Accès à la justice dans le domaine environnemental

1.1. L’ordre juridique – les sources du droit de l’environnement

La Constitution de la République de Croatie dispose que l’organisation du pays repose sur le principe de séparation des pouvoirs: le pouvoir législatif est exercé par le Parlement croate, le pouvoir exécutif par le gouvernement de la République de Croatie et le pouvoir judiciaire par les juridictions croates. En tant que détentrices du pouvoir judiciaire, les juridictions rendent la justice conformément à la Constitution, aux lois et règlements et aux traités internationaux que la Croatie a signés et ratifiés, ainsi qu’à d’autres sources valables du droit[1].

En plus des autorités législatives, exécutives et judiciaires, la Constitution a établi la Cour constitutionnelle de la République de Croatie (Ustavni sud) comme étant une sorte de «quatrième branche du gouvernement» ou d’«intergouvernement». La véritable position de la Cour constitutionnelle est reflétée dans les pouvoirs qui lui sont conférés par la Constitution, c’est-à-dire dans les effets juridiques des décisions juridico-constitutionnelles ayant une incidence directe sur les branches législative, exécutive et judiciaire du gouvernement[2].

Le Parlement (croate) (Hrvatski sabor) détient le pouvoir législatif en Croatie, et promulgue donc toutes les lois (zakoni).

Le gouvernement (Vlada), en tant que chef du pouvoir exécutif, est le principal initiateur des lois adoptées par le Parlement croate en tant que législateur. En vertu de la Constitution de la République de Croatie, tous les députés, partis et organes de travail du Parlement croate, ainsi que le gouvernement, ont le droit de proposer une loi. Le gouvernement adopte également des actes législatifs spécifiques qui comprennent des règlements (uredbe), des décisions (odluke), des conclusions (zaključke) et des arrêts administratifs (rješenja).

En plus de ces actes, chaque ministère adopte des ordonnances (pravilnike) dans son domaine de responsabilité et en vertu de différentes lois.

Principaux éléments de la fiche d’information:

1) Introduction générale au système de protection de l’environnement et aux droits procéduraux des personnes (personnes physiques, personnes morales, ONG) dans l’ordre national spécifique

En Croatie, les organes administratifs de l’État sont les ministères (ministarstva) et les organes de l’administration publique (državne upravne organizacije). Les ministères et les organes de l’administration publique sont des organes centraux de l’administration de l’État. Les organes de l’administration publique sont créés afin de gérer les affaires administratives publiques qui nécessitent une autonomie exceptionnelle ou l’utilisation de conditions et méthodes de travail spéciales ou qui exigent de mettre en œuvre des actes juridiquement contraignants de l’Union européenne.

Les activités de l’administration publique définies par un acte spécial peuvent être transférées aux organismes de l’administration autonome territoriale locale ou régionale ou à d’autres entités juridiques détentrices de la puissance publique en vertu de la loi. Les activités de l’administration publique incluent l’exécution immédiate des actes, l’adoption de règlements en vue de leur exécution, le contrôle administratif et la réalisation d’autres activités administratives et professionnelles[3].

Actuellement, il existe 16 ministères et 12 organes de l’administration publique en Croatie. Le ministère de l’économie et du développement durable est le principal organe administratif public responsable de la mise en œuvre des lois environnementales. Ce ministère est notamment compétent pour les activités relatives à la protection et à la préservation de l’environnement et de la nature conformément à la politique de développement durable de la République de Croatie, les activités relatives à la gestion de l’eau et les activités administratives et autres dans le domaine de l’énergie. Jusqu’en juillet 2020, il existait un ministère de la protection de l’environnement et de l’énergie.

En plus des institutions nationales mentionnées ci-dessus, chaque gouvernement régional – comitat (županija) – possède ses propres responsabilités générales en matière d’environnement, notamment dans le domaine de la gestion de l’eau et de la nature. La Croatie compte 20 comitats, plus la ville de Zagreb; chacun d’entre eux possède des services environnementaux (dont la compétence inclut la gestion de l’eau et de la nature) qui sont soit autonomes, soit intégrés à d’autres services (par exemple, l’aménagement du territoire ou des services similaires). Sur le même principe, les villes, et même certaines municipalités, c’est-à-dire les gouvernements locaux, possèdent leurs propres services environnementaux, qui sont également responsables de la gestion de l’eau et de la nature. Chaque comitat, ville et municipalité dispose d’un certain degré d’autonomie pour décider de la manière d'organiser ses services spécifiques chargés de l’environnement: par conséquent, les dénominations de ces services varient, de même que leurs responsabilités. Toutefois, les niveaux d’administration inférieurs sont responsables vis-à-vis de tous les niveaux hiérarchiques de pouvoir administratif supérieurs. Par exemple, un projet donné, envisagé dans un plan d’aménagement local, doit être conforme aux plans d’aménagement de la ville, du comitat, etc. La règle veut également que l’autorité locale soit responsable, par défaut, de la délivrance des permis de projets et des permis de construire dans sa localité, et il en va de même pour le comitat et sa région. Toutefois, si le projet revêt un intérêt national, c’est l’autorité centrale (le ministère) qui délivre les permis. En outre, tous les niveaux d’administration doivent suivre des règles particulières pour différents types de projets énoncés dans la législation spéciale, par exemple la législation relative à l’EIE.

La compétence de chaque niveau d’administration est définie dans les lois sectorielles. De manière plus générale, certaines compétences sont garanties aux administrations régionales et locales par la Constitution. L’administration locale est chargée des affaires ayant trait à la planification et à la gestion de l’espace, à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme, aux services communaux, à la protection de l’environnement et à la promotion d’un environnement propre, pour ne mentionner que les domaines les plus importants, dans le contexte de la présente analyse. L’administration régionale, elle, se charge des affaires relatives à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme (d’intérêt régional), aux transports et aux infrastructures de transport, parmi d’autres compétences. Ces compétences constitutionnelles générales sont explicitées plus en détail dans les lois sectorielles, qui les répartissent entre le niveau régional/local et le niveau national, en gardant à l’esprit le principe de proximité. Le principe de proximité consiste à tenir compte du fait que la fourniture des services administratifs est optimale lorsqu’elle est assurée par les organismes les plus proches des citoyens, ce qui permet une fourniture efficace. Nous prendrons, à titre d’illustration, un exemple expliquant comment les éléments de la procédure d’EIE relèvent de la compétence de différents niveaux de gouvernement en fonction de ce que prévoit la législation en la matière. Les types de projets devant faire l’objet d’une procédure de détermination de la portée sont indiqués aux annexes II et III du règlement sur l’EIE. Les projets visés à l’annexe II, par exemple les zones touristiques situées en dehors des agglomérations de 15 hectares ou plus, relèvent de la compétence du ministère (de l’économie et du développement durable). Les projets visés à l’annexe III, par exemple les parcs touristiques thématiques de 5 hectares ou plus, relèvent de la compétence de l’autorité régionale chargée de la protection de l’environnement. La logique veut ici que plus un projet est vaste et complexe, plus il doit être évalué à un niveau de gouvernement élevé, lequel dispose normalement de meilleures capacités pour traiter de telles demandes.

Le droit à l’accès à la justice dans les affaires environnementales est prévu dans la loi sur la protection de l’environnement, qui est le principal acte législatif et la loi générale sur la protection de l’environnement en Croatie. De manière générale, la loi sur la protection de l’environnement prévoit la reconnaissance de l’intérêt pour agir des personnes appartenant au public concerné. L’atteinte à un droit est une condition préalable à l’accès à la justice contre une décision adoptée dans le cadre d’une procédure régie par la loi sur la protection de l’environnement. Cette loi dispose également qu’une organisation de la société civile promouvant la protection de l’environnement possède un intérêt (probable) suffisant pour agir dans une procédure réglementée par ladite loi, qui prévoit la participation du public concerné si des conditions spécifiques (décrites ci-dessous) sont satisfaites.

2) Constitution – principales dispositions (contenu de celles-ci et références) relatives à l’environnement et à l’accès à la justice dans la constitution nationale (le cas échéant), y compris les droits procéduraux

En Croatie, la protection de l’environnement figure parmi les principales valeurs de l’ordre constitutionnel. L’article 3 de la Constitution définit la «protection de la nature et de l’environnement» comme étant la valeur la plus élevée de l’ordre constitutionnel de la République de Croatie et comme base pour l’interprétation de la Constitution. Aux termes de l’article 50 de la Constitution, «[l]a liberté d’entreprise et les droits de propriété peuvent être exceptionnellement limités par la loi afin de protéger les intérêts et la sécurité de la République de Croatie, la nature, l’environnement et la santé humaine». En outre, la responsabilité de l’État dans la protection de l’environnement est strictement réglementée; en effet, l’article 70 de la Constitution dispose que «[l]’État assure les conditions favorables à un environnement sain». En principe, les personnes physiques pourraient directement invoquer cette règle dans des cas spécifiques. Cet article dispose également que «[c]hacun doit, dans le cadre de ses pouvoirs et de ses activités, accorder une attention particulière à la protection de la santé humaine, de la nature et de l’environnement». En outre, le droit d’accès aux informations détenues par les autorités publiques est garanti par l’article 30, paragraphe 4, de la Constitution, ce qui est important pour les affaires touchant à la protection de l’environnement.

La Constitution dispose également, à l’article 19, paragraphe 2, que «[l]e contrôle juridictionnel des décisions individuelles prises par les services gouvernementaux et les autres organismes investis de la puissance publique est garanti».

En outre, à l’article 29, paragraphe 1, la Constitution dispose que «[t]oute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement par un tribunal indépendant et impartial, légalement établi, qui décidera dans un délai raisonnable soit des contestations sur ses droits et obligations, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle».

Il n’existe aucune disposition traitant spécifiquement de la qualité pour agir dans le domaine environnemental, mais il existe en revanche des dispositions consacrant l’égalité de tous les individus, croates et non croates, devant les tribunaux (et les autres autorités de l’État ou organismes investis de pouvoirs publics) ainsi que le caractère public des audiences et jugements des juridictions et déterminant dans quelles conditions le public peut être exclu d’une procédure.

La Cour constitutionnelle croate est chargée de protéger la Constitution.

3) Lois, codes, décrets, etc. – principales dispositions relatives à l’environnement et à l’accès à la justice, lois et codes nationaux

La loi sur la protection de l’environnement (JO 80/13, 153/13, 78/15, 12/18, 118/18) est une loi fondamentale non seulement pour la politique environnementale de la Croatie, mais aussi pour la politique de développement durable du pays; elle définit les notions de base en rapport avec le développement durable ainsi que les autorités publiques, leurs pouvoirs et leurs obligations au moment d’élaborer les documents stratégiques pertinents liés aux ressources naturelles. Cette loi contient également des dispositions relatives aux amendes infligées à toute personne qui viole les règles, obligations ou compétences prévues dans la loi, ainsi que, comme indiqué ci-dessus, des règles relatives à l’accès à la justice dans le domaine environnemental.

Il existe également un vaste corpus d’autres lois, ordonnances et règlements qui réglementent d’autres sous-domaines environnementaux (l’air, le climat, la mer, etc.), différentes procédures environnementales (EIE, EES, autorisation en matière environnementale, etc.) et différentes menaces pour l’environnement (déchets, substances chimiques, etc.), mais ne contiennent pas de règles spécifiques relatives à l’accès à la justice dans le domaine environnemental.

4) Exemples de jurisprudence nationale et rôle de la Cour suprême dans les affaires touchant à la protection de l’environnement

Zelena akcija/Friends of the Earth Croatia a introduit un recours devant le tribunal administratif de Rijeka contre la décision du ministère de la protection de l’environnement et de l’énergie relative à l’approbation de l’EIE pour le terminal GNL flottant sur l’île de Krk. Les principaux arguments avancés dans le cadre de ce recours (introduit en juin 2018) étaient que le projet ne figurait pas dans les plans d’aménagement (du comitat ou de la municipalité), qu’il n’y avait aucun autre emplacement et aucune autre procédure alternative, que des données très anciennes avaient été utilisées dans l’étude d’EIE, que des EIE distinctes étaient préparées pour la partie flottante et pour la partie côtière du même projet, etc.

Le tribunal administratif a rendu son verdict après la deuxième audience, qui s’est tenue en février 2019, et les recours de Zelena akcija et Zelena Istra, de la municipalité d’Omišalj et du comitat de Primorje-Gorski Kotar ont tous été rejetés. Il importe également de mentionner que, pendant cette procédure judiciaire, le Parlement croate a adopté la loi relative au GNL, qui a défini ce projet comme étant l’une des grandes priorités de la Croatie. Devant le tribunal administratif, ZA/FoE Croatia a déclaré que cette loi pourrait être considérée comme une pression significative exercée sur le tribunal, un argument que le juge a rejeté. En outre, le verdict a été annoncé 15 minutes seulement après la seconde audience, et le juge a rejeté tous les éléments de preuve proposés, tels que l’audition de témoins experts, ce qui n’est pas habituel dans les affaires administratives.

Tous les plaignants ont fait appel devant la Haute Cour administrative, sans toutefois obtenir gain de cause, et le verdict a été rendu à l’issue d’une procédure très rapide, ce qui n’est pas anodin dans une telle affaire, et ce qui, d’après nous, prouve également les pressions qu’ont exercé le Parlement et, en particulier, le ministère de l’environnement et de l’énergie, qui avaient publiquement pris la défense du projet.

