisation généralement applicables. Les règles générales s’appliquent, voir point 1.7.2. Seule la décision finale peut être contestée, conformément aux règles générales.
3) Règles régissant la qualité pour agir et l’accès à la justice en rapport avec la vérification préliminaire (conditions, calendrier, public concerné)
Il n’existe pas de processus ou de procédure autonome spécifique pour la DEI, mais les exigences de la DEI sont intégrées dans les processus d’autorisation généralement applicables. Les règles générales s’appliquent, voir point 1.7.2. Seule la décision finale peut être contestée, conformément aux règles générales.
Les décisions de vérification préliminaire ne peuvent pas être contestées distinctement en justice, mais uniquement avec l’acte administratif au moment de la publication de l’autorisation finale.
4) Règles régissant la qualité pour agir liées à la détermination de la portée (conditions, calendrier, public concerné).
Il n’existe pas de processus ou de procédure autonome spécifique pour la DEI, mais les exigences de la DEI sont intégrées dans les processus d’autorisation généralement applicables. Les règles générales s’appliquent, voir point 1.7.2. Seule la décision finale peut être contestée, conformément aux règles générales.
Les décisions de détermination de la portée ne peuvent pas être contestées distinctement en justice, mais uniquement avec l’acte administratif au moment de la notification de l’autorisation finale
5) À quelle(s) étape(s) le public peut-il contester les décisions administratives relatives à des projets environnementaux? Ces décisions doivent-elles être contestées dans un délai imparti?
Il n’existe pas de processus ou de procédure autonome spécifique pour la DEI, mais les exigences de la DEI sont intégrées dans les processus d’autorisation généralement applicables. Les règles générales s’appliquent, voir point 1.7.2. Seule la décision finale peut être contestée, conformément aux règles générales. Les délais ordinaires prévus en droit administratif s’appliquent, en plus des délais prévus à l’article 2, paragraphe 3, première phrase, et à l’article 6 de la loi sur les recours en matière d’environnement, voir le point 1.7.1 3.
6) Le public peut-il contester l’autorisation finale?
(Seule) la décision finale peut être contestée, conformément aux règles générales.
7) Portée du recours juridictionnel – contrôle de la légalité quant au fond et à la procédure. La juridiction peut-elle agir d’office? Est-il possible de contester les décisions, actes ou omissions?
Voir point 1.8.1. 5).
8) À quelle étape peuvent-elles être contestées?
Voir point 1.8.2. 5).
9) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?
Les règles générales décrites aux points 1.3.2 et 1.1.7 3) s’appliquent.
10) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation du public de la procédure administrative – de présenter des observations, de participer à l’audience, etc. (en dehors de l’exigence fixée au point 12)?
Pour les projets énumérés et visés à l’article premier, paragraphe 1, première phrase, points 1 et 2 de la loi sur les recours en matière d’environnement, la qualité pour agir n’exige pas la participation à la phase de consultation du public de la procédure administrative, conformément à l’article 7, paragraphe 4, de la loi sur les recours en matière d’environnement[62].
L’article 5 de la loi sur les recours en matière d’environnement dispose que si une personne physique ou une association soulève des griefs pour la première fois au cours de la procédure judiciaire et le fait dans un but abusif ou malhonnête, ces griefs ne sont pas pris en considération par la juridiction. L’article 5 de la loi sur les recours en matière d’environnement reprend les limitations envisagées par la Cour de justice de l’Union européenne[63]. À ce jour, les juridictions nationales n’ont pas accordé une grande importance à cette disposition juridique et la question de savoir si elle prendra de l’importance dans la pratique reste ouverte.
11) Procédures régulières, équitables – quelle est la signification donnée à l’égalité des armes au sein de la juridiction nationale?
La juridiction nationale applique le cadre de la garantie constitutionnelle d’un recours juridictionnel effectif, consacré à l’article 19, paragraphe 4, de la loi fondamentale pour assurer une procédure régulière et équitable, comme l’exige l’article 9, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus.
12) Comment la notion de «rapidité» est-elle mise en œuvre par la législation nationale?
Dans le contexte de la procédure décisionnelle au titre de la DEI et/ou de la contestation des décisions liées à la DEI (vérification préliminaire, détermination de la portée, autorisation).
La notion de «rapidité» est un élément essentiel de la garantie constitutionnelle d’un recours juridictionnel effectif, consacrée à l’article 19, paragraphe 4, de la loi fondamentale. Aucun délai n’est imposé aux juridictions pour rendre leurs décisions. Après les critiques de la Cour européenne des droits de l’homme à l’égard de l’Allemagne en novembre 2011, le pays s’est doté d’une nouvelle législation, qui permet aux parties à la procédure d’avertir une juridiction lorsque la procédure dure depuis trop longtemps et de réclamer des dommages et intérêts spéciaux si la procédure est trop longue[64]. Les dispositions principales sont énoncées à l’article 198 et suivants de la loi sur l’organisation judiciaire.
13) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à ce secteur, en dehors des dispositions nationales générales?
