Europejski portal e-sprawiedliwość - Dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska

1.1. Decyzje, działania lub zaniechania dotyczące określonej działalności wchodzącej w zakres unijnego prawa ochrony środowiska, ale wykraczającej poza zakres dyrektywy w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych[1]

1) Jakie krajowe przepisy ustawowe regulują kwestie związane z legitymacją procesową osób fizycznych i organizacji pozarządowych, które wnoszą a) odwołanie administracyjne oraz b) środek zaskarżenia przed sąd krajowy w odniesieniu do procedur, w ramach których wydano decyzję, podjęto działanie lub dopuszczono się zaniechania (w szczególności jakie warunki należy spełnić i w jakim terminie należy wnieść środek zaskarżenia)? Jak skuteczny jest dostęp do sądów krajowych w świetle orzecznictwa TSUE i wszelkiego powiązanego orzecznictwa krajowego?

Jak wyjaśniono w pkt 1.4.1) i 1.4.3) powyżej, zgodnie z prawem polskim, indywidualne decyzje administracyjne, w tym te dotyczące ochrony środowiska mogą być zaskarżane przez: (a) osoby fizyczne i prawne, które są uważane za strony postępowania administracyjnego, (b) podmioty (takie jak organizacje pozarządowe, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich), które uczestniczą w postępowaniu na prawach strony.

(a) Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest "osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na ten interes prawny lub obowiązek". Definicja strony postępowania administracyjnego staje się zatem kluczowa dla zrozumienia, kto może kwestionować decyzje administracji.

Dlatego też, zgodnie z ogólnymi zasadami przewidzianymi przez Kpa, legitymacja procesowa przysługuje tym osobom (zarówno fizycznym, jak i prawnym), które mają interes prawny (obejmujący również obowiązki administracyjne). Osoba ma interes prawny w sprawie, gdy interes ten jest chroniony przez jakikolwiek przepis prawa (administracyjnego, cywilnego lub innego). Na przykład, gdy decyzja administracyjna może dotyczyć czyjejś własności (np. w przypadku budowy nowego obiektu może dotyczyć właścicieli sąsiednich nieruchomości). Osoba, która złożyła wniosek o wydanie decyzji administracyjnej zaskarżonej następnie do sądu administracyjnego lub osoba, do której decyzja została skierowana, ma zawsze interes prawny w sprawie, a więc posiada legitymację procesową.

Ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi w przypadku indywidualnych decyzji administracyjnych jest następstwem postępowania przed organem drugiej instancji, krąg osób uprawnionych do wniesienia skargi do sądu pierwszej instancji wyznacza administracyjna faza postępowania.

Jednakże skargę może wnieść również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, ale której interesu prawnego dotyczy to postępowanie (art. 50 ust. 1 Ppsa).

(b) W postępowaniach niewymagających udziału społeczeństwa, pozarządowe organizacje ekologiczne mogą ubiegać się o dopuszczenie do postępowania na prawach strony. Podstawą prawną do tego jest art. 31 Kpa, zgodnie z którym organizacjom społecznym przysługuje legitymacja procesowa w sprawach dotyczących indywidualnych decyzji administracyjnych, jeżeli reprezentują one interes publiczny. Organizacja może brać udział w postępowaniu na prawach strony, co oznacza, że przysługują jej takie same prawa jak stronie postępowania, w tym prawo do wniesienia odwołania. Aby zostać dopuszczoną do udziału w postępowaniu, organizacja musi złożyć odpowiedni wniosek. W tym przypadku organizacja pozarządowa musi udowodnić, że:

jest zarejestrowana w krajowym rejestrze sądowym (KRS) lub w rejestrze prowadzonym przez starostę (grupy nieformalne nie mają legitymacji procesowej);
jej udział w postępowaniu jest uzasadniony celami określonymi w statucie organizacji (inaczej mówiąc, jeśli przedmiot sprawy jest zgodny z celami organizacji);
jej udział w postępowaniu jest uzasadniony interesem publicznym.

Organ administracji publicznej dokonuje oceny wniosku organizacji i decyduje, czy uznaje go za zasadny. Ocena nie ogranicza się do sprawdzenia wymogów formalnych, ale dotyczy także merytorycznego uzasadnienia (potrzeby) udziału organizacji w danej sprawie (inaczej mówiąc: organ ocenia, czy z punktu widzenia „interesu publicznego” celowe jest dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu). Odmowa może zostać zaskarżona przez organizację społeczną do organu odwoławczego, a następnie do sądu administracyjnego.

