Legislación nacional

La República Federal de Alemania es un Estado democrático, federal y social de Derecho. Los derechos fundamentales constituyen, junto con los principios de un Estado democrático, federal y social de Derecho, el núcleo inviolable de la constitución alemana, por cuyo cumplimiento vela el Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht).

Fuentes del Derecho

La Ley Fundamental (Grundgesetz) es la constitución alemana. Determina el marco del orden jurídico y de valores de la República Federal de Alemania. En ella se establece lo siguiente:

• los derechos fundamentales como principios rectores supremos;
• la estructura básica estatal y los principios fundamentales ordenadores del Estado y de sus órganos más importantes;
• los principios básicos por los que se rigen las elecciones a la Cámara Baja alemana (Bundestag);
• el estatuto y los derechos de los diputados a la Cámara Baja, que son elegidos libremente;
• la organización y el funcionamiento de la Cámara Baja.

Tipología normativa: descripción

En Alemania, las principales fuentes del Derecho escritas son la constitución, las leyes (Gesetze), los reglamentos (Rechtsverordnungen) y las ordenanzas (Satzungen). Existen además fuentes del Derecho no escritas: las normas generales del Derecho internacional y el Derecho consuetudinario (Gewohnheitsrecht). Aunque desempeña un importante papel en la práctica, la jurisprudencia (Rechtsprechung) no es, en principio, una fuente del Derecho. Tan solo tienen fuerza de ley determinadas sentencias del Tribunal Constitucional Federal.

Alemania es un Estado federal compuesto de dieciséis Estados federados (Länder). Por consiguiente, existen leyes federales, aplicables en todo el territorio de la República Federal, y leyes de los Estados federados, que solo son de aplicación en el Estado federado correspondiente. Cada Estado federado tiene su propia Constitución y, con arreglo a las competencias que le confiere la Ley Fundamental, está también habilitado para adoptar leyes, reglamentos y ordenanzas.

Las competencias legislativas de la Federación y las de los Estados federados están reguladas de forma detallada en la Ley Fundamental. Los Estados federados tienen competencia legislativa en la medida en que esta no haya sido atribuida a la Federación por la Ley Fundamental. Las principales competencias legislativas de la Federación se derivan de los artículos 71 a 74 de la Ley Fundamental. Además, en diversas partes de la Ley Fundamental se contemplan otras competencias legislativas federales.

Competencia legislativa exclusiva de la Federación

En el ámbito de las competencias legislativas exclusivas de la Federación, los Estados federados solo están autorizados a legislar cuando una ley federal los habilite para ello de forma expresa y solo en la medida de la habilitación (artículo 71 de la Ley Fundamental).

Según lo establecido en el artículo 73 de la Ley Fundamental, la competencia legislativa exclusiva de la Federación abarca las materias siguientes, sin carácter exhaustivo: asuntos exteriores, defensa (incluida la protección civil), nacionalidad, libre circulación, pasaportes, padrón y documentos de identidad, inmigración y emigración, extradición, acuñación de moneda, unidad aduanera y comercial, tráfico aéreo, colaboración entre la Federación y los Estados federados en la policía judicial y Derecho sobre armas y explosivos.

Competencia legislativa compartida

En el ámbito de las competencias legislativas compartidas, los Estados federados están habilitados para legislar siempre y cuando la Federación no haya hecho uso de su competencia legislativa en ese mismo ámbito o en la medida en que no lo haya hecho (artículo 72 de la Ley Fundamental). La competencia legislativa compartida abarca las materias siguientes, sin carácter exhaustivo: Derecho civil, Derecho penal, tráfico rodado, Derecho de asociaciones, Derecho de residencia y establecimiento de los extranjeros, Derecho económico, Derecho laboral y determinados aspectos del Derecho de los consumidores. En determinadas materias enumeradas en el artículo 74 de la Ley Fundamental que entran dentro del ámbito de las competencias legislativas compartidas, la Federación solo está facultada para legislar cuando sea necesaria una normativa federal para garantizar la igualdad de las condiciones de vida en todo el territorio federal o preservar la unidad jurídica o económica en interés de todo el territorio estatal y solo en la medida necesaria para estos fines.