Les exigences de la DEI sont intégrées dans les procédures d’autorisation généralement applicables et des mesures de redressement par voie d’injonction sont disponibles conformément aux règles générales, voir point 1.7.2 6).
14) Des informations sur l’accès à la justice sont-elles fournies au public d’une façon structurée et accessible?
Il n’y a pas de manquements spécifiques en ce qui concerne les informations sur l’accès à la justice en matière de DEI.
1.8.3. Responsabilité environnementale[65]
Règles juridiques spécifiques au pays relatives à l’application de la directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale, articles 12 et 13.
1) Quelles exigences les personnes physiques ou les personnes morales (y compris les ONG environnementales) doivent-elles respecter pour que la décision prise par l’autorité compétente concernant la réparation de dommages environnementaux soit examinée par une juridiction ou un autre organisme indépendant et impartial conformément à l’article 13, paragraphe 1, de la directive sur la responsabilité environnementale (DRE)?
Couvrir les exigences relatives à la qualité pour agir qui s’appliquent aux personnes physiques ou morales (ONG) dans les recours en contrôle juridictionnel des décisions des autorités environnementales.
En Allemagne, la DRE a été transposée par la loi sur les dommages environnementaux (Umweltschadensgesetz, USchadG). Cette loi suit de près le libellé de la directive[66]. La loi sur les dommages environnements est une loi-cadre fixant des normes minimales. Les réglementations juridiques plus spécifiques, assorties d’exigences plus strictes, prévalent sur les dispositions de la loi sur les dommages environnementaux, conformément à l’article premier, paragraphe 2, de celle-ci[67].
Les règles applicables à la qualité pour agir pour contester les décisions relatives à la réparation de dommages environnementaux qui relèvent du champ d’application de la loi sur les dommages environnementaux ne diffèrent pas des règles relatives à la qualité pour agir dans d’autres questions environnementales[68], voir point 1.4.3) pour de plus amples détails. De manière générale, les dispositions du code de procédure administrative s’appliquent[69]. Les personnes physiques ont qualité pour agir si elles peuvent faire valoir une violation de leurs droits, conformément à l’article 42, paragraphe 2, du code de procédure administrative.
Conformément à l’article 11, paragraphe 2, de la loi sur les dommages environnementaux, les ONG (associations de défense de l’environnement officiellement reconnues) ont qualité pour contester les actes ou les omissions des autorités sur la base de l’article premier, paragraphe 1, première phrase, point 3, et de l’article 2 de la loi sur les recours en matière d’environnement (voir également point 1.4. 3) pour de plus amples détails[70]. Selon l’article 2, paragraphe 1, deuxième phrase, de la loi sur les recours en matière d’environnement, leur qualité pour agir ne vaut que pour les cas où l’association invoque une violation de dispositions relatives à l’environnement au sens de l’article premier, paragraphe 4, de ladite loi.
2) Dans quel délai faut-il introduire un recours?
Les exigences procédurales applicables aux actions en justice contre les actes ou omissions au titre de la loi sur les dommages environnements sont généralement les mêmes que pour les autres actes environnementaux[71], voir point 1.7.1. Cela signifie qu’un recours doit d’abord être formé au niveau administratif; en cas de rejet, le délai général pour former un recours juridictionnel est d’un mois, conformément à l’article 74, paragraphe 2, du code de procédure administrative.
En outre, les délais prévus à l’article 2, paragraphe 3, première phrase de la loi sur les dommages environnementaux (un an si le public concerné n’a pas été informé de la décision administrative et s’il n’y a pas eu de notification publique; le délai commence à courir à compter du jour où la décision a été portée à la connaissance du demandeur ou aurait pu être portée à son attention) et à l’article 6 de la loi sur les recours en matière d’environnement (10 semaines pour motiver la demande d’une ONG et fournir les éléments de preuve) s’appliquent, voir point 1.7.1 3).
3) Existe-t-il des exigences concernant les observations qui accompagnent la demande d’action au titre de l’article 12, paragraphe 2, de la directive sur la responsabilité environnementale (DRE) et, si oui, lesquelles? La demande d’intervention doit-elle être accompagnée d’éléments de preuve ou de données scientifiques?
La demande d’action au titre de l’article 12 de la DRE est transposée par l’article 10 de la loi sur les dommages environnementaux. Cette disposition confère aux personnes physiques et aux associations de défense de l’environnement le droit de demander une action et exige du demandeur qu’il présente des éléments de preuve démontrant de manière plausible l’existence d’un dommage environnemental[72].
4) Y a-t-il des exigences spécifiques relatives à la «plausibilité» pour prouver que des dommages environnementaux se sont produits et, si oui, lesquelles? La personne demandant l’action doit-elle étayer sa demande par des données?