La voie de recours extraordinaire prévue par la loi sur le contentieux administratif est le seul moyen par lequel la Cour suprême (Vrhovni sud Republike Hrvatske) peut également, après la Haute Cour administrative, participer à un litige administratif. Ce recours ne peut être introduit que par le procureur général, d’office ou à l’initiative d’une partie. Toutefois, dans la grande majorité des cas, la Haute Cour administrative est la dernière instance d’un litige administratif.

5) Les parties à la procédure administrative peuvent-elles s’appuyer directement sur les accords internationaux en matière d’environnement, ou seuls les actes législatifs des États membres et de l’Union qui transposent ces accords peuvent-ils être invoqués?

La Constitution croate dispose que tous les traités internationaux (y compris les accords environnementaux) qui ont été conclus et confirmés conformément à ses dispositions, qui ont été publiés et qui sont en vigueur font partie de l’ordre juridique interne de la Croatie et sont juridiquement supérieurs au droit croate. Toutefois, dans la pratique croate en matière de protection de l’environnement, les tribunaux ne se fondent que sur le droit national, sans procéder à un examen approfondi, en partant du principe que le droit national est conforme à la législation de l’Union ainsi qu’aux accords environnementaux internationaux.

1.2. La compétence des juridictions

1) Nombre de niveaux dans le système judiciaire

En République de Croatie, le pouvoir judiciaire est exercé par les juridictions de droit commun et les juridictions spécialisées et par la Cour suprême de la République de Croatie.

Les juridictions de droit commun sont les tribunaux municipaux, qui sont les juridictions de première instance (67), et les tribunaux de comitat (15), qui sont les juridictions de deuxième instance. Leur compétence est déterminée en fonction de l’objet du litige: en principe, les tribunaux municipaux connaissent des affaires plus simples, en tant que juridictions de première instance, et les tribunaux de comitat servent de juridictions d’appel. Pour les affaires dans lesquelles les tribunaux de comitat agissent en tant que juridictions de première instance, c’est la Cour suprême qui est la juridiction d’appel. Les juridictions de droit commun couvrent les branches civile et pénale du pouvoir judiciaire ainsi que les affaires correctionnelles en première instance.

Les juridictions spécialisées sont les tribunaux de commerce (7), les tribunaux administratifs (4), la Cour de commerce d’appel de la République de Croatie, la Cour administrative d’appel de la République de Croatie et la Cour correctionnelle d’appel de la République de Croatie, qui sont les juridictions de deuxième instance. Autrement dit, les juridictions spécialisées sont établies sur deux niveaux, les cours d’appel jouant le rôle de juridictions de deuxième instance (appel).

Les tribunaux correctionnels de première instance (61) sont intégrés aux tribunaux municipaux depuis le 1^er janvier 2020.

Les tribunaux municipaux et correctionnels sont établis pour le territoire d’une ou de plusieurs communes, d’une ou de plusieurs villes ou parties d’agglomération, et les tribunaux de comitat, de commerce et administratifs sont établis pour tout le territoire d’un ou de plusieurs comitats ( županije).

La Cour de commerce d’appel de la République de Croatie, la Cour administrative d’appel de la République de Croatie, la Cour correctionnelle d’appel de la République de Croatie et la Cour suprême de la République de Croatie sont établies pour le territoire de la République de Croatie. La création d’une Cour pénale d’appel était prévue, mais elle a été reportée jusqu’à l’adoption de la décision de la Cour constitutionnelle sur la constitutionnalité de certains amendements juridiques.

La Cour suprême de la République de Croatie est la plus haute juridiction de Croatie.

2) Règles de compétence et juridiction – comment la compétence des juridictions est-elle déterminée, cas de conflit entre différentes juridictions nationales (dans différents États membres)?

La question de la compétence dépend de l’ordre juridique de l’État: en effet, elle peut être déterminée sur la base de l’endroit où se trouve le plaignant.

En ce qui concerne les affaires touchant à la protection de l’environnement, il y a surtout lieu de souligner que la compétence des tribunaux administratifs (qui sont au nombre de quatre en Croatie, situés dans les quatre plus grandes villes: Zagreb, Split, Osijek et Rijeka) est déterminée en fonction d’où se trouve l’endroit où la décision administrative environnementale en cause produira ses effets. Lorsqu’un recours est introduit contre un comitat (unité régionale) de l’administration, il doit l’être devant la juridiction compétente pour le territoire où se trouve l’unité régionale. Lorsque plusieurs juridictions sont compétentes pour un recours, c’est la juridiction de niveau supérieur qui statue sur la compétence (une règle qui s’applique également aux autres juridictions). Dans les affaires administratives, cette juridiction est la Haute Cour administrative.

3) Particularités en ce qui concerne les règlements de procédure dans le secteur de l’environnement (tribunaux environnementaux spécialisés), contributions de non-spécialistes, juges experts

Il n’existe aucun tribunal environnemental spécial, ni même de juge expert en matière environnementale. La plupart des affaires touchant à la protection de l’environnement sont entendues par les tribunaux administratifs, et il n’existe aucune règle sur laquelle se baser pour savoir à quel juge confier une affaire d’une telle nature. Dans la pratique croate, différents juges ont déjà statué dans des affaires en matière d’environnement: dès lors, de manière générale, lorsqu’un recours est introduit, n’importe quel juge siégeant à la juridiction saisie peut se le voir confier.

4) Niveau de contrôle des juges en cas de recours administratif, le concept d’agir «d’office», quelles sont les limites? Règles applicables aux juridictions lorsqu’elles agissent d’office.

Le tribunal administratif examine librement les éléments de preuve et établit librement les faits. Il tient compte des faits constatés dans le cadre de la procédure ayant débouché sur l’adoption de la décision contestée, et les parties peuvent suggérer les faits qui devraient être constatés et les éléments de preuve sur la base desquels cette constatation devrait être effectuée, mais le tribunal n’est pas tenu par ces propositions et peut également établir les faits par lui-même. Dans trois des quatre tribunaux administratifs (Zagreb, Split et Rijeka), la spécialisation des juges a été déterminée par des actes internes[4].

Dans un litige administratif, la juridiction de première instance est liée par la portée du contrôle demandé par la partie qui introduit le recours, mais pas par les moyens de ce recours. Concrètement, les recours sont rédigés de manière à contester une décision administrative «dans son intégralité». Toutefois, la juridiction d’appel, à savoir la Haute Cour administrative, contrôle la décision de la juridiction de première instance en étant liée par les moyens invoqués dans le recours.

Les juridictions administratives des deux niveaux sont chargées de contrôler les décisions administratives (et contrats administratifs) afin de déterminer si celles-ci répondent aux conditions minimales de légalité fondamentale. Toutefois, elles ne peuvent le faire qu’à partir du moment où la partie a entamé la procédure, indépendamment du fait que l’une des parties ait ou non invoqué la légalité fondamentale à titre d’argument. Le juge est officiellement chargé d’établir l’existence des conditions minimales de légalité d’un acte une fois qu’il a été saisi afin de statuer sur l’acte en question.

1.3. L’organisation de la justice au niveau administratif et judiciaire

1) Procédure administrative: système (ministères et/ou autorités publiques spécifiques)

La Croatie observe une division des pouvoirs classique, entre les branches législative, judiciaire et exécutive. Au niveau national, le pouvoir législatif appartient au Parlement, qui est appelé Hrvatski sabor. Le gouvernement détient le pouvoir exécutif, et le pouvoir judiciaire est une branche indépendante à part entière.

Certaines missions garanties par la Constitution sont confiées aux niveaux d’administration décentralisés: 20 comitats, auxquels s’ajoute la ville de Zagreb qui, en raison de sa taille, possède un statut de comitat.

Le principe de la division des pouvoirs veut que le ministère de l’autorité centrale soit responsable de l’élaboration et de la mise en œuvre globales de la législation. La municipalité, la ville et le comitat peuvent prendre des décisions en toute indépendance en ce qui concerne les missions relevant de la compétence de leur gouvernement autonome conformément à la Constitution de la République de Croatie et à la loi sur l’autonomie locale et régionale (article 20). Les autorités administratives de niveau inférieur sont responsables vis-à-vis des autorités administratives situées à un niveau hiérarchique supérieur. Les comitats sont chargés de l’exécution des services administratifs publics généraux au niveau régional, tandis que les unités du gouvernement autonome local, dans le cadre des compétences de leur gouvernement autonome, exécutent les tâches d’importance locale qui répondent directement aux besoins des citoyens et qui ne sont pas attribuées aux organismes de l’État par la Constitution ou d’autres lois.

Le ministère de l’économie et du développement durable couvre les activités liées à la protection et à la préservation de l’environnement et de la nature, les activités liées à la gestion de l’eau ainsi que les activités administratives et autres dans le domaine de l’énergie. Ce ministère délivre les autorisations en matière environnementale et adopte les décisions en matière d’EIE, d’EA, d’EES, etc. Le ministère de l’aménagement du territoire et de la construction délivre les permis d’emplacement et les permis de construire, qui sont également importants dans les affaires touchant à la protection de l’environnement.

En plus des institutions nationales mentionnées ci-dessus, chaque gouvernement régional – comitat (županija) – possède ses propres responsabilités générales en matière d’environnement: certains permis et certaines décisions en matière d’EIE, d’EA et d’EES sont également adoptés à ce niveau.

Sur le même principe, les villes, et même certaines municipalités, c’est-à-dire les gouvernements locaux, possèdent leurs propres services environnementaux, qui sont également responsables de la gestion de l’eau et de la nature.

2) Comment peut-on faire appel en justice d’une décision administrative en matière d’environnement? Quand peut-on attendre une décision de justice définitive?

Une décision administrative en matière d’environnement peut faire l’objet d’un recours devant le tribunal administratif lorsqu’elle a été adoptée par le ministère. Lorsqu’une décision est adoptée par une autorité de niveau inférieur, une plainte doit être déposée devant le ministère avant de pouvoir saisir la juridiction administrative. Aucun délai strict n’est fixé pour l’adoption d’une décision: la loi sur la protection de l’environnement dispose seulement que toute affaire environnementale est une affaire urgente. Dans les faits, les délais d’adoption d’un jugement définitif varient. Ainsi, parfois, l’affaire est tranchée en un an, voire même moins pour les affaires relatives à l’accès à l’information sur l’environnement, alors que parfois, il faut plus d’un an rien que pour obtenir une première audience, le jugement pouvant alors aisément prendre plus de deux ans.

3) Existence de juridictions environnementales spécialisées, rôle principal et compétence

Il n’existe aucune juridiction environnementale spécialisée, comme indiqué ci-dessus.

4) Recours contre les décisions administratives en matière d’environnement rendues par les autorités compétentes et recours contre les ordonnances et décisions judiciaires (niveaux)

Recours contre les décisions administratives en matière d’environnement

Lorsqu’une décision administrative en matière d’environnement a été adoptée par un niveau inférieur d’autorité environnementale, par exemple au niveau de la ville, de la municipalité ou du comitat (régional), une plainte peut être déposée auprès du ministère de l’économie et du développement durable.

Un recours administratif peut également être introduit en cas de silence de la part de l’administration.

Les plaintes tranchées par le ministère peuvent être contestées devant le juge administratif. Une plainte doit avoir été déposée auprès du ministère avant de pouvoir saisir le juge, afin que le ministère rende une décision qui pourra ensuite être contestée devant le tribunal administratif.

Pour les décisions administratives adoptées par le ministère, il n’existe aucune instance de plainte supérieure, mais il est possible d’introduire un recours administratif devant le tribunal administratif.

Recours contre les ordonnances et décisions judiciaires

Le tribunal administratif est la juridiction de première instance, et ses décisions peuvent faire l’objet d’un recours devant la Haute Cour administrative. Le requérant peut ensuite saisir la Cour suprême. En plus de garantir l’application uniforme des lois et l’égalité de tous les citoyens, la Cour suprême de la République de Croatie examine également les questions d’actualité relatives à la pratique juridictionnelle, établit des voies de recours ordinaires ou extraordinaires si la loi ou des dispositions distinctes de droit dérivé l’exigent, statue sur les conflits de compétence entre les juridictions inférieures sur le territoire de la République de Croatie et analyse les différents besoins de développement professionnel des juges, des conseillers judiciaires et des juristes en formation. La Cour suprême de la République de Croatie exécute également d’autres tâches, selon les prescriptions de la loi. La Cour suprême de la République de Croatie comprend le département pénal et le département civil et emploie 42 juges, y compris le président de la Cour suprême.

La Cour suprême de la République de Croatie publie régulièrement une sélection de ses décisions sous la forme d’une publication périodique sur la pratique juridictionnelle accessible aux experts ainsi qu’au grand public. Elle publie également la pratique juridictionnelle sur son site internet. L’accès à ce site est gratuit.

Il convient de noter qu’il existe également des cas dans lesquels un recours contre le jugement en première instance du tribunal administratif n’est pas autorisé: première cassation, silence de l’administration, règlement judiciaire[5].

5) Moyens de recours extraordinaires. Règles dans le domaine de l’environnement. Règles régissant l’introduction des renvois préjudiciels.

Il n’existe aucun moyen de recours extraordinaire disposant de règles spécifiques dans le domaine de l’environnement.

Il existe, en revanche, des moyens de recours extraordinaires

• dans les procédures administratives: renouvellement de la procédure, annulation et révocation de la décision, déclaration de la décision comme étant nulle et non avenue[6];
• dans les litiges administratifs: renouvellement du litige, demande de contrôle extraordinaire[7].

La voie de recours extraordinaire consistant à introduire une demande de contrôle extraordinaire est le seul moyen par lequel la Cour suprême peut également, après la Haute Cour administrative, participer à un litige administratif. Ce recours ne peut être introduit que par le procureur général, d’office ou à l’initiative d’une partie. Toutefois, dans la grande majorité des cas, la Haute Cour administrative est la dernière instance d’un litige administratif.

