Bonnes pratiques des États membres concernant la charte

Au sein de l’exécutif et de l’administration, il existe une grande disparité quant à la connaissance et à l’utilisation de la Charte.

Chaque fois que le gouvernement proclame son engagement en faveur des droits de l’homme, il mentionne l’importance de la Charte. Par exemple, à l’occasion de la Journée des droits de l’homme, le 10 décembre.

La Charte est utilisée pour des raisons évidentes par le ministère des affaires étrangères, l’Union européenne et la coopération.

Sur le site internet du ministère des affaires étrangères, l’Espagne fait part de son engagement en faveur de la promotion et de la protection des droits de l’homme et précise que la Charte des droits fondamentaux fait partie intégrante de l’ordre juridique interne et vient compléter «le catalogue des droits et libertés de la Constitution espagnole».

Le ministère de l’intérieur connaît très bien la Charte pour ce qui a trait aux crimes de haine [Plan de Acción para combatir los delitos motivados por el odio - Plan d’action contre les crimes de haine - (2019)], à l’asile (Oficina de Asilo y Refugio, Subdirección General de Protección Internacional - Office d’asile et refuge, Sous-direction générale chargée de la protection internationale) et à la protection des données (Centro de Inteligencia contra el Terrorismo y la Delincuencia Organizada - Centre du renseignement contre le terrorisme et la criminalité organisée).

En 2014, l’instruction nº 16/2014 du Secrétariat à la sécurité portant approbation du «Protocole opérationnel des services répressifs en matière de crimes de haine» et de conduites contrevenant aux règles juridiques sur la discrimination» a été approuvée. À la suite des diverses réformes législatives, cette instruction a été modifiée l’année suivante par l’instruction nº 16/2015. Le protocole cité plus haut a fait l’objet d'une mention spécifique dans le recueil des bonnes pratiques de l’ensemble de l’Union européenne sur la façon de lutter contre les crimes de haine, lequel recueil a été publié par l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne (Agency for Fundamental Rights - FRA). Il recense les mesures et actions mises en place par les États membres de l’Union européenne pour lutter contre les «crimes de haine»; la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne a été l’une des nombreuses réglementations utilisées, même si elle n’a pas joué un rôle de premier plan: Texte du Protocole.

Le même secrétariat d’État à la sécurité du ministère de l’intérieur a approuvé un «Plan d’action pour lutter contre les crimes de haine» visant à faire participer la police nationale à des programmes de formation et d’échange de bonnes pratiques entre les pays membres de l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne (FRA): Texte du plan d’action.

Le ministère de la justice est compétent en matière de droits de l’homme et porte une attention particulière à la Charte dans le cadre de l’élaboration des projets de loi tant dans l’exposé des motifs que dans la préparation des rapports d’analyse d’impact réglementaire, notamment s’agissant de la transposition des directives européennes, de l’adaptation du système juridique espagnol à la réglementation européenne ou de l’exécution des conventions internationales ou des traités internationaux signés par l’Espagne sur ces thèmes.

Il convient de porter une attention particulière à la Oficina de Coordinación y Calidad Regulatoria (agence rattachée au ministère de la présidence, des relations avec les Cortes et de la mémoire démocratique), créée en 2017, dont la mission est de garantir la coordination et la qualité de l’activité réglementaire du gouvernement. Dans le cadre de ces travaux généraux, il lui incombe d'examiner «la cohérence de l’initiative réglementaire avec les autres systèmes juridiques, aussi bien le système juridique national que celui de l’Union européenne», conformément à l’article 26.9 de la loi 50/1997 du 27 novembre. Depuis peu de temps, cette agence exige que figure dans les rapports d’analyse d’impact réglementaire un examen de la conformité du projet réglementaire à la Charte. C’est la raison pour laquelle il est considéré que cette agence pourrait jouer un rôle fondamental dans la promotion de l’utilisation de la Charte dans les projets réglementaires, contribuant ainsi à une plus grande sensibilisation de tous les ministères de l’exécutif sur l’importance de la Charte.

La Charte est également un élément important à prendre en compte lorsqu’il s’agit de déterminer si l’État espagnol doit participer ou non aux décisions préjudicielles des juridictions des autres États membres - ce qu’il a déjà fait relativement à l’interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (article 4 de la Charte sur les conditions de détention dans les affaires pénitentiaires; arrêt de la Cour du 15 octobre 2019, C 128/18; arrêt de la Cour du 25 juillet 2018, C-220/18 PPU; arrêt de la cour du 15 novembre 2017, C-496/16), au respect de la vie privée et familiale et à la protection des données à caractère personnel (articles 7 et 8 de la Charte; arrêt de la Cour du 27 septembre 2017, C-73/16), à l’égalité en droit et à la non-discrimination (articles 20 et 21 de la Charte; arrêt de la Cour du 30 juin 2016, C-205/15) et au droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial (article 47 de la Charte; arrêt de la Cour du 27 septembre 2017, C-73/16).

La Fédération espagnole des municipalités et provinces (Federación Española de Municipios y Provincias) a publié le 9 mai, à l’occasion de la Journée de l’Europe, le «Manifeste pour une Europe locale et régionale» qui propose de: «Promouvoir la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ainsi que l’histoire de l’UE dans les écoles de tous les États membres et encourager la connaissance sur le fonctionnement des institutions. Il est important d’introduire des dispositions financières et juridiques adéquates afin que tous les élèves aient l’opportunité de visiter les institutions européennes au cours de leur cursus scolaire».