En ce qui concerne l’exigence de plausibilité, la charge de la preuve incombe au demandeur qui a déposé la demande d’action et qui est tenu de coopérer avec les autorités compétentes. Si le demandeur est tenu de présenter des éléments de preuve démontrant que la survenance d’un dommage environnemental est «plausible», l’autorité compétente est tenue de prendre en considération toute information dont elle dispose. L’exigence de plausibilité ne doit pas être satisfaite uniquement sur la base des informations fournies par le demandeur. Toutefois, si les informations fournies par le demandeur sont insuffisantes et si l’autorité ne dispose pas d’éléments de preuve supplémentaires pour confirmer l’existence d’un dommage environnemental, la demande peut être rejetée[73].
5) La notification de la décision aux personnes physiques ou morales habilitées (y compris les ONG environnementales habilitées) par l’autorité compétente doit-elle se faire selon certaines modalités et/ou dans un certain délai? Dans l’affirmative, quels sont ces modalités et délai?
Les décisions négatives constituent des décisions administratives au sens du droit allemand, de sorte qu’elles doivent être motivées, donner des informations détaillées sur les voies de recours disponibles et être notifiées au demandeur[74].
Si, par contre, l’autorité compétente décide de donner suite à la demande, il n’est pas question d’une décision administrative. L’autorité compétente notifie les mesures correctives envisagées aux personnes physiques et aux organisations habilitées à introduire une demande d’action conformément à l’article 10 de la loi sur les dommages environnementaux et leur donne la possibilité de présenter leurs observations, conformément à l’article 8, paragraphe 4, de la même loi. La notification peut prendre la forme d’une annonce publique. L’article 8, paragraphe 4, de la loi sur les dommages environnementaux ne fixe pas de délai dans lequel les observations doivent être formulées, mais prévoit que l’autorité doit tenir compte des observations arrivant «à temps» lorsqu’elle décide des mesures correctives.
6) L’État membre applique-t-il une extension de l’habilitation à demander une action de la part d’une autorité compétente pour dommages environnementaux en cas de danger imminent de tels dommages?
L’Allemagne n’a pas étendu le droit à demander une action à l’autorité compétente aux cas de danger imminent de tels dommages. Conformément à l’article 10 de la loi sur les dommages environnementaux, les personnes concernées par des dommages environnementaux ou les ONG ne peuvent demander une action que pour des dommages déjà survenus.
Toutefois, même s’il n’existe aucune obligation en la matière, une autorité a la possibilité d’agir en cas de danger imminent. Si des personnes physiques ou des ONG apportent la preuve d’un danger imminent à l’attention d’une autorité, celle-ci peut demander à l’exploitant de prendre des mesures préventives. Toutefois, comme indiqué ci-dessus, en l’absence d’obligation d’agir, l’action de l’autorité n’est pas exécutoire sur le fondement de l’article 10 la loi sur les dommages environnementaux[75].
7) Quelles sont les autorités compétentes désignées par l’État membre?
La loi sur les dommages environnementaux ne détermine pas les autorités compétentes. Les autorités compétentes sont désignées par les Länder. En principe, l’autorité compétente dans un domaine spécifique est également compétente pour faire appliquer la loi sur les dommages environnementaux dans ce domaine[76].
8) L’État membre exige-t-il que les voies de recours administratif soient épuisées avant d’engager une procédure judiciaire? Cette exigence ne s’applique que dans les cas où un recours administratif est disponible, de toute évidence.
Si une personne physique ou une ONG demande à l’autorité compétente de prendre des mesures conformément à l’article 10 de la loi sur les dommages environnementaux et si l’autorité refuse de le faire dans sa décision, la procédure de recours administratif est obligatoire conformément à la règle générale énoncée à l’article 68 du code de procédure administrative avant le contrôle juridictionnel.
1.8.4. Règles de procédure transfrontières dans les affaires touchant à la protection de l’environnement
1) Existe-t-il des règles relatives à l’intervention d’autres pays? À quelle étape de la procédure est-il possible de contester les décisions en matière d’environnement?
Si un projet est susceptible d’avoir une incidence significative sur l’environnement d’un autre pays, une EIE transfrontière doit être réalisée. Cette exigence est prévue par la convention internationale d’Espoo[77] et a été transposée en droit allemand. Les autorités compétentes étrangères doivent être informées «en temps utile» («frühzeitig»), conformément à l’article 54, paragraphe 1, première phrase, de la loi sur l’EIE, voir également le point 1.8.4 6. Lorsque la décision relative à un projet a été prise, l’autorité allemande émettrice est tenue de la communiquer aux autorités étrangères concernées, conformément à l’article 57, paragraphe 1, de la loi sur l’EIE. Seule la décision finale peut être contestée.
En ce qui concerne les plans et programmes dans un contexte transfrontière, le protocole EES[78] dispose en son article 10, paragraphe 1, que lorsqu’une partie au protocole considère que la mise en œuvre d’un plan ou d’un programme est susceptible d’avoir des effets transfrontières notables sur l’environnement, cette partie d’origine adresse, dès que possible avant l’adoption du plan ou du programme, une notification à la partie touchée. Cette exigence est transposée en droit allemand à l’article 60, paragraphe 1, de la loi sur l’EIE.