N’importe quelle juridiction, y compris, par exemple, la Haute Cour administrative, peut saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’une demande de décision préjudicielle dans les affaires touchant à la protection de l’environnement. Toute personne peut demander au juge de saisir la Cour d’une demande de décision préjudicielle dans le cadre de son recours.

6) Existe-t-il des solutions extrajudiciaires dans le domaine de l’environnement en ce qui concerne le règlement des conflits (médiation, etc.)?

Il n’existe aucune règle ou disposition législative particulière au sujet de solutions extrajudiciaires dans le domaine de l’environnement, telles qu’une médiation ou des solutions similaires. Toutefois, cela n’empêche pas les parties de tenter de résoudre un conflit de cette manière.

Il existe, en outre, l’Association croate de conciliation (Hrvatska udruga izmiritelja), dont le but et la mission sont d’encourager la médiation, l’éducation et la résolution des conflits grâce à la médiation et de faire de cette dernière un moyen communément admis de résoudre les conflits. Ces dernières années, cette association a rassemblé différentes institutions judiciaires, mais aussi des avocats, lors de différents événements éducatifs afin de développer la résolution des conflits par la médiation.

7) Comment d’autres acteurs peuvent-ils aider [médiateur (le cas échéant), procureur] – lien accessible vers les sites?

Le droit pénal croate définit des crimes environnementaux tels que la contamination/pollution de l’environnement, la mise en péril de l’environnement au moyen d’une usine/installation, la destruction de valeurs naturelles protégées, la destruction d’habitats naturels, la modification du régime des eaux en Croatie, etc.

En Croatie, les crimes environnementaux sont des crimes qui, en règle générale, sont poursuivis d’office: autrement dit, la procédure est ouverte par un procureur soit d’office, soit à la suite d’une accusation criminelle, s’il estime qu’il existe des raisons plausibles de soupçonner qu’une infraction grave a été commise. Une infraction grave peut être signalée par toute personne ayant des informations sérieuses et spécifiques sur cette infraction et son auteur; en règle générale, les infractions graves sont signalées à un procureur habilité en ce sens. Un crime peut également être signalé à la police (ce qui est généralement le cas, pour des raisons pratiques), à un juge ou à un procureur non mandaté à cet effet, qui doit alors transmettre immédiatement l’information à un procureur habilité en ce sens.

En outre, toute personne peut signaler une infraction mineure à l’autorité compétente. Les infractions mineures peuvent être signalées au service d’inspection agréé, au titre, par exemple, de la loi sur la protection de l’environnement ou d’un autre règlement relevant du domaine de la protection de l’environnement. Le service d’inspection prendra ensuite, s’il l’estime raisonnable, des mesures en vue d’ouvrir une procédure d’infraction mineure. Depuis le 1^er janvier 2019, l’inspection nationale (Državni inspektorat) inclut également l’inspection de l’environnement, l’inspection de la protection de la nature, l’inspection de la sylviculture, l’inspection de la gestion de l’eau, l’inspection de l’agriculture, etc. Avant 2019, les inspections étaient menées sous l’égide du ministère compétent pour le domaine concerné.

N’importe qui, y compris une ONG, peut introduire une plainte devant la Médiatrice (Pučka pravobraniteljica), et les dossiers environnementaux sont inclus dans le rapport annuel de celle-ci depuis 2013. La Médiatrice peut adresser des recommandations, des avis, des propositions et des avertissements aux organismes mentionnés dans la plainte. L’autorité est tenue d’informer la médiatrice des mesures qu’elle a prises.

Le commissaire à l’information (Povjerenik za informiranje) est un organisme de deuxième instance chargé de traiter les recours introduits par des utilisateurs contre les décisions d’organismes de l’administration publique. Les utilisateurs peuvent introduire un recours devant le commissaire à l’information dans les 15 jours à compter du prononcé de la décision, par l’intermédiaire de l’organisme de première instance ayant adopté la décision. Le recours peut également être introduit auprès du commissaire lorsque l’autorité publique n’a pas statué sur la demande d’information dans le délai prévu par la loi (ce que l’on appelle le «silence de l’administration»). Dans ce cas, le recours peut également être introduit directement devant le commissaire.

1.4. Comment porter une affaire devant une juridiction

1) Qui peut contester une décision administrative en matière d’environnement (importance du concept de public concerné et ONG)?

Une décision administrative en matière d’environnement peut être contestée par une personne physique, une entité juridique, un groupe de particuliers (par exemple, des voisins, des propriétaires d’un même bien immobilier, etc.) ou une ONG répondant à certains critères spécifiques.

2) Des règles différentes s’appliquent-elles en vertu de la législation sectorielle (conservation de la nature, gestion de l’eau, déchets, EIE, PRIP/DEI, etc.)?

Les règles relatives à la qualité pour agir sont les mêmes pour toutes les affaires ayant trait à l’environnement.

3) Règles régissant la qualité pour agir applicables aux ONG et aux personnes physiques (dans les procédures administratives et au niveau judiciaire, pour les organisations dotées de la personnalité juridique, les groupes ad hoc de représentants du public, la qualité pour agir d’ONG étrangères, etc.).

Les règles fondamentales régissant les procédures administratives sont énoncées dans la loi sur la procédure administrative générale de 2009 (ci-après la «loi sur la procédure administrative générale»). Cette loi inclut des dispositions de base (articles 1^er à 39) qui sont applicables à toutes les procédures administratives. Les particularités sectorielles des procédures administratives peuvent être décrites dans des lois sectorielles, mais elles ne peuvent déroger aux dispositions de base de la loi sur la procédure administrative générale. Cette dernière inclut, à l’article 4, une disposition générale relative à la qualité pour agir déterminant qui peut être partie à la procédure administrative. Une règle générale veut que les parties à une procédure administrative soient des «personnes physiques ou morales à l’initiative desquelles la procédure a été ouverte, à l’encontre desquelles la procédure est menée ou qui sont en droit de participer à la procédure afin de protéger leurs droits ou intérêts juridiques».

Dès lors, selon cette disposition générale, outre les parties directes à la procédure, les personnes en mesure de prouver qu’il a été porté atteinte à l’un de leurs droits peuvent également participer à la procédure. Conformément à ces dispositions générales, seules les parties à la procédure peuvent introduire un recours administratif ou saisir le juge.

Conformément à l’article 167, paragraphe 1, et à l’article 168, paragraphe 1, de la loi sur la protection de l’environnement (JO 80/13, 153/13, 78/15 et 12/18), les personnes physiques ont le droit d’introduire un recours devant un organisme de deuxième instance, lorsque la décision a été rendue par une administration inférieure, ou devant le juge, lorsque la décision a été rendue par le ministère, si elles sont en mesure de démontrer que l’emplacement et/ou la nature et les incidences du projet portent atteinte à l’un de leurs droits et si elles ont participé à la procédure en tant que membres du public concerné.

Conformément à l’article 167, paragraphe 2, et à l’article 168, paragraphe 2, de la loi sur la protection de l’environnement, une ONG possède un intérêt suffisant pour agir dans les procédures réglementées par ladite loi qui prévoient la participation du public concerné si elle satisfait aux exigences suivantes:

1. elle doit avoir été établie conformément aux règlements spéciaux régissant les associations et ses statuts doivent mentionner, parmi ses objectifs, la protection de l’environnement, y compris la protection de la santé humaine et la protection ou l’utilisation rationnelle des ressources naturelles;
2. elle doit avoir été établie au moins deux ans avant l’ouverture de la procédure de l’autorité publique (pour laquelle elle fait valoir son intérêt pour agir); et
3. elle doit pouvoir prouver avoir activement participé, au cours de cette période, à des activités liées à la protection de l’environnement sur le territoire de la ville ou de la municipalité où se trouve son siège officiel conformément à ses statuts. Une ONG qui satisfait à ces critères a le droit d’introduire un recours auprès du ministère ou auprès de la juridiction compétente, afin de contester la légalité procédurale et/ou matérielle de décisions, d’actions ou d’omissions.

Le droit d’une ONG d’accéder à la justice dans le domaine environnemental ne dépend pas de sa participation aux procédures administratives ayant débouché sur la décision contestée devant le juge.

4) Quelles sont les règles régissant la traduction et l’interprétation si des parties étrangères sont concernées?

Conformément à la loi sur le contentieux administratif, la règle veut que les procédures contentieuses administratives soient menées en croate et que les écrits soient rédigés en caractères latins. Toutefois, les parties et participants aux litiges administratifs ont le droit d’utiliser leur propre langue en faisant appel à un traducteur ayant prêté serment devant le tribunal. Les frais de traduction doivent être pris en charge par la partie qui en bénéficie, sauf disposition différente d’une loi spéciale. Les frais de traduction peuvent être inclus dans les coûts totaux dont la partie peut réclamer le remboursement dans le cadre du litige. Aucune exclusion de coûts n’est prévue pour les affaires touchant à la protection de l’environnement.

1.5. Les éléments de preuve et les experts dans les procédures

Aperçu général de certaines règles applicables aux questions administratives en matière d’environnement, contrôle du juge, appel à un expert dans le cadre de la procédure

1) Évaluation des éléments de preuve – y a-t-il des limites à l’obtention ou à l’évaluation des éléments de preuve, la juridiction peut-elle demander d’office des éléments de preuve?

Comme déjà expliqué, le tribunal administratif examine librement les éléments de preuve et établit librement les faits. Il tient compte des faits constatés dans le cadre de la procédure ayant débouché sur l’adoption de la décision contestée, et les parties peuvent suggérer les faits qui devraient être constatés et les éléments de preuve sur la base desquels cette constatation devrait être effectuée, mais le tribunal n’est pas tenu par ces propositions et peut également établir les faits par lui-même. Toutefois, dans la pratique, les tribunaux administratifs n’établissent pas d’office des éléments de preuve si cela implique des frais de justice.

Dans une procédure administrative, la juridiction de première instance est liée par la portée du contrôle demandé par la partie qui introduit le recours, mais pas par les moyens de ce recours. Concrètement, les recours sont rédigés de manière à contester une décision administrative «dans son intégralité». Toutefois, la juridiction d’appel, à savoir la Haute Cour administrative, contrôle la décision de la juridiction de première instance en étant liée par les moyens invoqués dans le recours.

Les juridictions administratives des deux niveaux sont chargées de contrôler les décisions administratives (et contrats administratifs) afin de déterminer si celles-ci répondent aux conditions minimales de légalité fondamentale. Toutefois, les juridictions administratives ne peuvent le faire qu’à partir du moment où la partie a entamé la procédure, indépendamment du fait que l’une des parties ait ou non invoqué la légalité fondamentale à titre d’argument. Le juge est officiellement chargé d’établir l’existence des conditions minimales de légalité d’un acte une fois qu’il a été saisi afin de statuer sur l’acte en question.

2) Peut-on soumettre de nouveaux éléments de preuve?

Il est possible de soumettre de nouveaux éléments de preuve, c’est-à-dire des éléments de preuve qui n’ont pas été produits lors de la procédure administrative ayant débouché sur la décision contestée. Le juge n’est pas lié par les éléments de preuve ainsi proposés, ni par les autres éléments de preuve. La jurisprudence croate compte certaines affaires dans lesquelles le tribunal administratif a décidé de ne pas faire usage d’éléments de preuve nouvellement produits, au motif qu’ils auraient dû être utilisés lors de la procédure précédente (EIE, EA ou autre). Citons, par exemple, l’affaire USI1365-17-16 du 15 juin 2018 et l’affaire USI-272/15-15, qui opposaient toutes deux l’ONG BIOM au ministère de l’environnement et de l’énergie et concernaient des décisions relatives à des centrales éoliennes.

3) Comment peut-on obtenir des avis d’experts dans les procédures? Listes et registres d’experts publiquement disponibles.

Il existe une association croate de témoins experts et d’évaluateurs judiciaires.

Des recherches peuvent être effectuées dans cette liste, sur la base d’un domaine et d’un sous-domaine spécifique. Chaque partie à la procédure juridictionnelle peut proposer qu’un témoin expert soit cité pour intervenir sur un aspect spécifique de l’affaire.

Toutefois, si la liste ne contient aucun témoin expert dans un domaine donné (par exemple, les habitats d’espèces spécifiques, ou le processus d’EIE en général), les parties peuvent proposer un expert qui n’y figure pas. Le juge peut en faire de même. Il n’existe aucune exigence formelle pour les témoins experts qui ne figurent pas dans la liste; par analogie, les attentes à leur égard sont les mêmes que pour ceux qui s’y trouvent. La partie qui suggère un témoin absent de la liste doit prouver que celui-ci est un expert du domaine concerné, en produisant son CV ou un document similaire.

3.1) L’avis d’expert est-il contraignant pour les juges, ceux-ci disposent-ils d’une marge d’appréciation?

L’avis d’expert n’est pas contraignant pour le juge: celui-ci l’examine au même titre que les autres éléments de preuve. Un certain pouvoir discrétionnaire est donc laissé au juge.

3.2) Règles concernant les experts sollicités par la juridiction

Une personne peut être nommée témoin expert devant les tribunaux (stalni sudski vještak) en vertu de l’ordonnance relative aux témoins experts permanents. Elle sera ensuite reprise dans la liste susmentionnée. Le témoin expert doit respecter le délai fixé dans la décision relative à l’expertise, maintenir la confidentialité de toutes les conclusions qu’il formule dans l’affaire concernée et mettre à jour ses connaissances et compétences dans son domaine d’expertise.