Organizacja, która brała udział w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 Kpa, ma legitymację czynną także przed sądami administracyjnymi. Organizacja pozarządowa, która nie brała udziału w poprzednim postępowaniu administracyjnym, nie jest uprawniona do zaskarżenia decyzji organu drugiej instancji, tj. nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 50 § 1 Ppsa).

Jeżeli jednak postępowanie sądowoadministracyjne, wszczęte przez inną stronę, dotyczy zakresu działania organizacji pozarządowej, sąd może przyznać organizacji prawo udziału w postępowaniu na jej wniosek; odmowa sądu może być zaskarżona do NSA (art. 33 § 2 Ppsa). Zgodnie z orzecznictwem, sąd również musi ocenić, czy za udziałem organizacji pozarządowej przemawia interes publiczny.

Zasady opisane powyżej mogą być modyfikowane przez przepisy dotyczące poszczególnych decyzji:

Artykuł 185 ust. 1 ustawy Poś ogranicza krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwoleń pozwoleń na emisję gazów do powietrza oraz pozwoleń na wytwarzanie odpadów do prowadzącego instalację objętą pozwoleniem. Tylko w bardzo wyjątkowych przypadkach - gdy wokół instalacji ma zostać utworzony tzw. obszar ograniczonego użytkowania - za stronę postępowania uznaje się również niektórych sąsiadów.

Art. 401 ust. 1 Prawa wodnego określa, że stronami postępowania w sprawie decyzji zezwalających na korzystanie z wód (m.in. pozwoleń wodnoprawnych), a tym samym uprawnionymi do zaskarżania tych decyzji, są: projektant przedsięwzięcia oraz osoby, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych urządzeń wodnych. Art. 402 Prawa wodnego wyłącza udział organizacji pozarządowych w tych postępowaniach i ich prawo do zaskarżania wydanych decyzji.

Art. 41 Prawa geologicznego i górniczego określa, że stronami postępowania w sprawie koncesji na wydobywanie kopalin są wyłącznie właściciele nieruchomości, na których ma być wykonywana działalność górnicza.

Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu".

Decyzje wydawane na podstawie Prawa wodnego, Prawa geologicznego i górniczego oraz Prawa budowlanego mogą dotyczyć przedsięwzięć podlegających ocenie oddziaływania na środowisko lub innych przedsięwzięć. Opisane powyżej ograniczenia dotyczące legitymacji procesowej w takich sprawach zagrażają skuteczności dostępu do wymiaru sprawiedliwości w tych sprawach, gdyż w praktyce w niektórych przypadkach uprawnionym do zaskarżenia decyzji jest jedynie inwestor (operator), który wszczął postępowanie.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji do organu odwoławczego wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie odwołującej się decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego może być zaskarżona do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji. Wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego może być zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego wyroku wraz z pisemnym uzasadnieniem.

2) Jaki jest zakres administracyjnej procedury odwoławczej i sądowej procedury odwoławczej (jeżeli są one dostępne)? Czy obejmują one badanie zgodności zarówno z prawem procesowym, jak i z prawem materialnym?

Kontrola administracyjna

W odwołaniu wniesionym do organu administracyjnego drugiej instancji odwołujący się może podnieść zarówno kwestie proceduralne, jak i merytoryczne. Organ bada wszystkie zarzuty, ale nie jest związany granicami odwołania, co oznacza, że może znaleźć inne wady zaskarżonej decyzji niż te przedstawione w odwołaniu.

Kontrola sądowa

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego skarżący może podnieść zarówno kwestie proceduralne, jak i materialne.

Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że może stwierdzić inne wady zaskarżonej decyzji niż te, które przedstawił powód (w tym sensie sąd może więc działać z urzędu). Naczelny Sąd Administracyjny jest co do zasady związany skargą z wyjątkiem niektórych poważnych błędów postępowania wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa.