Conformément à l’article 11, paragraphe 2, du protocole EES, après l’adoption d’un plan ou d’un programme, les parties consultées conformément à l’article 10 doivent en être informées. Cette exigence est transposée en droit allemand à l’article 61, de la loi sur l’EIE.
2) Notion du public concerné?
Dans les cas d’une EIE ou d’une EES transfrontière visés à l’article 56 ou à l’article 61 de la loi sur l’EIE, la notion de public concerné est, comme pour les affaires nationales, définie par l’article 2, paragraphe 9, de la même loi. Le public concerné comprend toute personne dont les intérêts sont affectés par une décision d’autorisation, un plan ou un programme, y compris les associations et les ONG environnementales dont les intérêts, tels que définis dans leurs statuts, sont affectés par une décision d’autorisation, un plan ou un programme.
3) Les ONG du pays concerné ont-elles qualité pour agir? Quand et auprès de quelle juridiction doivent-elles introduire leurs recours? De quelle assistance procédurale peuvent-elles bénéficier (aide juridictionnelle, demande de mesures de redressement par voie d’injonction, mesures provisoires, assistance bénévole)?
En principe, les ONG étrangères jouissent des mêmes droits de contester les actes et décisions adoptés dans le cadre des procédures en matière d’environnement que les ONG nationales[79]. Pour pouvoir exercer les droits procéduraux spéciaux des organisations environnementales reconnues, les ONG doivent respecter les conditions énoncées à l’article 3 de la loi sur les recours en matière d’environnement et introduire une demande de reconnaissance. La reconnaissance doit être accordée lorsque les exigences légales sont satisfaites[80]. Pour les ONG étrangères, c’est l’Agence fédérale pour l’environnement qui est responsable de la procédure de reconnaissance. La juridiction compétente est la même que pour les ONG nationales et est précisée dans les informations sur les voies de recours publiées en même temps que la décision, conformément à l’article 57, paragraphe 1, deuxième phrase, point 2, et à l’article 61, paragraphe 2, deuxième phrase, point 3, de la loi sur l’EIE. Pour de plus amples informations, voir le point 1.4 et, notamment, la protection garantie en faveur des associations étrangères, figurant à l’article 2, paragraphe 2, deuxième phrase, de la loi sur les recours en matière d’environnement.
Des mesures de redressement par voie d’injonction sont possibles sur la base des règles générales, voir le point 1.7.2 6).
Conformément à l’article 116 du code de procédure civile et à l’article 166 du code de procédure administrative, les personnes morales (qui incluent les organisations de défense de l’environnement) peuvent également demander une aide juridictionnelle lorsqu’elles sont établies ou résident en Allemagne ou dans un État membre de l’UE ou de l’EEE. Pour de plus amples informations, voir le point 1.7.3. 4) et 5).
4) Les personnes physiques du pays concerné ont-elles qualité pour agir? De quelle assistance procédurale peuvent-elles bénéficier (aide juridictionnelle, demande de mesures de redressement par voie d’injonction, mesures provisoires, assistance bénévole)?
En principe, l’accès du public étranger concerné à la justice est soumis aux mêmes règles que celles qui s’appliquent au public national, voir point 1.4 3). Dans le cas des personnes physiques concernées par un projet en tant que voisins, par exemple, il est présumé que la condition de qualité pour agir est remplie[81].
5) À quelle étape les informations sont-elles fournies au public concerné (y compris les parties susmentionnées)?
Pour des informations sur le projet et la participation du public, voir 6).
Informations sur la décision et l’accès à la justice: lorsque la décision (positive ou négative) a été prise, l’autorité allemande émettrice est tenue de la communiquer aux autorités étrangères concernées, conformément à l’article 57, paragraphe 1, et à l’article 61, paragraphe 2, de la loi sur l’EIE[82]. Bien que l’article 57, paragraphe 1, première phrase de la loi sur l’EIE n’impose explicitement que la communication d’une décision positive, les objectifs de la loi exigent également la communication des décisions négatives[83].
6) Quelles sont les échéances pour la participation du public, y compris en ce qui concerne l’accès à la justice?
Si un projet est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement d’un autre pays, les autorités étrangères compétentes doivent être informées «en temps utile», conformément à l’article 54, paragraphe 1, première phrase, de la loi sur l’EIE. Si l’autre pays déclare qu’il souhaite participer, un processus de participation transfrontière est mis en place, conformément à l’article 54, paragraphe 5, de la loi sur l’EIE, dans le respect des règles énoncées aux articles 55 à 57 de la même loi.
Si l’autre pays ne souhaite pas participer, le public concerné de ce pays peut prendre part au processus de consultation national, conformément à l’article 54, paragraphe 6, de la loi sur l’EIE, dans le respect des règles énoncées aux articles 18 à 22 de la même loi, de sorte que les mêmes délais s’appliquent aux parties concernées étrangères qu’aux acteurs nationaux, voir également le point 1.7.1.
7) Comment les informations relatives à l’accès à la justice sont-elles fournies aux parties?