La Ley Fundamental también regula los conflictos entre el Derecho federal y el de los Estados federados. La norma fundamental a este respecto se encuentra en el artículo 31 de la Ley Fundamental: «El Derecho federal prevalecerá sobre el Derecho de los Estados federados». Este principio se aplica con independencia del rango jerárquico de las normas en conflicto, de manera que, por ejemplo, un reglamento federal se impone a la Constitución de un Estado federado.

Jerarquía normativa

En la cúspide de la pirámide normativa nacional figura la Ley Fundamental. Tiene un rango superior al de cualquier otra fuente del Derecho nacional. En cuanto que constitución, constituye el fundamento de todo el ordenamiento jurídico alemán. En Alemania, todas las disposiciones jurídicas han de ser conformes a la constitución, tanto de un punto de vista formal como material. El artículo 20, apartado 3, de la Ley Fundamental establece a este respecto que la legislación ha de respetar el orden constitucional y que los poderes ejecutivo y judicial están vinculados por la ley y el Derecho. La legislación y los poderes ejecutivo y judicial han de respetar los derechos fundamentales establecidos en los artículos 1 a 19 en cuanto que Derecho directamente aplicable (artículo 1, apartado 3). El Tribunal Constitucional Federal vela en última instancia por la primacía de la Ley Fundamental. Tan solo el Tribunal Constitucional Federal puede declarar la nulidad de una ley parlamentaria en caso de inconstitucionalidad.

El artículo 79, apartado 2, determina que la modificación de la Ley Fundamental requiere la aprobación de dos tercios de los diputados de la Cámara Baja y dos tercios de los votos de la Cámara Alta (Bundesrat). La Cámara Alta es el órgano a través del cual los Estados federados participan en la actividad legislativa y la administración de la Federación y en los asuntos relacionados con la Unión Europea. Determinados aspectos esenciales de la Ley Fundamental, a saber, la división de la Federación en Estados federados, el principio de participación de los Estados federados en la actividad legislativa o los principios establecidos en los artículos 1 y 20 no son susceptibles de modificación alguna (artículo 79, apartado 3).

Las normas generales del Derecho internacional son de rango inferior a la constitución, pero superior al de las leyes de la Federación y de los Estados federados. Entre esas normas figuran el Derecho internacional consuetudinario y los principios generales del Derecho internacional, pero no el Derecho internacional derivado de tratados y convenios. La Ley Fundamental establece expresamente que las normas generales del Derecho internacional forman parte del Derecho federal, gozan de primacía frente a las leyes y son fuente directa de derechos y obligaciones para los habitantes del territorio federal (artículo 25). Entre las normas generales de Derecho internacional con relevancia para los particulares —es decir, las que protegen a los individuos— figuran de manera especial los derechos humanos, que han de considerarse Derecho imperativo, la garantía de una protección jurídica adecuada para los extranjeros o el principio de especialidad, en virtud del cual el objeto del proceso penal está limitado por los términos de la orden de extradición del Estado extranjero.

Las leyes ordinarias son de rango inferior a la constitución. Son adoptadas por la Cámara Baja con la participación de la Cámara Alta. El Gobierno Federal puede presentar proyectos de ley a la Cámara Baja; la Cámara Alta y diputados de la propia Cámara Baja (un grupo parlamentario o un mínimo del 5 % de sus diputados) también pueden presentar proposiciones de ley a la Cámara Baja. La Ley Fundamental establece los supuestos en los que la adopción de una ley por la Cámara Baja requiere la aprobación de la Cámara Alta (según las estadísticas que figuran en el sitio web de la Cámara Alta, esto sucede actualmente con alrededor del 45 % de todas las leyes). Contra la adopción de las demás leyes, la Cámara Alta tan solo puede formular objeciones, que pueden ser rechazadas por la Cámara Baja. En caso de disenso entre la Cámara Baja y la Cámara Alta puede recurrirse, para intentar llegar a un acuerdo sobre el proyecto o propuesta de ley, a una comisión mixta paritaria (Vermittlungsausschuss), que estará compuesta de un número idéntico de diputados de cada una de las Cámaras (actualmente dieciséis). La comisión mixta elabora propuestas de acuerdo, pero no puede decidir por la Cámara Baja y la Cámara Alta.