Na etapie postępowania sądowego możliwość przeprowadzania i badania nowych dowodów jest jednak ściśle ograniczona. Sąd administracyjny pierwszej instancji bada co do zasady legalność działań lub zaniechań organu administracyjnego, co obejmuje sprawdzenie, czy organ prawidłowo ustalił lub ocenił stan faktyczny sprawy. Weryfikacja przez sąd polega na zbadaniu postępowania organów administracyjnych (obu instancji), w tym ustaleniu, czy organy te prawidłowo uwzględniły i oceniły dostępne w sprawie dowody, w tym dokumentację techniczną.

Zgodnie z art. 133 § 1 Ppsa weryfikacja dokonywana przez sąd administracyjny odbywa się na podstawie dokumentów dostępnych w aktach sprawy; sąd nie ma uprawnień do samodzielnego prowadzenia postępowania dowodowego. Jedyny wyjątek od tej ogólnej zasady przewiduje art. 106 § 3 Ppsa, zgodnie z którym sąd może przeprowadzić dowód z dodatkowych dokumentów, ale tylko wtedy, gdy nie spowoduje to "nadmiernego" przedłużenia postępowania, co oznacza, że nie będzie potrzeby odroczenia rozprawy.

Sądy administracyjne, w przeciwieństwie do sądów cywilnych, nie mają kompetencji do powoływania biegłych sądowych.

W związku z tym, ocena kwestii merytorycznych podnoszonych przez strony jest ograniczona brakiem wiedzy naukowej (technicznej itp.) sędziów. W praktyce sądy administracyjne opierają się na ocenie dokonanej przez organy administracji, badając jedynie, czy organy te uwzględniły wszystkie dostępne dowody i czy udowodniły je w uzasadnieniu decyzji.

3) Czy ustanowiono wymóg wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed skorzystaniem z sądowych procedur odwoławczych?

Tak, istnieje wymóg wyczerpania administracyjnej drogi odwoławczej przed złożeniem skargi do sądu.

Od zasady konieczności wniesienia skargi do organu odwoławczego jest jeden wyjątek, a mianowicie gdy decyzję w pierwszej instancji wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (organy, które nie mają nad sobą "wyższej instancji"). W takich przypadkach strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa). W takiej sytuacji strona może zrezygnować z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zamiast tego wnieść skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego (art. 52 § 3 Ppsa).

4) Czy strona musi wziąć udział w czynnościach dokonywanych na etapie konsultacji publicznych postępowania administracyjnego – zgłosić uwagi, wziąć udział w wysłuchaniu itp. – aby przysługiwała jej legitymacja procesowa w postępowaniu przed sądami krajowymi?

Nie, nie ma wymogu aktywnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym.

5) Czy występują jakiekolwiek przesłanki/argumenty, które są wyłączone z etapu kontroli sądowej?

Nie, nie ma aspektów ani argumentów, które byłyby wyłączone z fazy kontroli sądowej. Jednakże na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym badaniu podlega wyłącznie postępowanie przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, więc argumentacja musi być skoncentrowana na tym etapie.

6) Uczciwa, sprawiedliwa procedura – jak w prawie krajowym zapewnia się zgodność z tym wymogiem dyrektywy?

Pomimo braku odrębnego przepisu transponującego ten wymóg, należy uznać, że opisany w niniejszym opracowaniu system prawny - w tym przepisy dotyczące pomocy prawnej - zapewnia uczciwe i sprawiedliwe postępowanie odwoławcze.

7) W jaki sposób dokonano transpozycji pojęcia „bez zbędnej zwłoki” do ustawodawstwa krajowego?

Jak wyjaśniono wyżej w pkt 1.7.1) i 1.7.2), organ odwoławczy powinien wydać decyzję w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). Odwołanie wnosi się jednak nie bezpośrednio do organu odwoławczego, lecz za pośrednictwem organu pierwszej instancji - który w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania przekazuje je wraz z całą dokumentacją sprawy organowi odwoławczemu (art. 129 § 1 i art. 133 Kpa). Termin ten ma jednak charakter "instrukcyjny", co oznacza, że w praktyce może być on dłuższy, choć i tu organ musi uzasadnić przedłużenie terminu i poinformować o tym strony (zastosowanie ma art. 36 Kpa przedłużenie postępowania wymaga racjonalnego uzasadnienia i zawiadomienia stron; w przypadku nadmiernej przewlekłości postępowania lub bezczynności administracji strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego). Nie ma terminu na wydanie wyroku przez sąd administracyjny.