La décision communiquée aux autorités étrangères doit comporter une traduction des informations relatives aux voies de recours. Les autorités allemandes doivent veiller (darauf hinwirken) à ce que le public étranger concerné soit informé de la décision par les autorités étrangères compétentes, conformément à l’article 57 de la loi sur l’EIE.
8) Des services de traduction ou d’interprétation sont-ils mis à la disposition des participants étrangers? Quelles sont les règles applicables?
L’autorité doit fournir la notification ainsi que d’autres documents pertinents pour la procédure de participation dans la langue du pays voisin, conformément à l’article 55 de la loi sur l’EIE. De même, les autorités étrangères et le public étranger ont le droit de présenter leurs observations dans leur propre langue, conformément à l’article 56, paragraphe 4, de la loi sur l’EIE.
La décision peut être présentée en allemand, mais une traduction des parties présentant un intérêt particulier pour les autorités étrangères et le public étranger, et des informations relatives aux voies de recours doit être fournie, conformément à l’article 57 de la loi sur l’EIE. En vertu de la loi, les parties présentant un intérêt particulier sont notamment les informations sur la manière dont les effets transfrontières potentiels sur l’environnement et le point de vue des autorités étrangères et de la population étrangère ont été pris en compte dans les décisions, ainsi que les mesures correctives adoptées pour compenser les effets transfrontières sur l’environnement.
9) Existe-t-il d’autres règles pertinentes?
L’Allemagne a conclu des accords avec certains de ses voisins afin d’étoffer les exigences de la convention d’Espoo et d’établir des règles et des procédures concrètes.
- Pays-Bas: Déclaration commune du ministère néerlandais des infrastructures et de l’environnement et du ministère allemand de l’environnement, 2013.
- Pologne: Accord entre les gouvernements de la Pologne et de l’Allemagne, 2007 (une modification entrera en vigueur en 2021).
- France et Suisse: Lignes directrices sur la collaboration transfrontière dans le cadre de projets et de plans et programmes environnementaux. Publiées par les parties à la Conférence franco-germano-suisse du Rhin supérieur en 2016.
[1] Umweltbundesamt, A Guide to Environmental Administration in Germany, 2019, p. 42.
[2] Pour de plus amples informations en anglais, voir Umweltbundesamt, note de bas de page 1, p. 39.
[3] Cour administrative fédérale, arrêt du 27 février 2018, — 7 C 26/16 (en allemand).
[4] Cour administrative fédérale, arrêt du 26 septembre 2019, — 7 C 5/18 (en allemand).
[5] Cour administrative fédérale, arrêt du 26 septembre 2019, — 7 C 5/18 (en allemand).
[6] Cour administrative fédérale, arrêt du 4 mai 2020, — 4 CN 4.18 (en allemand).
[7] Cour administrative fédérale, arrêt du 4 mai 2020, — 4 CN 4.18 (en allemand).
[8] Cour de justice de l’Union européenne, affaire C‑300/20.
[9] Cette liste a récemment été étendue par la loi sur l’accélération des investissements (Investitionsbeschleunigungsgesetz) du 3.12.2020, publiée dans le journal officiel allemand, BGBl. I p. 2694.
[10] Pour des informations détaillées en anglais, voir Umweltbundesamt (éd.). (2019). A Guide to Environmental Administration in Germany. p. 46.
[11] Pour des informations détaillées en anglais, voir Umweltbundesamt (éd.). (2019). A Guide to Environmental Administration in Germany. p. 47 et suivantes.
[12] Pour des informations détaillées en anglais, voir Umweltbundesamt (éd.). (2019). A Guide to Environmental Administration in Germany. p. 51.
[13] Pour des informations détaillées en anglais, voir Umweltbundesamt (éd.). (2019). A Guide to Environmental Administration in Germany. p. 52.
[14] Pour des informations détaillées en anglais, voir Umweltbundesamt (éd.). (2019). A Guide to Environmental Administration in Germany. p. 53 et suivantes.
[15] C’est-à-dire, entre autres, concernant les décisions administratives (formelles) (Verwaltungsakte) autorisant des projets et des marchés publics portant sur des projets lorsqu’elles sont fondées sur des dispositions juridiques en matière d’environnement reposant soit sur le droit fédéral, soit sur la législation du Land, soit sur le droit de l’Union directement applicable.
[16] Loi sur l’accès à la justice en ce qui concerne les procédures judiciaires et les procédures d’enquête pénales excessivement longues (Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren) du 24.11.2011, publiée dans le journal officiel allemand, BGBl. I, p. 2302.
[17] Statistisches Bundesamt (Destatis) (2019) Rechtspflege Verwaltungsgerichte 2018. Fachserie 10 Reihe 2.4., p. 23 et p. 26, les chiffres concernent toutes les affaires, à l’exception des procédures d’asile.
[18] Statistisches Bundesamt (Destatis) (2019) Rechtspflege Verwaltungsgerichte 2018. Fachserie 10 Reihe 2.4. p. 120, les chiffres concernent toutes les affaires, l’exception des procédures d’asile.