3.3) Règles concernant les experts sollicités par les parties

Chaque partie à la procédure juridictionnelle peut proposer qu’un témoin expert soit cité pour intervenir sur un aspect spécifique de l’affaire. Le juge n’est pas obligé d’accepter cette proposition, mais il le fait généralement. Toutefois, cela n’a pas été le cas dans plusieurs affaires environnementales (par exemple, celles relatives à l’EIE réalisée pour le terminal GNL flottant au large de l’île de Krk et à des centrales éoliennes), le juge ayant considéré que l’avis d’un ou plusieurs experts supplémentaires ne pouvait avoir plus de force que l’avis d’un groupe d’experts travaillant sur les EIE.

3.4) Quels sont les frais de procédure à payer, y compris les frais liés aux avis d’experts et au témoignage d’experts?

Le témoin expert a le droit à une rémunération pour son travail, qui est également réglementée par l’ordonnance relative aux témoins experts permanents. Cette rémunération est déterminée par le juge sur la base de notes, un point correspondant à 2,00 HRK (TVA non comprise), avec une majoration de 100 % en cas de travail de nuit, pendant les vacances, etc. Si le tribunal ou le procureur général prend ces honoraires en charge, ils sont réduits de 20 % par rapport à une situation dans laquelle les parties auraient proposé un témoin d’experts figurant dans la liste.

Cette rémunération couvre la préparation d’avis écrits, la participation aux audiences, les frais de déplacement, les frais d’hébergement, etc. L’ordonnance relative aux témoins experts permanents détermine le nombre de points (note) que le témoin expert peut recevoir pour chaque partie de son travail: par exemple, pour la préparation de l’avis écrit, il peut recevoir entre 150 et 4 000 points, pour la participation à l’audience, il peut recevoir 100 points, etc.

1.6. Les professions juridiques et les possibles acteurs et participants aux procédures

1) Le rôle (obligatoire) des avocats. Comment les contacter (lien internet publiquement accessible vers le registre ou le site web du barreau). Avocats spécialisés en droit environnemental

La Chambre croate des avocats (Hrvatska odvjetnička komora) tient un registre de tous les avocats accessibles au public, mais aucun avocat spécialisé dans le domaine de l’environnement n’y figure. Il est possible d’y effectuer des recherches à partir d’un nom d’avocat, d’une spécialisation (par exemple, avocat pour la jeunesse ou avocat pour victimes de la criminalité), mais aucun avocat environnemental n’y est spécifiquement mentionné. Il existe, en revanche, une liste d’avocats offrant une aide juridictionnelle gratuite qui peut être utile dans les affaires touchant à la protection de l’environnement. Le registre peut également être interrogé sur la base d’un lieu, c’est-à-dire d’une ville dans laquelle se trouvent les avocats.

Il n’est pas obligatoire d’être assisté d’un conseiller juridique dans les procédures juridictionnelles en matière environnementale. Le système juridique croate ne l’exige que dans des cas exceptionnels (pour certaines procédures juridictionnelles spécifiques), par exemple pour un recours extraordinaire: seule une personne ayant été reçue au barreau peut demander le contrôle de la décision judiciaire définitive adoptée lors d’une procédure de droit civil.

1.1. Existence ou non d’une assistance bénévole

Certains avocats sont déjà intervenus à titre bénévole dans des affaires touchant à la protection de l’environnement.

Il existe également des avocats employés par des ONG environnementales qui fournissent une assistance bénévole dans de telles affaires.

Par ailleurs, il est possible de contacter la clinique juridique de la Faculté de droit de Zagreb, également disponible dans certaines autres facultés de droit.

1.2 Si une assistance bénévole existe, quels sont les principaux éléments de la procédure pour en bénéficier (éventuellement des liens vers des formulaires, la juridiction ou l’agence compétente, l’adresse, le numéro de téléphone, le courrier électronique, les moyens de contact, etc.)?

La Chambre croate des avocats (Hrvatska odvjetnička komora) peut être sollicitée pour une assistance bénévole, mais il est également possible d’obtenir une aide juridictionnelle gratuite auprès d’un petit nombre d’ONG environnementales spécifiques (Zelena akcija/Friends of the Earth Croatia et Sunce). Il n’existe aucune procédure, aucun formulaire ou autre.

Il est également possible de contacter la clinique juridique de la Faculté de droit de Zagreb.

1.3 À qui le requérant doit-il s’adresser pour bénéficier d’une assistance bénévole?

La Chambre croate des avocats (Hrvatska odvjetnička komora) devrait être sollicitée pour fournir une assistance bénévole, mais il est également possible d’obtenir une aide juridictionnelle gratuite auprès d’un petit nombre d’ONG environnementales spécifiques (Zelena akcija/Friends of the Earth Croatia et Sunce).

Il est également possible de contacter la clinique juridique de la Faculté de droit de Zagreb.

2) Registres d’experts ou sites web publiquement accessibles des barreaux ou registres incluant les coordonnées d’experts

Liste des témoins experts et des évaluateurs

Association croate de conciliation

3) Liste des ONG actives dans le domaine, liens vers des sites permettant de contacter ces ONG

• Zelena akcija/Friends of the Earth Croatia
• BIOM
• Sunce
• Zelena Istra
• Eko Pan
• Hrvatsko društvo za zaštitu ptica i prirode

4) Liste des ONG internationales actives dans l’État membre

• Fonds mondial pour la protection de la nature (WWF)
• Greenpeace
• Friend of Earth Europe et Friends of Earth International – l’ONG Zelena akcija est Friends of the Earth Croatia
• Justice and Environment – Zelena akcija/FoE Croatia en est membre
• Bureau européen de l’environnement (BEE) – Zelena akcija/FoE Croatia (Zagreb), Zelena Istra (Pula) et Sunce (Split) sont les membres croates
• Bankwatch - Zelena akcija/FoE Croatia en est membre
• Birdlife – L’association BIOM est le partenaire de Birdlife en Croatie

1.7. Les garanties pour des procédures efficaces

1.7.1. Délais de procédure

1) Délai pour contester une décision administrative (non judiciaire) en matière d’environnement rendue par un organe administratif (soit supérieur soit de même niveau).

La loi sur la procédure administrative générale (article 109) dispose qu’un recours devant un organe administratif de niveau identique ou supérieur doit être introduit dans les 15 jours à compter du prononcé de la décision, à moins qu’un délai plus long soit établi (dans une loi spéciale). La loi sur la protection de l’environnement ne prévoit pas de délai différent pour les recours.

2) Délai dont dispose un organe administratif pour rendre une décision

Conformément à la loi sur la procédure administrative générale (article 121), l’organe administratif de deuxième instance doit trancher le recours et signifier sa décision à la partie dans les plus brefs délais et au plus tard 60 jours après la date d’introduction du recours, à moins qu’une loi spéciale ne prévoie un délai plus court. La loi sur la protection de l’environnement ne prévoit pas de délai différent.

3) Est-il possible de contester une décision administrative de premier niveau directement devant une juridiction?

Une décision administrative en matière d’environnement peut être contestée directement devant le tribunal administratif s’il n’existe aucune possibilité de recours ou s’il n’y a aucun organisme de deuxième instance. Dans les autres cas, la hiérarchie des voies de recours doit être respectée.

4) Les juridictions nationales doivent-elles rendre leur jugement dans un délai imparti?

Aucun délai strict n’est fixé pour l’adoption d’une décision: la loi sur la protection de l’environnement dispose seulement que toute affaire environnementale est une affaire urgente (article 172). Dans les faits, les délais d’adoption d’un jugement définitif varient. Ainsi, parfois, l’affaire est tranchée en un an, voire moins pour les affaires relatives à l’accès à l’information sur l’environnement, alors que parfois, il faut plus d’un an rien que pour obtenir une première audience, le jugement pouvant alors aisément prendre plus de deux ans.

La loi sur le contentieux administratif dispose que la juridiction doit rendre son jugement lors d’une audience finale, mais dans les affaires complexes, l’audience de prononcé du jugement a lieu dans un délai de huit jours. En outre, la juridiction est tenue de signifier son jugement par écrit aux parties dans les 15 jours suivant son prononcé. Souvent, ce délai n’est pas respecté.

La législation croate (loi sur les tribunaux, loi sur la procédure juridictionnelle civile) et la Constitution mentionnent l’importance de rendre le jugement dans un délai raisonnable, mais il n’existe aucune pratique claire permettant de savoir ce qui est considéré comme «raisonnable». Toutefois, la protection générale du droit à un procès dans un délai raisonnable est régie par la loi sur les tribunaux ainsi que par la loi constitutionnelle sur la Cour constitutionnelle de la République de Croatie.

5) Délais applicables durant la procédure (pour les parties, la présentation d’éléments de preuve, autres délais possibles, etc.).

En ce qui concerne la procédure de recours administratif, aucun autre délai légal n’est prévu en dehors du délai d’introduction du recours et du délai imparti à l’organe administratif pour rendre une décision.

Le délai fixé pour l’introduction d’un recours devant le tribunal administratif est le même que dans les autres affaires administratives, à savoir 30 jours à compter du prononcé de la décision attaquable. Un délai supplémentaire est prévu si la décision n’a pas été signifiée, mais a été mise à la disposition du public (par exemple, sur le site internet du ministère). Dans ce cas, le délai de 30 jours pour l’introduction du recours devant le juge commence à courir huit jours après la publication de la décision.

Dans le cadre d’une procédure juridictionnelle (devant le tribunal administratif), le juge fixe un délai au défendeur pour réagir au recours, en fonction des circonstances propres à l’affaire: ce délai ne peut être inférieur à 30 jours et ne peut dépasser 60 jours. Le défendeur est tenu de présenter tous les éléments de preuve en même temps que son mémoire en défense ainsi que de fournir tous les documents ayant trait à l’objet du litige. Toutefois, s’il ne satisfait pas à cette obligation, ou s’il informe le juge du fait que, pour l’une ou l’autre raison, les documents ne peuvent être fournis, le juge peut tout de même statuer.

La même règle s’applique, de manière générale, au plaignant, qui doit, déjà dans son recours, exposer tous les faits de l’affaire et avancer tous les éléments de preuve à l’appui de ces faits.

Toutefois, le juge peut demander aux deux parties de fournir des explications détaillées sur les faits et de produire des documents ou d’autres éléments de preuve, en fixant lui-même le délai à cet effet. Les parties peuvent également proposer des éléments de preuve supplémentaires (un témoin expert, comme déjà expliqué ci-dessus); le juge décide alors de les approuver ou non et fixe un délai.

1.7.2. Mesures provisoires et conservatoires, exécution des jugements

1) Quand un recours contre une décision administrative a-t-il un effet suspensif?

Les recours administratifs ont un effet suspensif, conformément à la loi sur la procédure administrative générale (article 112), à moins que la loi n’en dispose autrement. À titre exceptionnel, afin de protéger l’intérêt public ou de prendre des mesures urgentes, ou encore d’éviter un préjudice irréparable, un organe administratif peut décider de priver le recours d’effet suspensif. Dans sa décision, il doit alors fournir une explication détaillée des raisons pour lesquelles le recours n’a pas d’effet suspensif. Toutefois, cette disposition[8] n’est presque jamais utilisée dans la pratique des procédures administratives.

2) L’autorité ou l’autorité supérieure peut-elle prendre des mesures de redressement par voie d’injonction pendant le recours administratif?

Le recours administratif ayant en principe un effet suspensif, des mesures de redressement par voie d’injonction sont rarement utilisées dans de telles procédures.

Toutefois, vu qu’il est possible que le recours n’ait pas d’effet suspensif, la loi prévoit la possibilité de telles mesures. Conformément à la loi sur la procédure administrative générale (article 140), sur proposition d’une partie et afin d’éviter un préjudice grave irréparable, l’organe administratif ayant adopté une décision peut en reporter l’exécution jusqu’à ce qu’une décision valide en droit soit rendue dans l’affaire administrative, sauf disposition contraire de la loi et si cela n’est pas contraire à l’intérêt public.

3) Est-il possible de déposer une demande de mesures de redressement par voie d’injonction pendant la procédure, et à quelles conditions? Cette demande doit-elle être déposée dans un délai imparti?

Comme indiqué ci-dessus, conformément à la loi sur la procédure administrative générale (article 140), sur proposition d’une partie et afin d’éviter un préjudice grave irréparable, l’organe administratif ayant adopté une décision peut en reporter l’exécution jusqu’à ce qu’une décision administrative définitive soit rendue, sauf disposition contraire de la loi et si cela n’est pas contraire à l’intérêt public. Aucun délai n’a été fixé pour l’introduction de cette demande, mais elle est généralement effectuée en même temps que le recours administratif ou, dans une procédure judiciaire, en même temps que l’introduction du recours juridictionnel.

4) Une décision administrative est-elle exécutée immédiatement même si elle fait l’objet d’un recours? À quelles conditions?

Toutes les décisions administratives qui deviennent exécutoires peuvent être exécutées. Les décisions rendues en première instance deviennent exécutoires à l’expiration du délai de recours administratif si aucun recours n’est introduit, à la signification de la décision à la partie si le recours a été déclaré irrecevable et à la signification de la décision portant rejet du recours à la partie si le recours n’a pas d’effet suspensif.

5) La décision administrative est-elle suspendue si elle est attaquée devant une juridiction en phase juridictionnelle?

L’introduction d’un recours juridictionnel devant le tribunal administratif n’a pas d’effet suspensif à moins qu’un tel effet soit prévu dans une loi spéciale, et il n’existe aucune disposition de la sorte dans la loi sur la protection de l’environnement.

6) Les tribunaux nationaux peuvent-ils prendre des mesures de redressement par voie d’injonction (moyennant garantie financière)? Un recours distinct existe-t-il contre cette ordonnance adoptant des mesures de redressement par voie d’injonction ou la garantie financière?