Los reglamentos son de rango inferior a las leyes. Pueden ser aprobados por el Gobierno Federal, por un ministro federal o por un Gobierno federado. Las ordenanzas son de rango inferior a los reglamentos. Son adoptados por organismos de Derecho público como, por ejemplo, los municipios.

Marco institucional

Órganos legislativos

En la República Federal de Alemania, la actividad legislativa es competencia de los parlamentos. La Cámara Baja alemana es, por tanto, el órgano legislativo más importante. Adopta —con participación de la Cámara Alta— todas las leyes que son competencia de la Federación.

Los diputados y los grupos parlamentarios de la Cámara Baja pueden, al igual que la Cámara Alta y el Gobierno Federal, presentar propuestas de ley o proponer modificaciones legislativas ante la Cámara Baja, en la cual tienen lugar a continuación, según un procedimiento bien definido, el debate, la consulta y la votación sobre la propuesta de ley.

Dado que, en el sistema federal de Alemania, los Estados federados son depositarios de una parte importante del poder estatal, la Cámara Alta participa también en el proceso legislativo. Todas las leyes se le someten para votación y puede incluso —en el caso de algunos tipos de ley— hacer fracasar la adopción del proyecto o propuesta de ley.

Puede encontrarse más información en la página web de la Cámara Baja.

Procedimiento legislativo

Etapas legislativas

La mayoría de las leyes tienen su origen en proyectos de ley elaborados por el Gobierno Federal. En cuanto que instancia rectora central, el Gobierno Federal es el órgano con más experiencia en la aplicación práctica y recibe información directa sobre los ámbitos en que, en la práctica, existe necesidad de nuevas normas.

Sin embargo, las leyes no solo proceden del Gobierno Federal. La Cámara Alta y los diputados de la Cámara Baja pueden presentar propuestas de ley.

Iniciativas del Gobierno Federal o la Cámara Alta

Cuando el Gobierno Federal desea modificar o adoptar una ley, el/la canciller federal debe, en primer lugar, someter el proyecto de ley a la Cámara Alta.

La Cámara Alta dispone normalmente de seis semanas para emitir un dictamen sobre el que el Gobierno puede, a su vez, pronunciarse por escrito. A continuación, el/la canciller remite el proyecto y el dictamen de la Cámara Alta a la Cámara Baja. La Ley de presupuestos (Haushaltsgesetz) constituye una excepción a este procedimiento, puesto que los proyectos de ley de presupuestos se envían simultáneamente a la Cámara Alta y a la Cámara Baja.

La iniciativa legislativa de la Cámara Alta se rige por un procedimiento similar. Una vez que la mayoría de los diputados de la Cámara Alta ha votado a favor de una propuesta de ley, esta se somete en primer lugar al Gobierno Federal, que emite un dictamen sobre el texto, normalmente en un plazo de seis semanas, y remite ambos —propuesta y dictamen— a la Cámara Baja.

Iniciativas procedentes de los diputados de la Cámara Baja

Las propuestas de ley iniciadas por los diputados de la Cámara Baja deben recibir apoyo, bien de al menos un grupo político, bien de al menos el cinco por ciento de los diputados de la Cámara Baja.

Estas propuestas no tienen por qué ser presentadas previamente a la Cámara Alta. Por ello, el Gobierno presenta las iniciativas legislativas especialmente urgentes a través de su grupo parlamentario.