Au sein de l’Assemblée législative, les exposés des motifs des lois font parfois référence à la Charte; lors des débats au Parlement, la CEDH et les décisions du TEDH font souvent autorité ou office de référence, à la différence de la Charte ou de la CJUE qui sont peu citées; toutefois, la Charte est de plus en plus utilisée même si son utilisation est encore loin d’être généralisée. L’européanisme des parlementaires espagnols ne fait absolument aucun doute mais il serait judicieux de leur apporter une meilleure formation ou de meilleures connaissances qui soient plus facilement disponibles et accessibles, ce point pouvant toujours être amélioré comme indiqué ci-après. Le suivi de l’activité du Comité mixte pour l’Union européenne (Commission mixte pour l’Union européenne) montre que la Charte ne fait pas partie des sujets sur lesquels le comité a consacré le plus de temps.

La Commission mixte pour l’Union européenne du Congrès des députés (Commission mixte pour l’Union européenne) pourrait procéder à un suivi régulier des thèmes en lien avec la Charte comme l’adoption de la législation européenne, la jurisprudence pertinente, etc.

Au sein du pouvoir judiciaire, l’Agence des droits fondamentaux a «reconnu le rôle toujours plus important que jouent les juridictions nationales pour garantir l’efficacité de la Charte». Les juges connaissent de mieux en mieux la Charte malgré le fait que la Charte n’occupe pas une place significative dans les programmes d’études préparant au concours de la magistrature. L’étude de la Charte a été introduite dans les programmes d’études pour le concours de 2016 et cette matière a été enseignée dans le cadre du cours sur les traités des droits de l’homme conjointement avec la Déclaration universelle des droits de l’homme, d’autres traités des Nations unies et la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Ce n’est qu’en 2020 que la Charte a fait partie intégrante du cours «Droit de l’Union européenne».

Pour les personnes reçues au concours d’accès à la carrière judiciaire, la Escuela Judicial (école de la magistrature dépendant du Consejo General del Poder Judicial) organise des ateliers (le programme d’enseignement) visant à approfondir les connaissances sur des affaires essentielles comme l’affaire Familiapress (arrêt de la Cour du 26 juin 1997, C-368/95), l’affaire Grogan (arrêt de la Cour du 4 octobre 1991, C-159/90), l’affaire García Avello (arrêt de la Cour du 2 octobre 2003, C-148/02) et l’affaire Kücükdeveci (arrêt de la Cour du 19 janvier 2010, C-555/07). D’autres affaires clés en lien avec la Charte sont étudiées en détail comme l’affaire Fransson (arrêt de la Cour du 26 février 2013, C-617/10), l’affaire Melloni (arrêt de la Cour du 26 février 2013, C-399/11), l’affaire Aranyosi (arrêt de la Cour du 5 avril 2016, C-404/15 et C-659/15 PPU) et l’affaire N.S. (arrêt de la Cour du 21 décembre 2011, C-411/10 et C-493/10).

Depuis 2010, le Consejo General del Poder Judicial propose aux juges de plus en plus de cours de formation continue sur le droit de l’Union européenne mais il n’existe pas de cours exclusivement consacrés à la Charte même si, depuis 2018, la Charte commence à prendre davantage de place dans les cours sur le droit européen. D’autre part, des cours sont donnés sur les droits fondamentaux ou l’impact du droit européen dans certaines juridictions, notamment le droit administratif, social et également pénal.

Outils qui contribuent à une meilleure compréhension de la Charte et de son champ d’application

Il existe de plus en plus de publications et d’outils qui expliquent en quoi consiste la Charte et comment elle doit s’appliquer. Quelques exemples illustrant la contribution des pouvoirs, des administrations et des membres de la société civile sont indiqués ci-après.

La Cour constitutionnelle a élaboré un «Précis de jurisprudence de la Cour constitutionnelle sur le droit de l’Union européenne» dans lequel elle consacre un paragraphe à «D) La relation entre la Constitution et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne» et aborde des questions comme les «éléments d’interprétation communs» et les «cas de conflit».

L’Institut de Drets Humans de Catalunya a organisé conjointement avec le CGPJ un cours sur «La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne à l’intention des procureurs et magistrats» axé sur la pratique judiciaire dans le but de donner aux procureurs et magistrats des outils facilitant l’utilisation du cadre juridique des droits fondamentaux et ainsi de faire connaître l’importance de la Charte.

La Communauté de Madrid a mis en ligne une publication intitulée «La Europa que queremos. 20 Cartas para Europa» (l’Europe que nous voulons. 20 chartes pour l’Europe) qui recense les principaux textes européens sur les services et les droits parmi lesquels se trouve évidemment la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (pages 20 à 31).

Le Conseil général des avocats espagnols (Consejo General de la Abogacía), un organisme professionnel de droit public regroupant les associations professionnelles d’avocats, a ajouté sur son site web une section expliquant l’application de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

La Fédération des associations pour la prévention de la maltraitance des enfants (Federación de Asociaciones para la Prevención del Abuso Infantil - fapmi) donne sur son site web des informations détaillées permettant de comprendre la Charte, sur la base d’éléments fondamentaux, d’une description détaillée et des axes autour desquels elle est construite.

Coopération avec des parties prenantes pour promouvoir l’utilisation et la connaissance de la Charte des droits fondamentaux de l’UE

La Communauté de Madrid a approuvé l’ajout d’une matière sur l’Union européenne dans le programme d’enseignement secondaire qui couvre également la Charte des droits fondamentaux.

Exemples d’initiatives non gouvernementales visant à promouvoir l’utilisation et la connaissance de la Charte dans votre pays

Le CERMI (Comité espagnol des représentants des personnes handicapées), plateforme de représentation, de défense et d’action des citoyens espagnols porteurs de handicap fondée en 1997, a insisté auprès des autorités pour que les droits des personnes handicapées soient valorisés et, à cet effet, a invoqué la Charte devant les autorités nationales.