Le tribunal administratif peut décider de suspendre la décision administrative si son application risque de causer au plaignant un préjudice difficilement réparable et à moins qu’une loi spéciale ne prévoie que le recours n’a pas d’effet suspensif ou que la suspension soit contraire à l’intérêt public. Aucune garantie financière n’est nécessaire pour cela. La décision du tribunal administratif concernant les mesures de redressement par voie d’injonction peut faire l’objet d’un recours devant la Cour administrative d’appel dans les 15 jours suivant sa signification aux parties.

Il convient ici d’expliquer que la loi sur le contentieux administratif prévoit deux mesures conservatoires: l’effet retardateur du recours juridictionnel (article 26) et la mesure provisoire (article 47). Le premier peut être déclaré à la demande d’une partie ou d’office (bien que les juridictions n’exercent pas ce pouvoir actuellement), et la seconde ne peut être ordonnée que sur proposition d’une partie.
L’exécution de la décision administrative contestée ne peut être reportée que par la reconnaissance spécifique de l’effet retardateur du recours juridictionnel (article 26). Les mesures provisoires établies dans la loi sur le contentieux administratif ont d’autres fonctions, rarement présentes dans un litige administratif (par exemple, des mesures adoptées dans des procédures dans lesquelles aucun acte administratif n’est adopté, l’interdiction de la disposition de biens, etc.). Aucun recours n’est possible contre les décisions relatives à l’effet retardateur d’un recours juridictionnel (article 67, paragraphe 1, et article 26, paragraphe 2, de la loi sur le contentieux administratif).

1.7.3. Frais – aide juridictionnelle – assistance bénévole, autres mécanismes d’aide financière

1) Comment peut-on calculer les frais qui seront encourus lorsque l’on a l’intention d’ouvrir une procédure – frais administratifs, frais de justice, frais d’ouverture de procédure, honoraires des experts, honoraires des avocats, frais de recours, etc.

Le système repose essentiellement sur les frais de justice, lesquels varient en fonction de la valeur du litige. Dans les procédures de contentieux administratif, conformément à la loi sur les frais de justice, ces derniers dépendent de la valeur du litige, si le juge est en mesure de l’estimer. Il existe deux voies de recours contre une décision relative aux frais de justice, à savoir la plainte et le recours prévus à l’article 29 de la loi sur les frais de justice. En général, les frais de justice ne sont pas très élevés, à savoir 400 HRK pour un recours devant le tribunal administratif et 500 HRK pour un recours devant la Cour administrative d’appel, selon le règlement relatif au barème des frais de justice. Il convient également de payer la taxe sur le jugement qui s’élève à 500 HRK. Les frais de justice pour les recours juridictionnels dans le cadre de la procédure de contentieux administratif sont basés sur un taux forfaitaire, indépendamment de la valeur du litige. Ce ne sont toutefois pas les seuls coûts.

Avant la réforme de 2012 (décrite à la section 1.7.3, point 6), le coût d’une procédure devant le tribunal administratif était très faible, et comprenait en tout et pour tout les frais de justice susmentionnés. Toutefois, depuis 2012, la tierce partie à une affaire ayant trait à l’environnement (le promoteur ou l’exploitant) engage généralement un avocat, et le plaignant doit prendre ces frais en charge s’il perd son recours.

Les frais concernent généralement la représentation du plaignant et de la partie intéressée par un avocat ainsi que la présentation des éléments de preuve. La partie défenderesse (un organisme public) ne peut se faire représenter par un avocat. Toutefois, certains défendeurs (les organismes de l’administration centrale) peuvent être représentés par le Bureau du procureur général (ce qui arrive rarement, dans les faits). Celui-ci peut réclamer des frais de représentation (d’un montant égal à celui des avocats).
Pour chaque déclaration et chaque accès à l’audience, l’avocat peut demander une rémunération de 2 500,00 HRK (environ 330 euros) + TVA (25 %). Les juridictions n’accordent généralement pas de dépens en ce qui concerne les observations qui ne contiennent pas d’arguments supplémentaires ou, après le dépôt du recours, qui contiennent des moyens qui pouvaient également être présentés lors de l’audience.

La règle selon laquelle la partie qui succombe est condamnée aux dépens s’applique. Par conséquent, les dépens de l’affaire peuvent également inclure les coûts matériels exposés par l’une ou l’autre partie pour se rendre au tribunal. Ces coûts varient en fonction de la juridiction dans laquelle la procédure est menée (Zagreb, Osijek, Split ou Rijeka). Les coûts sont généralement calculés selon la formule suivante: 2 HRK par km pour les trajets en voiture + indemnité journalière (environ 170 HRK par jour). Des frais d’hébergement sont rarement réclamés et pourraient difficilement être justifiés, compte tenu de la taille du territoire croate.

Le coût le plus significatif est constitué des frais de représentation juridique (honoraires d’avocat), qui peuvent être réclamés lorsqu’une partie intéressée est représentée par un avocat, ce qui est habituellement le cas. La procédure compte au moins une audience, mais en général, deux ou trois sont organisées. Les éventuels frais supplémentaires, par exemple les frais d’expertise sur une question donnée, varient en fonction de la complexité de l’affaire ainsi que de la quantité de travail qui y est associée. Ils sont généralement payés à l’avance par la partie qui en fait la demande. Il n’existe pas de loi expresse exigeant que les frais n’aient pas d’effet prohibitif. La jurisprudence de la Cour constitutionnelle relative à la proportionnalité des dépens accordés est applicable et se réfère essentiellement à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (par exemple, Klauz c. Croatie, etc.).

Jusqu’à présent, aucun témoignage d’expert n’était autorisé dans les affaires environnementales; il est donc difficile d’en estimer le coût, mais il pourrait être très élevé. Toutefois, certains experts provenant de différentes facultés seraient également disposés à témoigner gratuitement, d’après l’expérience de l’ONG BIOM, qui a proposé des témoignages d’experts dans plusieurs affaires, sans succès.

Les frais pourraient atteindre leur niveau maximal lorsque le promoteur ou l’exploitant (la partie tierce dans les affaires environnementales) décide de faire usage de la disposition de l’article 171 de la loi sur la protection de l’environnement. Selon celle-ci, lorsqu’une décision administrative n’est pas applicable car frappée de recours en vertu de la loi sur la protection de l’environnement, et lorsque, pour cette raison, le promoteur, l’exploitant ou une autre personne physique ou morale mentionnée dans la décision décide d’attendre jusqu’à ce que cette dernière devienne juridiquement valable, celui-ci a le droit de réclamer une indemnisation pour le préjudice et le manque à gagner subis à la personne ayant introduit le recours. Il doit, pour cela, démontrer que le requérant a abusé du droit qui lui était conféré par la loi sur la protection de l’environnement. Aucun recours en indemnité de la sorte n’a encore été introduit, mais cette disposition remplit son objectif, à savoir décourager les citoyens et les ONG environnementales de contester ces décisions, en raison du risque d’être poursuivis par de grandes sociétés.

2) Coût des mesures de redressement par voie d’injonction ou des mesures provisoires — une garantie est-elle nécessaire?

Une mesure de redressement par voie d’injonction ou mesure provisoire n’entraîne aucun coût direct, et aucune garantie n’est nécessaire.

3) Les personnes physiques peuvent-elles bénéficier d’une aide juridictionnelle?

La Chambre croate des avocats (Hrvatska odvjetnička komora) possède une liste d’avocats qui proposent une aide juridictionnelle bénévole dont peuvent bénéficier les personnes physiques qui n’y ont pas droit autrement.

Une loi sur l’aide juridictionnelle gratuite a également été adoptée, et le ministère de la justice est la principale institution responsable du système d’aide juridictionnelle gratuite. Le système d’aide juridictionnelle gratuite permet aux citoyens ayant des revenus modestes d’engager un avocat et d’obtenir une aide juridictionnelle pour certaines démarches juridiques et l’égalité d’accès aux procédures judiciaires et administratives.

Il convient de distinguer la fourniture d’une aide juridictionnelle primaire de la fourniture d’une aide juridictionnelle secondaire. L’aide juridictionnelle primaire est, par exemple, la fourniture d’informations juridiques générale, de conseils et de services de représentation auprès des organes centraux de l’administration de l’État, etc., tandis que l’aide juridictionnelle secondaire est la fourniture de conseils juridiques, d’une représentation devant les tribunaux, etc. Une personne peut bénéficier d’une aide juridictionnelle primaire si sa situation financière est telle que le paiement d’une assistance juridique professionnelle risque de l’empêcher de subvenir à ses besoins ainsi qu’à ceux des membres de son foyer. Pour qu’une personne puisse bénéficier d’une aide juridictionnelle secondaire, sa situation financière doit satisfaire aux critères suivants: ses revenus totaux, ainsi que ceux des membres de son foyer, ne peuvent dépasser le montant du budget de base mensuel par membre du foyer (3 326,00 HRK), et la valeur totale de ses biens immobiliers et de ceux des membres de son foyer ne peut dépasser l’équivalent de 60 budgets de base (199 560,00 HRK).

Le cadre institutionnel du système d’aide juridictionnelle gratuite est constitué des bureaux de l’administration nationale traitant les demandes des citoyens en première instance, tandis que le service d’aide juridictionnelle gratuite du ministère de la justice statue sur les recours en deuxième instance, statue en première instance sur l’inscription d’associations au registre des associations autorisées à fournir une aide juridictionnelle primaire et assure le contrôle administratif et professionnel des fournisseurs d’aide juridictionnelle primaire.

Toutes les informations relatives à l’aide juridictionnelle gratuite sont disponibles auprès de ce service.

4) Les associations, les personnes morales et les ONG, qu’elles soient dotées ou non de la personnalité juridique, peuvent-elles bénéficier d’une aide juridictionnelle? Si oui, comment demander cette aide juridictionnelle? Existe-t-il une assistance bénévole?

Les associations, les personnes morales et les ONG peuvent demander et obtenir une aide juridictionnelle payante dispensée par des avocats. Elles peuvent utiliser la liste d’avocats fournie sur le site internet de l’Ordre croate des avocats, ou simplement engager qui elles souhaitent. Il n’existe aucun cabinet d’avocats ou avocat spécialisé dans le domaine environnemental, mais certains avocats sont déjà intervenus dans des affaires touchant à la protection de l’environnement.

En Croatie, seules les personnes physiques peuvent obtenir une aide juridictionnelle gratuite. Les ONG n’ont pas droit à une aide juridictionnelle, ce qui est contraire à la convention d’Aarhus (article 9, paragraphes 4 et 5, établissant l’obligation d’offrir des recours suffisants et effectifs et d’envisager la mise en place de mécanismes appropriés d’assistance visant à éliminer ou à réduire les obstacles financiers qui entravent l’accès à la justice). Conformément à la loi croate sur l’aide juridictionnelle gratuite, les personnes morales ne peuvent pas bénéficier d’une aide juridictionnelle gratuite.

5) D’autres mécanismes financiers existent-ils pour fournir une aide financière?

Il n’existe pas d’autres mécanismes financiers en vue de l’octroi d’une aide financière.

6) Le principe selon lequel «la partie qui succombe est condamnée aux dépens» s’applique-t-il? Comment est-il appliqué par les juridictions, existe-t-il des exceptions?

La loi prévoit le principe selon lequel «la partie qui succombe est condamnée aux dépens» dans différents actes de procédure. Il importe de souligner que, jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi sur le contentieux administratif en 2012, la loi était différente, puisque chaque partie était alors obligée de supporter ses propres dépens.

Jusqu’à la fin de la procédure, chaque partie prend elle-même en charge ses propres dépens, et la juridiction supporte les frais liés aux actes de procédure exécutés d’office. Une fois le jugement rendu, la partie ayant succombé doit également prendre en charge les dépens de la partie ayant obtenu gain de cause, à moins qu’il soit justifié d’en décider autrement. Par exemple, les parties pourraient suggérer qu’elles supportent chacune leurs propres dépens, ou le juge pourrait déclarer que l’ONG a agi dans l’intérêt public et ne doit pas prendre elle-même ses frais en charge, mais ces possibilités n’ont pas encore été utilisées. En cas de recours devant la Haute Cour administrative, celui-ci suspend également la décision relative aux dépens.

7) La juridiction peut-elle prévoir une exemption des frais de procédure, des droits d’enregistrement, des droits de greffe, de la taxation des dépens, etc.? Y a-t-il d’autres caractéristiques nationales en rapport avec ce sujet?

Conformément à la loi sur le contentieux administratif, si la partie a partiellement obtenu gain de cause dans le litige, le tribunal administratif peut prendre une décision en fonction des chefs de conclusions qui ont été accueillis et condamner chaque partie à ses propres dépens ou partager les dépens proportionnellement aux chefs de conclusions accueillis[9].

1.7.4. Accès à l’information sur l’accès à la justice – dispositions liées à la directive 2003/4/CE

1) Où peut-on trouver les règles nationales régissant l’accès à la justice en matière d’environnement? Lien internet à fournir. Y a-t-il d’autres formes de diffusion structurée?

Le ministère de l’économie et du développement durable possède une longue liste de lois nationales et de traités internationaux en matière de protection de l’environnement. Cette liste ne contient pas de section consacrée à l’accès à la justice en matière d’environnement: il faut donc savoir ce que l’on souhaite y trouver. Cette liste peut être consultée sur le site Propisi iz područja zaštite okoliša.

Les règles fondamentales relatives à l’accès à la justice se trouvent dans la loi sur la protection de l’environnement.