Distribución de las iniciativas legislativas

Antes de que la Cámara Baja pueda debatir un proyecto o propuesta de ley, debe ser primero remitido al presidente de la Cámara Baja y registrado por la Administración de la Cámara.

A continuación, se distribuye el texto a todos los diputados de la Cámara Baja y la Cámara Alta y a los Ministerios Federales, ya sea en papel o —normalmente— por vía electrónica.

Tan pronto como el proyecto o propuesta de ley figure en el orden del día del pleno, finaliza la primera etapa del proceso legislativo: el siguiente paso es su presentación oficial y pública en la Cámara Baja.

Tres lecturas en el pleno

Normalmente, los proyectos y propuestas de ley son objeto de tres debates en el pleno: las llamadas «lecturas».

Solo se celebra un debate en primera lectura cuando así lo haya acordado la Mesa de la Cámara Baja (Ältestenrat) o cuando lo exija uno de los grupos parlamentarios. Esto sucede, sobre todo, en el caso de iniciativas legislativas especialmente controvertidas o de interés público.

El objetivo principal de la primera lectura es designar, a partir de las propuestas de la Mesa de la Cámara Baja, una o varias comisiones para que trabajen en los aspectos técnicos del proyecto o propuesta de ley y preparen el texto para la segunda lectura.

En caso de que se designen varias comisiones, una de ellas dirige los trabajos y es responsable del desarrollo ulterior del procedimiento. Las demás comisiones tienen una función consultiva.

Trabajo en las comisiones

Los detalles del texto legislativo se ultiman en las comisiones permanentes, que están integradas por diputados de todos los grupos parlamentarios. Los miembros de las comisiones estudian la materia y debaten en reuniones. Pueden también invitar a partes interesadas y expertos a audiencias públicas.

Paralelamente al trabajo de las comisiones, los grupos parlamentarios forman grupos de trabajo en los que desarrollan y definen sus propias posiciones.

Es frecuente que en las comisiones se lleguen a acuerdos entre los grupos parlamentarios. Por la interacción entre los grupos parlamentarios del Gobierno y la oposición, la mayoría de los proyectos de ley se modifican en mayor o menor medida.

Finalizados los debates, la comisión directora presenta al pleno un informe sobre el transcurso y los resultados de estos. Sus recomendaciones de decisión constituyen la base para la segunda lectura en el pleno.

Debate en segunda lectura

Antes de la segunda lectura, todos los diputados reciben las recomendaciones de decisión por escrito, de manera que estén preparados para el debate. Además, los grupos parlamentarios han confirmado previamente su postura en las reuniones internas con el fin de actuar de forma coherente en la segunda reunión pública.

Tras el debate general, las disposiciones del proyecto o propuesta de ley pueden ser examinadas individualmente. No obstante, lo normal es que se vote directamente sobre el texto en su conjunto.

Todo diputado puede proponer enmiendas que son luego tratadas en el pleno directamente. En caso de que el pleno acepte enmiendas, primero debe imprimirse y distribuirse la nueva versión del texto. Sin embargo, este procedimiento puede abreviarse con la aprobación de dos tercios de los diputados presentes. A continuación, puede darse comienzo directamente a la tercera lectura.

Votación en tercera lectura

En la tercera lectura solo se celebra un nuevo debate si así lo exige un grupo parlamentario o un mínimo del cinco por ciento de los diputados de la Cámara Baja.

Los diputados ya no pueden presentar enmiendas a título individual: solo los grupos parlamentarios o el cinco por ciento de los diputados de la Cámara Baja pueden hacerlo. Además, solo pueden presentarse enmiendas relativas a las enmiendas de la segunda lectura.

Al concluir la tercera lectura tiene lugar la votación final. Cuando el presidente de la Cámara Baja pide que se emitan los votos a favor, los votos en contra y las abstenciones, los diputados responden levantándose de sus escaños.

En caso de que el proyecto o propuesta de ley alcance la mayoría necesaria en la Cámara Baja, se somete como ley a la Cámara Alta.