8) Czy przewidziano możliwość wydania nakazu/zakazu sądowego? Jeżeli tak, jakie wymogi proceduralne należy spełnić, aby móc skorzystać z takiego środka? Czy poza ogólnymi przepisami krajowymi przewidziano jakiekolwiek przepisy szczególne mające zastosowanie do poszczególnych sektorów?

Zasady dotyczące środków zabezpieczających (wstrzymania wykonania decyzji) opisane w pkt 1.7.2. mają zastosowanie do wszystkich decyzji administracyjnych.

9) Jakie przepisy regulują koszty wniesienia środka zaskarżenia w sprawach związanych z odmową dostępu do wymiaru sprawiedliwości w tych obszarach? Jakie są potencjalne konsekwencje przegrania sprawy sądowej? Jakie zabezpieczenia chroniące przed obciążaniem nadmiernymi kosztami przyjęto i czy obejmują one bezpośrednie odniesienie do ustawowego zakazu obciążania nadmiernymi kosztami?

W ramach administracyjnego postępowania odwoławczego każda ze stron pokrywa własne koszty, co oznacza, że strona wygrywająca nie odzyskuje poniesionych kosztów (organ odwoławczy nie rozstrzyga o kosztach).

Wniesienie odwołania do organu administracyjnego drugiej instancji jest bezpłatne.

Zgodnie z art. 200 Ppsa, organ administracji przegrywający sprawę, musi pokryć koszty poniesione przez skarżącego przed sądem administracyjnym pierwszej instancji. Koszty te obejmują:

opłaty sądowe,
koszty zastępstwa prawnego (koszty pełnomocnika), które są jednak ograniczone do górnej granicy określonej w przepisach szczególnych[2]. W sprawach, w których nie ustalono wartości pieniężnej (a większość spraw z zakresu ochrony środowiska należy do tej kategorii[3]), limit ten wynosi 480 PLN, czyli około 107 EUR (zazwyczaj nie są to rzeczywiste koszty poniesione przez stronę, ponieważ wynagrodzenie prawnika ustalane są na zasadach rynkowych i nie są regulowane przez prawo).

Organ administracji wygrywający sprawę nie ma prawa żądania zwrotu poniesionych kosztów. Pozostali uczestnicy postępowania sądowego (osoby, o których mowa w art. 33 Ppsa) ponoszą własne koszty, a strona przegrywająca nie jest zobowiązana do ich pokrycia.

Nie ma wyraźnego ustawowego wymogu, aby koszty nie były wygórowane, jednakże organ administracji wygrywający sprawę nie ma prawa żądania zwrotu poniesionych kosztów. Pozostali uczestnicy postępowania sądowego (osoby, o których mowa w art. 33 Ppsa) ponoszą własne koszty, a strona przegrywająca nie jest zobowiązana do ich pokrycia. Także wspomniane wyżej opłaty sądowe jest dość niskie.

Art. 203 i 204 Ppsa określają zasady rozdziału kosztów w postępowaniu przed sądem administracyjnym drugiej instancji (NSA). Koszty te obejmują opłatę sądową, a także koszty zastępstwa procesowego, ale tylko do górnej granicy 480 PLN (około 107 EUR).

Artykuł 203 Ppsa reguluje sytuację, w której NSA uwzględnił złożoną skargę kasacyjną. Zgodnie z tym przepisem:

w sprawach, w których sąd pierwszej instancji oddalił skargę, a sąd drugiej instancji uchylił wyrok sądu pierwszej instancji, organ, którego decyzja była przedmiotem postępowania przed sądem pierwszej instancji, musi pokryć koszty poniesione przez skarżącego,
w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, a sąd drugiej instancji uchylił wyrok sądu pierwszej instancji, skarżący w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji musi pokryć koszty osoby/organu, które wniosły kasację.

Artykuł 204 Ppsa reguluje sytuację, w której sąd drugiej instancji oddalił kasację. Zgodnie z tym przepisem:

w sprawach, w których sąd pierwszej instancji oddalił skargę, a sąd drugiej instancji utrzymał w mocy wyrok sądu pierwszej instancji - osoba, która wniosła kasację, musi pokryć koszty organu, którego decyzja była przedmiotem postępowania przed sądem pierwszej instancji,
w sprawach, w których sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, a sąd drugiej instancji utrzymał w mocy wyrok sądu pierwszej instancji - osoba, która wniosła kasację, musi pokryć koszty skarżącego w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.