Les dispositions relatives à l’accès à la justice dans le domaine environnemental se trouvent à l’article 19 (principe fondamental de l’accès à la justice dans le domaine environnemental) et aux articles 167 à 172 de la loi sur la protection de l’environnement.

D’autres lois sont également pertinentes pour l’accès à la justice dans le domaine environnemental, telles que:

• la loi sur la procédure administrative générale,
• la loi sur le contentieux administratif,
• et le code de procédure civile.

De manière générale, l’ensemble de la législation nationale se trouve sur le site internet du Journal officiel (Narodne novine).

L’ONG Zelena Istra a également mis à disposition, sur son site internet, des informations sur les procédures juridictionnelles en matière environnementale.

L’ONG Zelena akcija dispose de certaines publications relatives à l’accès à la justice dans le domaine environnemental. Certaines d’entre elles concernent différents instruments juridiques pouvant être utilisés en matière environnementale, tandis que d’autres contiennent uniquement des informations sur l’accès à la justice, entre autres choses. Elles incluent également des informations sur des affaires particulières.

L’ONG BIOM propose également des informations sur ses affaires judiciaires.

L'ONG Sunce dispose de publications contenant des informations sur l’accès à la justice et sur des affaires spécifiques.

2) Au cours des différentes procédures en matière d’environnement, comment ces informations sont-elles fournies? Auprès de qui le requérant doit-il demander des informations?

En général, les décisions administratives relatives à l’EIE, à l’EA et à la PRIP/DEI sont publiées sur le site internet de l’organe administratif qui les a adoptées (ministère, comitat, etc.) Ces décisions doivent également inclure des informations sur l’accès à la justice (en croate: pouka o pravnom lijeku).

3) Quelles sont les règles sectorielles (EIE, PRIP/DEI, en ce qui concerne les plans et les programmes, etc.)?

Il n’existe aucune règle sectorielle particulière concernant la diffusion active d’informations sur l’accès à la justice.

4) Est-il obligatoire de donner des informations relatives à l’accès à la justice dans la décision administrative et dans le jugement?

Il est obligatoire de donner des informations relatives à l’accès à la justice dans la décision administrative et dans le jugement de la juridiction administrative, ainsi que d’indiquer la date limite pour l’introduction d’une plainte ou d’un recours.

5) Des services de traduction ou d’interprétation sont-ils mis à la disposition des participants étrangers? Quelles sont les règles applicables?

Conformément à la loi sur le contentieux administratif, la règle veut que les procédures contentieuses administratives soient menées en croate et que les écrits soient rédigés en caractères latins. Toutefois, les parties et participants aux litiges administratifs ont le droit d’utiliser leur propre langue en faisant appel à un traducteur ayant prêté serment devant le tribunal. Les frais de traduction doivent être pris en charge par la partie qui en bénéficie, sauf disposition différente d’une loi spéciale. La législation environnementale ne contient aucune règle exceptionnelle à ce sujet.

1.8. Les règles procédurales spéciales

1.8.1. Évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) – dispositions liées à la directive 2003/35/CE

Règles relatives à l’évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) spécifiques au pays en lien avec l’accès à la justice

1) Règles régissant la qualité pour agir et l’accès à la justice en rapport avec la vérification préalable (conditions, calendrier, public concerné).

Il n’existe pas de règles spécifiques relatives à la qualité pour agir et à l’accès à la justice en ce qui concerne la vérification préalable. Les décisions ayant trait à la vérification préalable relative à l’EIE ou à la détermination de l’intérêt d’une procédure d’EIE sont rendues sous la forme de décisions administratives (rješenje/upravni akt)[10]. Autrement dit, ces décisions peuvent être contestées et les règles qui leur sont applicables sont les mêmes que pour les autres procédures environnementales (règles relatives à la qualité pour agir décrites à la section 1.4, point 3). Par exemple, si l’autorité rend une décision selon laquelle l’EIE n’est pas nécessaire, une ONG ou une personne physique peut saisir le tribunal administratif contre cette décision. Le délai est le même que dans les autres affaires administratives, à savoir 30 jours à compter du prononcé de la décision attaquable. Un délai supplémentaire est prévu si la décision n’a pas été signifiée, mais a été mise à la disposition du public (par exemple, sur le site internet du ministère). Dans ce cas, le délai de 30 jours pour l’introduction du recours devant le juge commence à courir huit jours après la publication de la décision.

2) Règles régissant la qualité pour agir liées à la détermination de la portée (conditions, calendrier, public concerné)

Les décisions relatives à la détermination de la portée ne sont pas rendues sous la forme d’une décision administrative[11] (rješenje/upravni akt) et ne peuvent donc pas être attaquées séparément: elles devront être contestées ultérieurement, en même temps que la décision définitive relative à l’EIE.

3) À quelle(s) étape(s) le public peut-il contester les décisions administratives relatives à des projets environnementaux? Ces décisions doivent-elles être contestées dans un délai imparti?

Les décisions administratives relatives à des projets environnementaux peuvent être contestées lorsqu’elles sont adoptées sous la forme d’actes administratifs (rješenje/upravni akt); autrement dit, il est possible d’introduire un recours contre la décision d’EIE définitive, mais aussi lors de la phase de vérification préalable.

Le délai fixé pour l’introduction d’un recours devant le tribunal administratif est le même que dans les autres affaires administratives, à savoir 30 jours à compter du prononcé de la décision attaquable. Un délai supplémentaire est prévu si la décision n’a pas été signifiée, mais a été mise à la disposition du public (par exemple, sur le site internet du ministère). Dans ce cas, le délai de 30 jours pour l’introduction du recours devant le juge commence à courir huit jours après la publication de la décision.

4) Peut-on contester l’autorisation finale? À quelles conditions peut-on le faire si on est une personne physique, une ONG, une ONG étrangère?

L’autorisation finale du projet peut être contestée comme décrit au point précédent. Les règles relatives à la qualité pour agir sont les mêmes pour toutes les procédures environnementales menées en vertu de la loi sur la protection de l’environnement. Une décision d’EIE peut être contestée par une personne physique, un groupe de particuliers (par exemple, des voisins, des propriétaires d’un même bien immobilier, etc.) ou une ONG répondant à certains critères spécifiques. Les possibilités de recours sont toutefois plus limitées dans le cas d’un permis de construire, c’est-à-dire de l’autorisation définitive du projet: en effet, la législation réglementant ce domaine détermine de manière plus stricte qui peut être partie à la procédure (les propriétaires des propriétés voisines).

Conformément à l’article 167, paragraphe 1, et à l’article 168, paragraphe 1, de la loi sur la protection de l’environnement (JO 80/13, 153/13, 78/15 et 12/18), les personnes physiques ont le droit d’introduire un recours si elles sont en mesure de démontrer que l’emplacement et/ou la nature et les incidences du projet portent atteinte à l’un de leurs droits et si elles ont participé à la procédure en tant que membres du public concerné.

Conformément à l’article 167, paragraphe 2, et à l’article 168, paragraphe 2, de la loi sur la protection de l’environnement, une ONG possède un intérêt suffisant pour agir dans les procédures réglementées par ladite loi qui prévoient la participation du public concerné si elle satisfait aux exigences suivantes:

1. elle doit avoir été établie conformément aux règlements spéciaux régissant les associations et ses statuts doivent mentionner, parmi ses objectifs, la protection de l’environnement, y compris la protection de la santé humaine et la protection ou l’utilisation rationnelle des ressources naturelles;
2. elle doit avoir été établie au moins deux ans avant l’ouverture de la procédure de l’autorité publique (pour laquelle elle fait valoir son intérêt pour agir); et
3. elle doit pouvoir prouver avoir activement participé, au cours de cette période, à des activités liées à la protection de l’environnement sur le territoire de la ville ou de la municipalité où se trouve son siège officiel conformément à ses statuts. Une ONG qui satisfait à ces critères doit avoir le droit d’introduire un recours auprès du ministère ou auprès de la juridiction compétente, afin de contester la légalité procédurale et/ou matérielle de décisions, d’actions ou d’omissions. Le droit d’une ONG d’accéder à la justice dans le domaine environnemental ne dépend pas de sa participation aux procédures administratives ayant débouché sur la décision contestée devant le juge.

La loi sur la protection de l’environnement ne contient pas de disposition spécifique relative à l’accès à la justice dans le domaine environnemental pour les ONG étrangères, mais pas non plus de disposition qui leur interdirait cet accès. En ce sens, si une ONG étrangère est en mesure de se conformer à toutes les exigences nécessaires aux ONG pour avoir qualité pour agir, le juge lui reconnaîtra probablement une telle qualité.

5) Portée du recours juridictionnel – contrôle de la légalité quant au fond/à la procédure. La juridiction peut-elle agir d’office?

Le tribunal administratif peut contrôler la légalité d’un processus décisionnel d’EIE quant au fond et à la procédure. Dans les faits, le tribunal ne contrôle pas l’exactitude scientifique d’une déclaration d’incidence environnementale, et ne contrôle donc en réalité que la légalité procédurale, bien qu’il puisse désigner des témoins experts ou permettre aux parties à la procédure de proposer des experts. Le tribunal administratif connaît des recours à la fois en tant que juridiction de cassation (erreurs procédurales et application erronée du droit matériel) et en tant que juridiction de réforme (établissement des faits). Toutefois, étant donné que les tribunaux administratifs n’ont obtenu ces pouvoirs de réforme que depuis peu (en 2012), ils sont toujours réticents à l’idée d’en faire usage. Par conséquent, dans la pratique, le tribunal agit essentiellement en tant que juridiction de cassation, surtout dans des matières complexes telles que le droit de l’environnement. Il n’existe aucune règle spécifique concernant l’action d’office en matière environnementale: les règles sont les mêmes dans toutes les affaires.

6) À quelle étape les décisions, actes ou omissions peuvent-ils être contestés?

En règle générale, les décisions, actes ou omissions peuvent être contestés en même temps que la décision administrative définitive (décision d’EIE, permis, etc.).

7) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Si la hiérarchie des voies de recours n’a pas été respectée, le juge rejettera le recours. Lorsque cette décision administrative en matière d’environnement a été adoptée par un niveau inférieur d’autorité environnementale, par exemple au niveau de la ville, de la municipalité ou du comitat (régional), une plainte peut être déposée auprès du ministère de l’économie et du développement durable. Les plaintes tranchées par le ministère peuvent être contestées devant le juge administratif. Une plainte doit avoir été déposée auprès du ministère avant de pouvoir saisir le juge, afin que le ministère rende une décision qui pourra ensuite être contestée devant le tribunal administratif.

Pour les décisions administratives adoptées par le ministère, il n’existe aucune instance de plainte supérieure, mais il est possible d’introduire un recours devant le tribunal administratif.

8) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative – de présenter des observations, de participer à l’audience, etc. (en dehors de l’exigence fixée au point 12)?

Oui pour les personnes physiques, non pour les ONG. Selon le libellé de l’article 168 de la loi sur la protection de l’environnement, l’accès à la justice est soumis, pour les membres du public intéressé, à la condition préalable d’une participation publique. Il existe toutefois une autre disposition pour les ONG (à condition, bien sûr, qu’elles satisfassent à d’autres critères), qui peuvent avoir qualité pour agir même sans avoir participé à la phase de consultation publique.

9) Procédures régulières, équitables – quelle est la signification donnée à l’égalité des armes au sein de la juridiction nationale?

Conformément à la loi sur le contentieux administratif, avant de rendre une décision, le juge donne à chacune des parties la possibilité d’exprimer son point de vue sur les exigences ou les déclarations des autres parties ainsi que sur l’ensemble des questions de fait et de droit faisant partie du litige[12]. Le juge est également tenu de veiller à ce que le manque de connaissances ou d’expérience des parties ne porte pas atteinte à l’un ou l’autre de leurs droits.

Conformément à sa pratique, la Cour constitutionnelle interprète le principe d’égalité des armes en ce sens qu’il représente un juste équilibre supposant nécessairement que les parties disposent d’une possibilité raisonnable de présenter les faits et de les étayer par des éléments de preuve d’une manière qui ne les défavorise pas significativement par rapport à la partie adverse[13].

10) Comment la notion de «rapidité» est-elle mise en œuvre par la législation nationale?

Il n’existe pas de règle particulière en matière de rapidité pour l’accès à la justice dans les affaires d’EIE. Voir section 1.7.1, point 4.

11) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à ce secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Des mesures de redressement par voie d’injonction sont disponibles, comme dans les autres procédures administratives: il n’existe aucune règle spéciale uniquement applicable aux litiges relatifs à une procédure d’EIE.

Il convient ici d’expliquer que la loi sur le contentieux administratif prévoit deux mesures conservatoires: l’effet retardateur du recours juridictionnel (article 26) et la mesure provisoire (article 47). Le premier peut être déclaré à la demande d’une partie ou d’office (bien que les juridictions n’exercent pas ce pouvoir actuellement), et la seconde ne peut être ordonnée que sur proposition d’une partie.
L’exécution de la décision administrative contestée ne peut être reportée que par la reconnaissance spécifique de l’effet retardateur du recours juridictionnel (article 26). Les mesures provisoires établies dans la loi sur le contentieux administratif ont d’autres fonctions, rarement présentes dans un litige administratif (par exemple, des mesures adoptées dans des procédures dans lesquelles aucun acte administratif n’est adopté, l’interdiction de la disposition de biens, etc.). Aucun recours n’est possible contre les décisions relatives à l’effet retardateur d’un recours juridictionnel (article 67, paragraphe 1, et article 26, paragraphe 2, de la loi sur le contentieux administratif).