[19] Rapport statistique de la Cour administrative fédérale concernant la période allant du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2018, p. 69.
[20] Cour de justice de l’Union européenne, (2018). Rapport annuel 2017. Activité judiciaire. Résumé de l’activité judiciaire de la Cour de justice et du Tribunal, page 121 et suivantes (123).
[21] Documentation relative à la procédure, voir Dr. Heiner Geißler. Schlichtung S21 (en allemand).
[22] Le site web en anglais du commissaire fédéral chargé de la protection des données et de la liberté de l’information peut être consulté ici. Un aperçu des commissaires chargés de la protection des données des Länder est disponible ici. [dernière consultation le 5.5.2020].
[23] Bade-Wurtemberg: article 49, paragraphe 1, et article 50, paragraphe 1, de la loi sur la protection de la nature du Bade-Wurtemberg (Naturschutzgesetz Baden-Württemberg, NatSchG BW); Brandebourg: article 36, paragraphe 2 et article 37, paragraphe 1, de la loi d’exécution de la loi fédérale sur la protection de la nature (Brandenburgisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz, BbgNatSchAG); Mecklembourg-Poméranie occidentale: article 19, paragraphe 1; article 23, paragraphes 4 et 5, et article 30, paragraphe 5 de la loi d’exécution de la loi fédérale sur la protection de la nature (Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern, NatSchAG MV); Rhénanie-du-Nord-Westphalie: article 66, paragraphe 1, et article 68 de la loi sur la protection de la nature de Rhénanie-du-Nord-Westphalie (Landesnaturschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, LNatSchG NRW); Thuringe: article 46 de la loi sur la protection de la nature de Thuringe (Thüringer Naturschutzgesetz, ThürNatSchG).
[24] Des informations utiles concernant la demande de reconnaissance peuvent être consultées sur le site web de l’Agence fédérale allemande pour l’environnement: Umweltbundesamt (30 décembre 2019). Hinweise zur Antragstellung.
[25] L’Agence fédérale allemande pour l’environnement publie une liste actualisée de toutes les organisations environnementales reconnues au niveau fédéral et propose des liens vers les autorités compétentes des Länder en vue d’une reconnaissance au niveau des Länder, voir Umweltbundesamt (15 avril 2020) Vom Bund anerkannte Umwelt- und Naturschutzvereinigungen.
[26] Les ONG étrangères bénéficient du privilège énoncé à l’article 2, paragraphe 2, de la loi sur les recours en matière d’environnement, qui dispose que la demande d’enregistrement d’une ONG étrangère est considérée comme si elle avait déjà été accordée tant que la demande n’a pas fait l’objet d’une décision négative.
[27] Bayerisches Landesamt für Umwelt. (2017). UmweltWissen – PraxisLabore und Sachverständige im Umweltbereich.
[28] https://www.resymesa.de/ReSyMeSa/Sachverst/ModulStart?modulTyp=ImmissionsschutzSachverst
[29] Bundesverband Deutscher Sachverständiger und Fachgutachter e.V. Der gerichtliche Sachverständige.
[30] IHK. Bienvenue dans le registre national allemand des experts
[31] La détermination du montant des frais nécessaires relève également de l’appréciation du tribunal; les règles sur les dépens fixées par la loi relative à la rémunération et à l’indemnisation de la justice ne s’appliquent pas.
[32] Cour administrative fédérale, arrêt du 11 avril 2001 - 9 KSt 2.01 u.a. -, NVwZ 2001, 919.
[33] Cour administrative fédérale, arrêt du 8 octobre 2008 - 4 KSt 2000.08.
[34] Bayerisches Landesamt für Umwelt. (2017). UmweltWissen – PraxisLabore und Sachverständige imUmweltbereich
[35] https://www.resymesa.de/ReSyMeSa/Sachverst/ModulStart?modulTyp=ImmissionsschutzSachverst
[36] Bundesverband Deutscher Sachverständiger und Fachgutachter e.V. Der gerichtliche Sachverständige
[37] IHK, registre national des experts
[38] Umweltbundesamt (15 avril 2020). Vom Bund anerkannte Umwelt- und Naturschutzvereinigungen.
[39] Le WWF a envoyé une communication au comité d’application de la convention d’Aarhus concernant la non-reconnaissance de l’ONG en vertu de l’article 3 de la loi sur les recours administratifs, ACCC/C/2016/137 Allemagne, par laquelle il demande au comité d’examiner si le critère énoncé à l’article 3 de la loi sur les recours en matière d’environnement, qui exige que toute ONG enregistrée doit permettre à toute personne de devenir membre de l’organisation et de disposer d’un droit de vote à part entière, est conforme à la convention d’Aarhus et, notamment, à l’article 9, paragraphe 2. L’affaire est en cours depuis 2016.