Aprobación de la Cámara Alta

Los Estados federados participan en la adopción de todas las leyes a través de la Cámara Alta; sus derechos de participación están definidos de forma precisa.

La Cámara Alta no puede introducir enmienda alguna en las leyes aprobadas por la Cámara Baja. Sin embargo, si no aprueba una ley, puede convocar la comisión mixta paritaria. La comisión mixta paritaria está compuesta por un número igual de diputados de la Cámara Baja y de la Cámara Alta.

Para algunas leyes, la aprobación de la Cámara Alta es imperativa. Así sucede, por ejemplo, con las leyes relativas a las finanzas y las competencias administrativas de los Estados federados.

Cuando la aprobación de la Cámara Alta no sea obligatoria (Einspruchgesetze), la Cámara Baja puede hacer que la ley entre en vigor aun cuando no se haya llegado a un acuerdo en la comisión mixta paritaria. Sin embargo, en tales casos es necesario proceder a una nueva votación en la Cámara Baja y obtener una mayoría absoluta.

Entrada en vigor

Una vez que el proyecto o propuesta de ley ha pasado por la Cámara Baja y por la Cámara Alta, quedan todavía algunas etapas por completar para que la ley pueda entrar en vigor.

En primer lugar, la ley aprobada ha de imprimirse y enviarse a el/la canciller federal y a el/la ministro/a competente para su refrendo.

A continuación, el presidente federal (Bundespräsident) recibe la ley para su promulgación. Comprueba que la ley haya sido aprobada con arreglo a la constitución y que su contenido no sea manifiestamente incompatible con la Ley Fundamental. Después, firma la ley y hace que se publique en el Boletín Legislativo Federal de Alemania (Bundesgesetzblatt).

Con ello, la ley queda promulgada. En caso de que no se indique una fecha específica para ello, se entiende que la ley entra en vigor automáticamente a los catorce días de su publicación en el Boletín Legislativo Federal de Alemania.

Puede encontrarse más información en la página web de la Cámara Baja.

Bases de datos jurídicas

El Ministerio Federal de Justicia y Defensa de los Consumidores (Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz) y la Oficina Federal de Justicia (Bundesamt für Justiz) ponen a disposición de los ciudadanos interesados de forma gratuita la práctica totalidad del Derecho federal en el sitio web Leyes en internet (Gesetze im Internet). En él, pueden consultarse las versiones en vigor de leyes y reglamentos, que consolida de forma constante el Centro de Documentación (Dokumentationsstelle) de la Oficina Federal de Justicia.

Numerosas leyes importantes se pueden consultar también en inglés. En el sitio web Jurisprudencia en internet (Rechtsprechung im Internet), se publican gratuitamente desde 2010 las resoluciones del Tribunal Constitucional Federal, de los tribunales supremos federales y del Tribunal Supremo de Propiedad Industrial (Bundespatentgericht).

Además, el Gobierno Federal ofrece gratuitamente en internet, bajo la dirección del Ministerio Federal del Interior, Obras Públicas y Territorio (Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat), una base de datos completa sobre disposiciones administrativas en vigor de las principales autoridades federales en el sitio web Disposiciones administrativas en internet (Verwaltungsvorschriften im Internet).

Dado que la República Federal de Alemania es un Estado federal, corresponde a los Estados federados regular la publicación de su propio Derecho, para lo cual han creado una serie de sitios web propios. Los enlaces correspondientes se encuentran en el Portal de Justicia del Estado federal y de los Estado federados (Justizportal des Bundes und der Länder).

Enlaces relacionados

Boletín Legislativo Federal de Alemania

Leyes en internet

Traducciones de leyes al inglés disponibles en Leyes en internet

Disposiciones administrativas en internet

Portal de Justicia del Estado federal y de los Estado federados

Cámara Baja

Cámara Alta

Gobierno Federal

Sistema de documentación e información sobre las operaciones parlamentarias

Boletín Oficial Federal (Bundesanzeiger)