1.8.2. Prévention et réduction intégrées de la pollution (PRIP)/directive sur les émissions industrielles (DEI) – dispositions liées à la directive 2003/35/CE

1) Règles relatives à la directive sur les émissions industrielles (DEI) propres au pays en rapport avec l’accès à la justice

Il n’existe pas de règles particulières concernant l’accès à la justice pour les affaires relatives à la PRIP ou à la DEI.

2) Règles régissant la qualité pour agir, à quelles étapes peut-on contester les décisions (si l’on est une ONG, une ONG étrangère, un citoyen)? La décision finale peut-elle être contestée?

Seules peuvent être contestées les décisions finales relatives à la PRIP/à la DEI, c’est-à-dire les autorisations en matière environnementale (okolišna dozvola). Les règles relatives à la qualité pour agir sont les mêmes pour toutes les procédures environnementales menées en vertu de la loi sur la protection de l’environnement. Une décision relative à la PRIP ou à la DEI peut être contestée par une personne physique, un groupe de particuliers (par exemple, des voisins, des propriétaires d’un même bien immobilier, etc.) ou une ONG répondant à certains critères spécifiques.

Conformément à l’article 167, paragraphe 1, et à l’article 168, paragraphe 1, de la loi sur la protection de l’environnement (JO 80/13, 153/13, 78/15 et 12/18), les personnes physiques ont le droit d’introduire un recours si elles sont en mesure de démontrer que l’emplacement et/ou la nature et les incidences du projet portent atteinte à l’un de leurs droits et si elles ont participé à la procédure en tant que membres du public concerné.

Conformément à l’article 167, paragraphe 2, et à l’article 168, paragraphe 2, de la loi sur la protection de l’environnement, une ONG possède un intérêt suffisant pour agir dans les procédures réglementées par ladite loi qui prévoient la participation du public concerné si elle satisfait aux exigences suivantes:

1. elle doit avoir été établie conformément aux règlements spéciaux régissant les associations et ses statuts doivent mentionner, parmi ses objectifs, la protection de l’environnement, y compris la protection de la santé humaine et la protection ou l’utilisation rationnelle des ressources naturelles;
2. elle doit avoir été établie au moins deux ans avant l’ouverture de la procédure de l’autorité publique (pour laquelle elle fait valoir son intérêt pour agir); et
3. elle doit pouvoir prouver avoir activement participé, au cours de cette période, à des activités liées à la protection de l’environnement sur le territoire de la ville ou de la municipalité où se trouve son siège officiel conformément à ses statuts. Une ONG qui satisfait à ces critères doit avoir le droit d’introduire un recours auprès du ministère ou auprès de la juridiction compétente, afin de contester la légalité procédurale et/ou matérielle de décisions, d’actions ou d’omissions. Le droit d’une ONG d’accéder à la justice dans le domaine environnemental ne dépend pas de sa participation aux procédures administratives ayant débouché sur la décision contestée devant le juge.

3) Règles régissant la qualité pour agir et l’accès à la justice en rapport avec la vérification préalable (conditions, calendrier, public concerné).

Lorsque l’EIE et la PRIP/DEI sont des procédures intégrées, les décisions ayant trait à la vérification préalable relative à l’EIE ou à la détermination de l’intérêt d’une procédure d’EIE sont rendues sous la forme de décisions administratives (rješenje/upravni akt)[14]. Autrement dit, ces décisions peuvent être contestées et les règles qui leur sont applicables sont les mêmes que pour les autres procédures environnementales (règles relatives à la qualité pour agir décrites à la section 1.4, point 3). Le délai fixé pour l’introduction d’un recours devant le tribunal administratif est le même que dans les autres affaires administratives, à savoir 30 jours à compter du prononcé de la décision attaquable. Un délai supplémentaire est prévu si la décision n’a pas été signifiée, mais a été mise à la disposition du public (par exemple, sur le site internet du ministère). Dans ce cas, le délai de 30 jours pour l’introduction du recours devant le juge commence à courir huit jours après la publication de la décision.

4) Règles régissant la qualité pour agir liées à la détermination de la portée (conditions, calendrier, public concerné).

Les décisions relatives à la détermination de la portée ne sont pas rendues sous la forme d’une décision administrative[15] (rješenje/upravni akt) et ne peuvent donc pas être attaquées séparément: elles devront être contestées ultérieurement, en même temps que la décision définitive relative à l’EIE, si les procédures de PRIP/DEI et d’EIE ont été combinées.

5) À quelle(s) étape(s) le public peut-il contester les décisions administratives relatives à des projets environnementaux? Ces décisions doivent-elles être contestées dans un délai imparti?

En règle générale, les décisions administratives relatives à des projets environnementaux peuvent être contestées en même temps que la décision administrative définitive (autorisation en matière environnementale/okolišna dozvola).

Le délai fixé pour l’introduction d’un recours devant le tribunal administratif est le même que dans les autres affaires administratives, à savoir 30 jours à compter du prononcé de la décision attaquable. Un délai supplémentaire est prévu si la décision n’a pas été signifiée, mais a été mise à la disposition du public (par exemple, sur le site internet du ministère). Dans ce cas, le délai de 30 jours pour l’introduction du recours devant le juge commence à courir huit jours après la publication de la décision.

6) Le public peut-il contester l’autorisation finale?

Les ONG et les personnes physiques peuvent contester une autorisation définitive, c’est-à-dire une autorisation en matière environnementale.

7) Portée du recours juridictionnel – contrôle de la légalité quant au fond/à la procédure. La juridiction peut-elle agir d’office? Est-il possible de contester les décisions, actes ou omissions?

Le tribunal administratif peut contrôler la légalité d’un processus décisionnel relatif à la DEI (autorisation en matière environnementale/okolišna dozvola) quant au fond et à la procédure. Dans les faits, le tribunal ne contrôle pas l’exactitude scientifique des documents relatifs à la DEI et ne contrôle donc en réalité que la légalité procédurale, bien qu’il puisse désigner des témoins experts ou permettre aux parties à la procédure de proposer des experts. Le tribunal administratif connaît des recours à la fois en tant que juridiction de cassation (erreurs procédurales et application erronée du droit matériel) et en tant que juridiction de réforme (établissement des faits). Toutefois, étant donné que les tribunaux administratifs n’ont obtenu ces pouvoirs de réforme que depuis peu (en 2010), ils sont toujours réticents à l’idée d’en faire usage. Par conséquent, dans la pratique, le tribunal agit essentiellement en tant que juridiction de cassation, surtout dans des matières complexes telles que le droit de l’environnement.

Les juridictions administratives sont chargées de contrôler les décisions administratives (et contrats administratifs) afin de déterminer si celles-ci répondent aux conditions minimales de légalité fondamentale. Toutefois, elles ne peuvent le faire qu’à partir du moment où la partie a entamé la procédure, indépendamment du fait que l’une des parties ait ou non invoqué la légalité fondamentale à titre d’argument. Le juge est officiellement chargé d’établir l’existence des conditions minimales de légalité d’un acte une fois qu’il a été saisi afin de statuer sur l’acte en question. Les juridictions ne peuvent pas agir d’office.

Le juge peut ouvrir d’office une procédure de contrôle de la légalité d’un acte de portée générale (par exemple, une loi, un plan d’aménagement, une ordonnance, etc.). Toutefois, il doit, pour cela, avoir reçu des informations de la part d’un citoyen ou d’un médiateur, ou une demande adressée par une autre juridiction. La notion d’action d’office est ainsi restreinte.

8) À quelle étape peuvent-elles être contestées?

En règle générale, les décisions relatives à une DEI peuvent être contestées en même temps que la décision administrative définitive (autorisation en matière environnementale/okolišna dozvola). À titre exceptionnel, si la DEI est intégrée à une procédure d’EIE, il est possible de contester une décision ayant trait à la vérification préalable relative à l’EIE.

9) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Si la hiérarchie des voies de recours n’a pas été respectée, le juge rejettera le recours. Lorsque la décision administrative en matière d’environnement a été adoptée par un niveau inférieur d’autorité environnementale, par exemple au niveau de la ville, de la municipalité ou du comitat (régional), une plainte peut être déposée auprès du ministère de l’économie et du développement durable. Les plaintes tranchées par le ministère peuvent être contestées devant le juge administratif. Une plainte doit avoir été déposée auprès du ministère avant de pouvoir saisir le juge, afin que le ministère rende une décision qui pourra ensuite être contestée devant le tribunal administratif.

Pour les décisions administratives adoptées par le ministère, il n’existe aucune instance de plainte supérieure, mais il est possible d’introduire un recours devant le tribunal administratif.

10) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative – de présenter des observations, de participer à l’audience, etc. (en dehors de l’exigence fixée au point 12)?

Oui pour les personnes physiques, non pour les ONG. Selon le libellé de l’article 168 de la loi sur la protection de l’environnement, l’accès à la justice est soumis, pour les membres du public intéressé, à la condition préalable d’une participation publique. Il existe toutefois une autre disposition pour les ONG (à condition, bien sûr, qu’elles satisfassent à d’autres critères), qui peuvent avoir qualité pour agir même sans avoir participé à la phase de consultation publique.

11) Procédures régulières, équitables – quelle est la signification donnée à l’égalité des armes au sein de la juridiction nationale?

Conformément à la loi sur le contentieux administratif, avant de rendre une décision, le juge donne à chacune des parties la possibilité d’exprimer son point de vue sur les exigences ou les déclarations des autres parties ainsi que sur l’ensemble des questions de fait et de droit faisant partie du litige[16]. Le juge est également tenu de veiller à ce que le manque de connaissances ou d’expérience des parties ne porte pas atteinte à l’un ou l’autre de leurs droits.

Conformément à sa pratique, la Cour constitutionnelle interprète le principe d’égalité des armes en ce sens qu’il représente un juste équilibre supposant nécessairement que les parties disposent d’une possibilité raisonnable de présenter les faits et de les étayer par des éléments de preuve d’une manière qui ne les défavorise pas significativement par rapport à la partie adverse[17].

12) Comment la notion de «rapidité» est-elle mise en œuvre par la législation nationale?

Il n’existe pas de règle particulière en matière de rapidité pour l’accès à la justice dans les affaires relatives à la DEI. Voir section 1.7.1, point 4.

13) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à ce secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Des mesures de redressement par voie d’injonction sont disponibles, comme dans les autres procédures administratives: il n’existe aucune règle spéciale uniquement applicable aux litiges relatifs à une procédure DEI.

Il convient ici d’expliquer que la loi sur le contentieux administratif prévoit deux mesures conservatoires: l’effet retardateur du recours juridictionnel (article 26) et la mesure provisoire (article 47). Le premier peut être déclaré à la demande d’une partie ou d’office (bien que les juridictions n’exercent pas ce pouvoir actuellement), et la seconde ne peut être ordonnée que sur proposition d’une partie.
L’exécution de la décision administrative contestée ne peut être reportée que par la reconnaissance spécifique de l’effet retardateur du recours juridictionnel (article 26). Les mesures provisoires établies dans la loi sur le contentieux administratif ont d’autres fonctions, rarement présentes dans un litige administratif (par exemple, des mesures adoptées dans des procédures dans lesquelles aucun acte administratif n’est adopté, l’interdiction de la disposition de biens, etc.). Aucun recours n’est possible contre les décisions relatives à l’effet retardateur d’un recours juridictionnel (article 67, paragraphe 1, et article 26, paragraphe 2, de la loi sur le contentieux administratif).

Dans un recours introduit par Zelena akcija, Zelena Istra et plusieurs particuliers contre l’autorisation en matière environnementale (alors appelée «permis écologique») délivrée par le ministère de la protection de l’environnement et de la nature pour la centrale thermique Plomin C, des mesures de redressement par voie d’injonction avaient été réclamées. Le juge les a toutefois refusées, au motif que la décision relative à l’acceptabilité environnementale ne constitue pas un acte d’exécution direct destiné à la réalisation du projet. Il a néanmoins déclaré qu’un tel acte d’exécution direct devait être obtenu à un stade ultérieur du projet. Le public et le public concerné n’ont pas le droit de participer à cette procédure, et, partant, ne peuvent demander la suspension de l’exécution de la décision relative à l’acceptabilité environnementale avant que le juge ne close l’affaire.

14) Des informations sur l’accès à la justice sont-elles fournies au public d’une façon structurée et accessible?

Il n’existe pas de règles particulières concernant les informations sur l’accès à la justice pour les affaires relatives à la PRIP ou à la DEI.

1.8.3. Responsabilité environnementale[18]

Règles juridiques spécifiques au pays relatives à l’application de la directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale, articles 12 et 13.

1) Quelles exigences les personnes physiques ou les personnes morales (y compris les ONG environnementales) doivent-elles respecter pour que la décision prise par l’autorité compétente concernant la réparation de dommages environnementaux soit examinée par une juridiction ou un autre organisme indépendant et impartial conformément à l’article 13, paragraphe 1, de la directive sur la responsabilité environnementale (DRE)?

La loi sur la protection de l’environnement[19] dispose que le public affecté par des dommages environnementaux (y compris le public concerné, c’est-à-dire également les ONG environnementales) peut soumettre une notification de dommage environnemental (prijava) à l’autorité compétente. L’autorité statue sur cette notification sous la forme d’un acte administratif (upravni akt) qui n’est contestable que devant le tribunal administratif, et aucun recours devant les autorités administratives n’est autorisé. Dans ce genre de cas, les règles relatives à la qualité pour agir sont les mêmes que dans les autres litiges environnementaux.