[40] Greenpeace a saisi le tribunal administratif de Halle (numéro de dossier -2 A 583/16 HAL ‑) concernant la question de la reconnaissance au sens de l’article 3 de la loi sur les recours en matière d’environnement. L’affaire a été temporairement suspendue avec l’accord de toutes les parties concernées dans l’attente de la décision dans l’affaire introduite par le WWF auprès du comité d’application de la convention d’Aarhus (voir note de bas de page ci-dessus), voir Wegener, Zeitschrift für Umweltrecht (ZUR) 2019, p. 3, section XIII.
[41] C’est-à-dire, entre autres, concernant les décisions administratives (formelles) (Verwaltungsakte) autorisant des projets et des marchés publics portant sur des projets lorsqu’elles sont fondées sur des dispositions juridiques en matière d’environnement reposant soit sur le droit fédéral, soit sur la législation du Land, soit sur le droit de l’Union directement applicable.
[42] C’est-à-dire, entre autres, concernant les décisions administratives (formelles) (Verwaltungsakte) autorisant des projets et des marchés publics portant sur des projets lorsqu’elles sont fondées sur des dispositions juridiques en matière d’environnement reposant soit sur le droit fédéral, soit sur la législation du Land, soit sur le droit de l’Union directement applicable.
[43] Loi sur l’accès à la justice en ce qui concerne les procédures judiciaires et les procédures d’enquête pénales excessivement longues (Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren) du 24.11.2011, publiée dans le journal officiel allemand, BGBl. I, p. 2302.
[44] Statistisches Bundesamt (Destatis). (2019). Rechtspflege Verwaltungsgerichte 2018. Fachserie 10 Reihe 2.4., p. 26 et p. 121, les chiffres concernent toutes les affaires, à l’exception des affaires portées devant les chambres statuant sur les demandes d’asile.
[45] (2019). Geschäftsbericht des Bundesverwaltungsgerichts für den Zeitraum vom 1. Januar 2018 bis zum 31. Dezember 2018, p. 69.
[46] L’effet suspensif ne s’applique pas lorsqu’une décision administrative est nulle. De même, il n’y a pas d’effet suspensif lorsque le délai de recours a expiré avant l’introduction du recours, étant donné que, dans ce cas, la décision administrative est déjà en vigueur et définitive et ne peut plus être contestée.
[47] N° 1.2 et, plus particulièrement, n° 34.4 du catalogue des valeurs de litige, voir Bundesverwaltungsgericht.Streitwertkatalog 2013 Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31.05./01.06.2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen.
[48] En 2008, la cour d’appel administrative de Münster (Rhénanie-du-Nord-Westphalie) a estimé, dans sa décision OVG Münster Beschl. du 30.4.2008-8 D 20/08, qu’une demande d’aide juridictionnelle introduite par une organisation de défense de l’environnement n’était pas fondée parce que l’organisation n’avait pas constitué une réserve financière à des fins juridiques dans le passé et qu’elle avait la possibilité de tenter de lever des fonds, en particulier dans l’affaire en cause. La juridiction a estimé que l’organisation ne manquait pas de ressources financières, sauf si elle avait dû utiliser tous ses fonds disponibles pour financer la procédure. En outre, selon la Cour, le patrimoine personnel des membres de l’organisation doit également être pris en considération avant d’envisager l’octroi de l’aide juridictionnelle. Sur la base de cet arrêt, dans lequel la cour a appliqué des normes strictes lorsqu’elle a été amenée à décider si l’association satisfaisait au critère du «manque de ressources», une étude sur le développement de l’accès à la justice en matière d’environnement (Schmidt, A. et al. (2017) Die Umweltverbandsklage in der rechtspolitischen Debatte, p. 217) s’est interrogée sur le fait que les ONG environnementales pourraient ou non bénéficier d’une aide juridictionnelle dans la pratique. À ce jour, il ne semble pas y avoir d’autres études sur la question de savoir si les ONG environnementales ont demandé et obtenu une aide juridictionnelle.
[49] Schmidt, A. et al. (2017), Die Umweltverbandsklage in der rechtspolitischen Debatte, p. 213 et suivantes, p. 215.
[50] Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit. (20 novembre 2015) Zugang zu Gerichten.
[51] Umweltbundesamt, Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit. (2018).Beteiligungsrecht im Umweltschutz. Was bringt Ihnen die Aarhus-Konvention? p. 30 et suivantes.
[52] Informations générales: Unabhängiges Institut für Umweltfragen – UfU e.V. (2020). Beteiligung in Umweltfragen. Pour de plus amples informations et les liens: http://www.umwelt-beteiligung.de/umweltklagen/weiterfuehrende-informationen-uk/.
[53] Umweltbundesamt. (2017). Die Umweltverbandsklage in der rechtspolitischen Debatte. TEXTE 99/2017 Umweltforschungsplan des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit. Disponible à l’adresse.
[54] Une exception est prévue à cette règle à l’article 17, paragraphe 3, et à l’article 19, paragraphe 2, de la loi relative à la recherche et à la décision d’implantation de dépôts de déchets hautement radioactifs (Gesetz zur Suche und Auswahl eines Standortes für ein Endlager für hochradioaktive Abfälle, StandAG).