Jeżeli jednak kasację wniosła organizacja pozarządowa działająca w interesie publicznym, sądy w praktyce raczej nie zasądzają od niej zwrotu kosztów na rzecz innej strony (tj. zwalniają ją z obowiązku uiszczenia kosztów).

1.2. Decyzje, działania lub zaniechania dotyczące procedur administracyjnych, które należy stosować, aby zapewnić zgodność z przepisami krajowymi transponującymi dyrektywę 2001/42/WE w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko[4]

1) Jakie krajowe przepisy ustawowe regulują kwestie związane z legitymacją procesową osób fizycznych i organizacji pozarządowych, które wnoszą a) odwołanie administracyjne oraz b) środek zaskarżenia przed sąd krajowy w odniesieniu do procedur, w ramach których wydano decyzję, podjęto działanie lub dopuszczono się zaniechania (w szczególności jakie warunki należy spełnić i w jakim terminie należy wnieść środek zaskarżenia)? Jak skuteczny jest dostęp do sądów krajowych w świetle orzecznictwa TSUE i wszelkiego powiązanego orzecznictwa krajowego?

W Polsce plany, programy i inne dokumenty strategiczne, w tym dotyczące środowiska, uchwalane są przez:

organy samorządowe; wyróżnia się trzy poziomy władz samorządowych: gminę, powiat i województwo lub
organy rządowe: na szczeblu centralnym (przez ministrów lub inne urzędy centralne) lub na szczeblu regionalnym.

Ustawy szczególne określają, kiedy i przez kogo dany dokument powinien zostać przyjęty.

Niektóre z tych dokumentów mają status prawa miejscowego, co oznacza, że są źródłami prawa uznanymi przez Konstytucję RP; inne nie mają tego statusu, ale są ważne dla zarządzania danym obszarem (wpływają na decyzje indywidualne, określają działania właściwych organów, kształtują rozwój itp.)

Krąg osób uprawnionych do zaskarżania planów i programów określony jest w ustawach stanowiących ogólne podstawy uchwalania tych planów i programów (stanowiące w tym zakresie lex specialis w stosunku do ogólnych zasad przewidzianych przez Ppsa). Są to:

Dla planów i programów uchwalanych przez władze samorządowe różnych szczebli:

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Art. 101 ust. 1,
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - art. 87 ust. 1,
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - art. 90 ust. 1.

W zakresie planów i programów uchwalanych przez organy administracji rządowej:

Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - art. 63 ust. 1.

Legitymacja procesowa osób prywatnych

Ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o samorządzie powiatowym stanowią, że plan lub program przyjęty przez administrację może być zaskarżony przez osoby, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym dokumentem; osoby te mogą wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).

Ustawa o samorządzie wojewódzkim dopuszcza zaskarżanie jedynie planów i programów mających status prawa miejscowego i przyznaje prawo ich zaskarżania osobom, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem prawa miejscowego (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim).

Również art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie dopuszcza zaskarżanie planów i programów mających status aktów prawa miejscowego i przyznaje prawo zaskarżania tych planów osobom, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem prawa miejscowego (a więc krąg osób uprawnionych jest ustalony dokładnie tak samo jak w cytowanych wyżej ustawach samorządowych).

Jak wyjaśniano wyżej, interes prawny rozumiany jest w Polsce jako interes chroniony przez jakikolwiek przepis prawa (administracyjnego, cywilnego lub innego) - klasycznym przykładem takiego interesu jest własność nieruchomości (która może zostać naruszona np. przez budowę nowej inwestycji).

Cytowane powyżej cztery ustawy (o samorządzie terytorialnym i o organach administracji rządowej) przyznają dostęp do wymiaru sprawiedliwości osobom, które nie tylko wykażą, że uchwalony dokument nie tylko "dotyczy" ich interesu prawnego, ale że ten interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (sama groźba lub możliwość naruszenia jest niewystarczająca).

Oznacza to, że krąg osób uprawnionych do zaskarżenia planu lub programu jest bardzo wąski - węższy niż w przypadku decyzji indywidualnych, gdzie wystarczające jest wykazanie samego istnienia interesu prawnego w sprawie, a nie jego naruszenia (pogląd ten potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 22 lutego 2017 roku (II OSK 1497/15), w wyroku z dnia 20 listopada 2014 r. (I OSK 1747/14) oraz w postanowieniu z dnia 8 października 2013 roku (II OZ 787/13).