Les autorités agissent d’office en menant des inspections. Si elles constatent des dommages, elles doivent prendre des mesures en utilisant tout acte législatif applicable à l’affaire en question. Ces mesures peuvent aller de l’amende à l’ordonnance de mise en conformité et/ou de restitution dans l’état initial, voire à l’ouverture d’une procédure pénale, le cas échéant.

Toutefois, aucune procédure d’accès à la justice pour le public intéressé, conformément à l’article 13, paragraphe 1, de la directive sur la responsabilité environnementale, n’est envisagée pour les affaires dans lesquelles les autorités ont agi d’office. Dès lors, selon les règles existantes, le public devrait adresser une nouvelle notification de dommage environnemental (prijava) uniquement pour contester, devant le tribunal administratif, l’acte ayant résolu le dommage, s’il n’est pas satisfait de la manière dont l’affaire a été traitée d’office (et à la suite de la notification). Il s’agit manifestement là d’une procédure redondante qui entraîne une prolongation excessive du délai nécessaire au traitement d’une affaire de dommage environnemental.

2) Quel est le délai pour introduire les recours?

Comme indiqué ci-dessus, un recours n’est pas possible, mais le délai pour les litiges administratifs est le même que dans les autres affaires touchant à la protection de l’environnement.

Le délai fixé pour l’introduction d’un recours devant le tribunal administratif est le même que dans les autres affaires administratives, à savoir 30 jours à compter du prononcé de la décision attaquable. Un délai supplémentaire est prévu si la décision n’a pas été signifiée, mais a été mise à la disposition du public (par exemple, sur le site internet du ministère). Dans ce cas, le délai de 30 jours pour l’introduction du recours devant le juge commence à courir huit jours après la publication de la décision.

3) Existe-t-il des exigences concernant les observations qui accompagnent la demande d’action au titre de l’article 12, paragraphe 2, de la directive sur la responsabilité environnementale (DRE) et, si oui, lesquelles?

La loi sur la protection de l’environnement[20] dispose qu’une notification de dommage environnemental doit être accompagnée d’informations et de données appropriées étayant les allégations relatives à des dommages environnementaux. Il n’existe aucune autre exigence spécifique.

4) Y a-t-il des exigences spécifiques relatives à la «plausibilité» pour prouver que des dommages environnementaux se sont produits et, si oui, lesquelles?

La loi sur la protection de l’environnement[21] dispose que lorsqu’il reçoit une notification de dommage environnemental, le service d’inspection de l’autorité compétente doit mener une inspection à l’endroit visé par la notification et vérifier si cette dernière indique de manière convaincante l’existence d’un dommage environnemental. Le service d’inspection donne ensuite à l’exploitant la possibilité de présenter ses observations sur les allégations formulées dans la notification.

5) La notification de la décision aux personnes physiques ou morales habilitées (y compris les ONG environnementales habilitées) par l’autorité compétente doit-elle se faire selon certaines modalités et/ou dans un certain délai? Dans l’affirmative, quels sont ces modalités et délai?

Nous n’avons pas connaissance de modalités ou de délais établis en ce sens.

6) L’État membre applique-t-il une extension de l’habilitation à demander une action de la part d’une autorité compétente pour dommages environnementaux en cas de danger imminent de tels dommages?

L’exploitant est responsable des dommages environnementaux, mais aussi des dangers imminents de tels dommages. Toutefois, il semble que le public ne puisse adresser de notification (signalement au service d’inspection) à l’autorité qu’au sujet d’un dommage environnemental, et non au sujet d’un danger imminent d’un tel dommage.

7) Quelles sont les autorités compétentes désignées par l’État membre?

Le ministère de l’économie et du développement durable est l’autorité compétente en matière de responsabilité environnementale.

8) L’État membre exige-t-il que les voies de recours administratif soient épuisées avant d’engager une procédure judiciaire?

Comme indiqué ci-dessus, les décisions relatives aux notifications de dommages environnementaux et les décisions approuvant le plan de remédiation (sanacijski plan) sont rendues sous la forme d’actes administratifs (upravni akt) et elles ne peuvent donc faire l’objet que d’un recours juridictionnel.

1.8.4. Règles de procédure transfrontières dans les affaires touchant à la protection de l’environnement

1) Existe-t-il des règles relatives à l’intervention d’autres pays? À quelle étape de la procédure est-il possible de contester les décisions en matière d’environnement?

La loi sur la protection de l’environnement contient des règles disposant que, si le ministère ou un autre organisme administratif compétent en matière d’environnement (au niveau du comitat, ou au niveau de la ville de Zagreb) conclut qu’une décision environnementale donnée pourrait avoir des incidences importantes sur l’environnement et/ou la santé dans un autre pays, le ministère ou l’autre organisme est tenu d’informer ce pays de la procédure. La décision en question peut être une stratégie, un plan-programme (procédure d’EES), un projet, une procédure visant une installation (EIE) ou une autorisation délivrée à une industrie ou à une installation similaire (autorisation délivrée au titre de la DEI). En outre, la demande de participation à la procédure peut venir du pays qui pense qu’il sera affecté par la décision en cause.

Les règles que les pays affectés doivent respecter pour contester des décisions environnementales sont les mêmes que pour les ressortissants et ONG croates: ces pays peuvent donc contester des décisions définitives devant le tribunal administratif. La décision sur l’EES fait exception: en effet, elle ne peut être contestée, puisqu’elle n’est pas adoptée sous la forme d’un acte administratif (upravni akt).

2) Notion de public concerné?

Les règles applicables au public concerné d’autres pays sont les mêmes que pour le public national concerné. Il n’existe aucune règle spécifique destinée uniquement aux citoyens croates, mais pas non plus de règle spécifiquement élaborée pour les citoyens d’autres pays. Les procédures administratives environnementales sont, de manière générale, ouvertes à tous, en ce sens que n’importe qui peut participer à une procédure donnée; toutefois, ce n’est pas la même chose qu’avoir la qualité pour agir.

3) Les ONG du pays concerné ont-elles qualité pour agir? Quand et auprès de quelle juridiction doivent-elles introduire leurs recours? De quelle assistance procédurale peuvent-elles bénéficier (aide juridictionnelle, demande de mesures de redressement par voie d’injonction, mesures provisoires, assistance bénévole)?

La loi sur la protection de l’environnement ne contient pas de disposition spécifique relative à l’accès à la justice dans le domaine environnemental pour les ONG étrangères, mais pas non plus de disposition qui leur interdirait cet accès. En ce sens, si une ONG étrangère est en mesure de se conformer à toutes les exigences nécessaires aux ONG pour avoir qualité pour agir, le juge lui reconnaîtra probablement une telle qualité. Malheureusement, il n’y a encore eu aucune affaire dans laquelle une ONG d’un pays affecté a introduit un recours en matière d’environnement ou s’y est jointe, et il est donc difficile de savoir ce que le juge déciderait.

S’agissant des autres questions, les règles énoncées pour les ONG croates seraient probablement utilisées également pour les ONG étrangères – l’aide juridictionnelle gratuite n’est pas accessible aux ONG mais uniquement aux personnes physiques, les décisions administratives peuvent être contestées devant le tribunal administratif et des mesures de redressement par voie d’injonction sont possibles mais rarement accordées dans les affaires environnementales. Le délai est le même que dans les autres affaires administratives, à savoir 30 jours à compter du prononcé de la décision attaquable. Un délai supplémentaire est prévu si la décision n’a pas été signifiée, mais a été mise à la disposition du public (par exemple, sur le site internet du ministère). Dans ce cas, le délai de 30 jours pour l’introduction du recours devant le juge commence à courir huit jours après la publication de la décision.

4) Les personnes physiques du pays concerné ont-elles qualité pour agir? De quelle assistance procédurale peuvent-elles bénéficier (aide juridictionnelle, demande de mesures de redressement par voie d’injonction, mesures provisoires, assistance bénévole)?

Conformément à la loi sur la protection de l’environnement[22], les personnes physiques ont le droit d’introduire un recours si elles sont en mesure de démontrer que l’emplacement et/ou la nature et les incidences du projet portent atteinte à l’un de leurs droits et si elles ont participé à la procédure en tant que membres du public concerné. Dès lors, si un citoyen étranger est en mesure de prouver une atteinte à l’un de ses droits dans le sens de cette disposition de la loi sur la protection de l’environnement, il peut avoir qualité pour agir.

Quant aux autres questions, les décisions administratives peuvent être contestées devant le tribunal administratif, des mesures de redressement par voie d’injonction sont possibles, mais rarement accordées dans les affaires environnementales, et le délai est le même que dans les autres affaires administratives, à savoir 30 jours à compter du prononcé de la décision attaquable. Un délai supplémentaire est prévu si la décision n’a pas été signifiée, mais a été mise à la disposition du public (par exemple, sur le site internet du ministère). Dans ce cas, le délai de 30 jours pour l’introduction du recours devant le juge commence à courir huit jours après la publication de la décision. Les citoyens non croates peuvent obtenir une aide juridictionnelle en Croatie et donc engager aisément un avocat, mais il peut leur être difficile d’obtenir une aide juridictionnelle gratuite, étant donné que l’accès à cette aide est déjà considérablement limité pour les citoyens croates.

5) À quelle étape les informations sont-elles fournies au public concerné (y compris les parties susmentionnées)?

Les informations sont fournies au public concerné d’un autre pays en même temps et dans les mêmes conditions qu’au public national concerné. La loi sur la protection de l’environnement ne le prévoit pas expressément, mais pour chaque procédure (EES, EIE, DEI), les règles relatives à l’accès à l’information doivent être communiquées en même temps que les dispositions de la loi sur la protection de l’environnement et de l’ordonnance sur l’accès à l’information et la participation du public dans le domaine environnemental.

6) Quelles sont les échéances pour la participation du public, y compris en ce qui concerne l’accès à la justice?

Le délai est le même que dans les autres affaires administratives, à savoir 30 jours à compter du prononcé de la décision attaquable. Un délai supplémentaire est prévu si la décision n’a pas été signifiée, mais a été mise à la disposition du public (par exemple, sur le site internet du ministère). Dans ce cas, le délai de 30 jours pour l’introduction du recours devant le juge commence à courir huit jours après la publication de la décision. Les citoyens non croates peuvent obtenir une aide juridictionnelle en Croatie et donc engager aisément un avocat, mais il peut leur être difficile d’obtenir une aide juridictionnelle gratuite, étant donné que cette aide est déjà relativement difficile d’accès pour les citoyens croates.

7) Comment les informations relatives à l’accès à la justice sont-elles fournies aux parties?

Il n’existe aucune règle spéciale concernant les informations fournies aux parties étrangères concernant l’accès à la justice. Toutes les décisions administratives, y compris les décisions environnementales, doivent inclure des informations sur l’accès à la justice (en croate: pouka o pravnom lijeku).

8) Des services de traduction ou d’interprétation sont-ils mis à la disposition des participants étrangers? Quelles sont les règles applicables?

Conformément à la loi sur le contentieux administratif, la règle veut que les procédures contentieuses administratives soient menées en croate et que les écrits soient rédigés en caractères latins. Toutefois, les parties et participants à un litige administratif ont le droit d’utiliser leur propre langue en faisant appel à un traducteur ayant prêté serment devant le tribunal. Les frais de traduction doivent être pris en charge par la partie qui en bénéficie, sauf disposition différente d’une loi spéciale.

En ce qui concerne les documents produits devant le juge, la règle veut qu’ils soient tous rédigés ou traduits en croate. Dans les faits, si un document est présenté en langue étrangère, le juge peut ordonner à la partie de le traduire, demander lui-même une traduction ou ne pas tenir compte des documents qui ne sont pas en croate.

Le ministère de la justice fournit également une liste d’interprètes judiciaires permanents (stalni sudski tumač) pour différentes langues.

9) Existe-t-il d’autres règles pertinentes?

Nous n’avons pas connaissance d’autres règles importantes en dehors de celles déjà décrites dans ce chapitre.

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[1] Article 118, paragraphe 3, de la Constitution.

[2] Šarin D.; Cour constitutionnelle de la République de Croatie, Zagreb, Croatie.

[3] Loi sur le système administratif de l’État (Zakon o sustavu državne uprave) (JO150/11, 12/13, 93/16, 104/16)

[4] D’après la déclaration de Alen Rajko, juge administratif à Rijeka.

[5] Article 66 de la loi sur le contentieux administratif.

[6] Articles 123 à 132 de la loi sur la procédure administrative générale.

[7] Articles 76 à 78 de la loi sur le contentieux administratif.

[8] Article 112, paragraphe 3, de la loi sur la procédure administrative générale.

[9] Article 79 de la loi sur le contentieux administratif.

[10] Article 90 de la loi sur la protection de l’environnement, NN 118/18.

[11] Article 86 de la loi sur la protection de l’environnement.

[12] Article 6 de la loi sur le contentieux administratif.

[13] Dr.sc. Šarin D., p. 736 et 737, «Aspekti prava na pravično suđenje».

[14] Article 90 de la loi sur la protection de l’environnement, NN 118/18.

[15] Article 86 de la loi sur la protection de l’environnement.

[16] Article 6 de la loi sur le contentieux administratif.

[17] Dr.sc. Šarin D., p. 736 et 737, «Aspekti prava na pravično suđenje».

[18] Voir également l’affaire C‑529/15.

[19] Article 191 de la loi sur la protection de l’environnement, Journal officiel nº 12/2018.

[20] Article 191 de la loi sur la protection de l’environnement, Journal officiel nº 12/2018.

[21] Article 191 de la loi sur la protection de l’environnement, Journal officiel nº 12/2018.

[22] Article 167, paragraphe 1, et article 168, paragraphe 1, de la loi sur la protection de l’environnement, JO 80/13, 153/13, 78/15 et 12/18.