[55] Groß. (2018). Dans Rehbinder/Schink, Grundzüge des Umweltrechts. (5e édition, 4. Rechtsschutz im Umweltrecht, Rn. 66 ff.).
[56] Groß (2018), in: Rehbinder/Schink, Grundzüge des Umweltrechts (5e éd., 4. Rechtsschutz im Umweltrecht, Rn. 66 ff.).
[57] Cour administrative fédérale, arrêt du 23 octobre 2018 (Az. 1 BvR 2523/13, 1 BvR 595/14).
[58] Cour administrative fédérale, arrêt du 23 octobre 2018 (Az. 1 BvR 2523/13, 1 BvR 595/14).
[59] Toutefois, en ce qui concerne les plans et programmes, c’est le cas conformément à l’article premier, paragraphes 1 et 4, et à l’article 7, paragraphe 3, de la loi sur les recours en matière d’environnement, voir les points 2.2 et 2.4.
[60] Dans son arrêt du 15 octobre 2015, dans l’affaire C‑137/14, dans laquelle la Cour a estimé que certains aspects des règles de procédure nationales antérieures relatives à l’accès à la justice n’étaient pas conformes aux obligations qui incombent à l’Allemagne en vertu de l’article 11 de la directive 2011/92/UE et de l’article 25 de la directive 2010/75/UE.
#[61] (Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren) du 24.11.2011, publiée dans le journal officiel allemand, BGBl. I, p. 2302.
https://www.buzer.de/outb/bgbl/2302111.htmhttps://www.buzer.de/outb/bgbl/2302111.htm[62] Toutefois, en ce qui concerne les plans et programmes, c’est encore le cas conformément à l’article premier, paragraphes 1 et 4, et à l’article 7, paragraphe 3, de la loi sur les recours en matière d’environnement, voir les points 2.2 et 2.4.
[63] Dans son arrêt du 15 octobre 2015, dans l’affaire C‑137/14, dans laquelle la Cour a estimé que certains aspects des règles de procédure nationales antérieures relatives à l’accès à la justice n’étaient pas conformes aux obligations qui incombent à l’Allemagne en vertu de l’article 11 de la directive 2011/92/UE et de l’article 25 de la directive 2010/75/UE.
[64] Loi sur l’accès à la justice en ce qui concerne les procédures judiciaires et les procédures d’enquête pénales excessivement longues (Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren) du 24.11.2011, publiée dans le journal officiel allemand, BGBl. I, p. 2302.
[65] Voir également l’affaire C‑529/15.
[66] Landmann/Rohmer UmweltR/Beckmann/Wittmann/ USchadG, Vorb. Rn. 30, 31.
[67] Landmann/Rohmer UmweltR/Beckmann/Wittmann/ USchadG, Vorb. Rn. 25.
[68] Landmann/Rohmer UmweltR/Beckmann/Wittmann/ USchadG, § 11 Rn. 7-10.
[69] Landmann/Rohmer UmweltR/Beckmann/Wittmann/ USchadG, § 11 Rn. 7-10.
[70] Groß. (2018). Dans Rehbinder/Schink, Grundzüge des Umweltrechts. (5e édition, 4. Rechtsschutz im Umweltrecht, Rn. 31.).
[71] Landmann/Rohmer UmweltR/Beckmann/Wittmann/ USchadG, § 11 Rn. 7-10.
[72] Beckmann/Wittmann. (2019). Dans Landmann/Rohmer. UmweltR/ USchadG. (§ 10 Rn. 3-8).
[73] Beckmann/Wittmann. (2019). Dans Landmann/Rohmer. UmweltR/ USchadG. (§ 10 Rn. 3-8).
[74] Beckmann/Wittmann. (2019). Dans Landmann/Rohmer. UmweltR/ USchadG. (§ 10 Rn. 3-8).
[75] Beckmann/Wittmann. (2019). Dans Landmann/Rohmer. UmweltR/ USchadG. (§ 10 Rn. 1, 2).
[76] Beckmann/Wittmann. (2019). Dans Landmann/Rohmer. UmweltR/ USchadG. (§ 7 Rn. 3).
[77] Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière (Convention d’Espoo).
[78] Protocole à la convention de la CEE-ONU sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière, relatif à l’évaluation stratégique environnementale
[79] Schink/Reidt/Mitschang/Dippel. (2018). UVPG (1ère éd., § 56 Rn 10).
[80] Des informations utiles concernant la demande de reconnaissance peuvent être consultées sur le site web de l’Agence fédérale allemande pour l’environnement.
[81] Schink/Reidt/Mitschang/Dippel. (2018). UVPG (1ère éd., § 57 Rn 1-5).
[82] Schink/Reidt/Mitschang/Dippel. (2018). UVPG (1ère éd., § 57 Rn 1-5).
83][ Schink/Reidt/Mitschang/Dippel. (2018). UVPG (1ère éd., § 57 Rn 1).
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