W szeregu wyroków sądy administracyjne potwierdziły opisane powyżej, wąskie rozumienie legitymacji do zaskarżania planów lub programów oraz przedstawiły wąską interpretację naruszenia interesu prawnego lub prawa.

Przykładowo w wyroku z dnia 17 października 2017 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że legitymacja do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje osobie, której interes prawny został naruszony przez zaskarżony plan, przy czym naruszenie to musi być bezpośrednie, indywidualne, obiektywne i rzeczywiste, a skarżący musi wykazać związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (II OSK 2559/16).

W wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i uznał, że artykuł ten należy interpretować wąsko, a nie rozszerzająco, wywodząc naruszenie interesu prawnego z wartości ogólnych lub zasad prawa (I OSK 5/11).

W wyroku z dnia 30 marca 2017 r., Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uznał, że aby zaskarżyć uchwałę rady gminy, osoba musi wykazać, że jej interes prawny został naruszony, a jedynie, że ma interes prawny w sprawie (II OSK 1941/15).

Podobne poglądy zostały wyrażone w innych wyrokach i postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w: wyroku z dnia 14 listopada 2017 roku (II OSK 457/16), wyroku z dnia 20 czerwca 2017 roku (II OSK 2648/15), wyroku z dnia 31 maja 2017 roku (II OSK 2298/15), wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 roku (II GSK 1912/15), wyroku z dnia 7 marca 2017 roku (II OSK 1679/15), wyroku z dnia 7 marca 2017 roku (II OSK 1587/15), wyroku z dnia 10 lutego 2017 roku (II OSK 1344/15), wyroku z dnia 5 listopada 2014 roku (II OSK 977/13), wyroku z dnia 25 marca 2014 roku (II OSK 355/14), wyroku z dnia 28 czerwca 2007 roku (II OSK 1596/06).

W ślad za interpretacjami Naczelnego Sądu Administracyjnego, analogiczne podejście stosują Wojewódzkie Sądy Administracyjne.

Skargę do sądu na plan lub program można wnieść w każdym czasie, nie tu określonego terminu (art. 53 ust. 2a Ppsa).

Legitymacja procesowa organizacji społecznych

W polskim prawie nie ma przepisu pozwalającego organizacjom pozarządowym na zaskarżenie planu lub programu (chyba że naruszony zostałby ich własny interes prawny lub prawo, co oznacza, że działałyby jako podmioty prywatne, a nie w interesie publicznym).

Brak legitymacji procesowej organizacji pozarządowych w przypadku dokumentów strategicznych potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 1277/15; wyrok z dnia 21 marca 2017 r., II OSK 2865/15 oraz postanowienie z dnia 23 stycznia 2018 r., II OSK 3218/17).

2) Jaki jest zakres administracyjnej procedury odwoławczej i sądowej procedury odwoławczej (jeżeli są one dostępne)? Czy obejmują one badanie zgodności zarówno z prawem procesowym, jak i z prawem materialnym?

Osoby posiadające legitymację procesową mogą podnosić wszystkie aspekty (zarówno dotyczące zgodności z prawem procesowym, jak i materialnym). Jednak zgodnie z orzecznictwem, sąd rozpoznaje sprawę tylko w granicach interesu prawnego powoda. Oznacza to, że np. w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd - choć bada całą procedurę dotyczącą tego planu - może stwierdzić jego nieważność tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, gdyż interes prawny skarżącego dotyczy tylko tego fragmentu działki (wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08).

3) Czy ustanowiono wymóg wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed skorzystaniem z sądowych procedur odwoławczych?

Nie, w przypadku dokumentów strategicznych (planów i programów) nie jest wymagane wyczerpanie administracyjnych procedur odwoławczych przed odwołaniem się do kontroli sądowej.

4) Czy strona musi wziąć udział w czynnościach dokonywanych na etapie konsultacji publicznych postępowania administracyjnego – zgłosić uwagi, wziąć udział w wysłuchaniu itp. – aby przysługiwała jej legitymacja procesowa w postępowaniu przed sądami krajowymi?

Nie, nie ma wymogu aktywnego uczestnictwa w procedurze przyjmowania danego dokumentu, aby mieć prawo do jego późniejszego zaskarżenia.

5) Czy przewidziano możliwość wydania nakazu/zakazu sądowego? Jeżeli tak, jakie wymogi proceduralne należy spełnić, aby móc skorzystać z takiego środka? Czy poza ogólnymi przepisami krajowymi przewidziano jakiekolwiek przepisy szczególne mające zastosowanie do poszczególnych sektorów?

Tak, sąd administracyjny pierwszej instancji może wstrzymać wykonanie aktu, na który służy skarga - z urzędu lub na wniosek strony (art. 61 § 3 Ppsa).

6) Jakie przepisy regulują koszty wniesienia środka zaskarżenia w sprawach związanych z odmową dostępu do wymiaru sprawiedliwości w tych obszarach? Jakie są potencjalne konsekwencje przegrania sprawy sądowej? Jakie zabezpieczenia chroniące przed obciążaniem nadmiernymi kosztami przyjęto i czy obejmują one bezpośrednie odniesienie do ustawowego zakazu obciążania nadmiernymi kosztami?

W sprawach dotyczących planów lub programów opłata sądowa jest stała i wynosi 300 PLN (obecnie ok. 66 EUR) dla sądu pierwszej instancji oraz 150 PLN (ok. 33 EUR) dla sądu drugiej instancji.

Zgodnie z art. 200 Ppsa, organ administracji przegrywający sprawę, musi pokryć koszty poniesione przez skarżącego przed sądem administracyjnym pierwszej instancji. Koszty te obejmują opłaty sądowe oraz koszty zastępstwa prawnego (koszty pełnomocnika), które są jednak ograniczone do górnej granicy określonej w przepisach szczególnych na 480 PLN, czyli około 107 EUR - zazwyczaj nie są to rzeczywiste koszty poniesione przez stronę.

Organ administracji wygrywający sprawę nie ma prawa żądania zwrotu poniesionych kosztów.

Artykuł 203 Ppsa reguluje sytuację, w której NSA uwzględnił złożoną skargę kasacyjną. Zgodnie z tym przepisem:

w sprawach, w których sąd pierwszej instancji oddalił skargę, a sąd drugiej instancji uchylił wyrok sądu pierwszej instancji, organ, którego decyzja była przedmiotem postępowania przed sądem pierwszej instancji, musi pokryć koszty poniesione przez skarżącego,
w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, a sąd drugiej instancji uchylił wyrok sądu pierwszej instancji, skarżący w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji musi pokryć koszty osoby/organu, które wniosły kasację.

Artykuł 204 Ppsa reguluje sytuację, w której sąd drugiej instancji oddalił kasację. Zgodnie z tym przepisem:

w sprawach, w których sąd pierwszej instancji oddalił skargę, a sąd drugiej instancji utrzymał w mocy wyrok sądu pierwszej instancji - osoba, która wniosła kasację, musi pokryć koszty organu, którego decyzja była przedmiotem postępowania przed sądem pierwszej instancji,
w sprawach, w których sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, a sąd drugiej instancji utrzymał w mocy wyrok sądu pierwszej instancji - osoba, która wniosła kasację, musi pokryć koszty skarżącego w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.

1.3. Decyzje, działania lub zaniechania dotyczące procedur administracyjnych, które należy stosować, aby zapewnić zgodność z ustanowionymi w art. 7 konwencji z Aarhus wymogami w zakresie udziału społeczeństwa w odniesieniu do planów i programów, które nie zostały objęte procedurami przewidzianymi w dyrektywie 2001/42/WE w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko[5]

1) Jakie krajowe przepisy ustawowe regulują kwestie związane z legitymacją procesową osób fizycznych i organizacji pozarządowych, które wnoszą a) odwołanie administracyjne oraz b) środek zaskarżenia przed sąd krajowy w odniesieniu do procedur, w ramach których wydano decyzję, podjęto działanie lub dopuszczono się zaniechania (w szczególności jakie warunki należy spełnić i w jakim terminie należy wnieść środek zaskarżenia)? Jak skuteczny jest dostęp do sądów krajowych w świetle orzecznictwa TSUE i wszelkiego powiązanego orzecznictwa krajowego?

Zastosowanie mają tu wszystkie zasady, jak również ocena efektywności dostępu do sądu, opisane w pkt 2.2.