Nationale wetgeving

De Bondsrepubliek Duitsland is een democratische, federale en sociale constitutionele staat. De grondrechten en de beginselen van een democratische, federale en sociale constitutionele staat vormen samen de onschendbare kern van de Duitse grondwet, waarvan de naleving wordt gewaarborgd door het Bundesverfassungsgericht (federaal grondwettelijk hof).

Rechtsbronnen

De Duitse grondwet (Grundgesetz) vormt het kader voor het rechtsstelsel en de waarden van de Bondsrepubliek Duitsland. In de grondwet is het volgende vastgelegd:

• de grondrechten als de hoogste basisbeginselen;
• de fundamentele structuur en de essentiële structurele beginselen van de staat en zijn bestuursorganen;
• de beginselen volgens welke de verkiezingen voor de Bondsdag (Bundestag, het lagerhuis van het Duitse parlement) moeten worden gehouden;
• de basis voor de status en rechten van de vrij gekozen leden van de Bondsdag;
• hoe de Bondsdag is georganiseerd en zijn taken uitvoert.

Soorten rechtsinstrumenten – beschrijving

De nationale geschreven rechtsbronnen zijn in hoofdzaak de grondwet, wetten, algemene maatregelen van bestuur en statuten. Daarnaast zijn er ongeschreven rechtsbronnen, waaronder de algemene regels van het volkenrecht en het gewoonterecht. Jurisprudentie is in beginsel geen rechtsbron, al speelt deze in de praktijk een belangrijke rol. Bepaalde arresten van het constitutioneel hof van de Bondsrepubliek Duitsland (Bundesverfassungsgericht) kunnen rechtskracht krijgen.

Duitsland is een federale staat die bestaat uit 16 deelstaten – de Länder. Er zijn daarom federale wetten, die binnen het gehele grondgebied van de Bond gelden, en deelstaatwetten die alleen geldig zijn in de betreffende deelstaat. Elke deelstaat heeft zijn eigen constitutie en heeft ook, binnen het rechtskader van de grondwet, de bevoegdheid om wetgeving, algemene maatregelen van bestuur en statuten aan te nemen.

De wetgevende bevoegdheden van de Bond en de deelstaten zijn nauwkeurig vastgelegd in de grondwet. De deelstaten hebben wetgevende bevoegdheden, tenzij in de grondwet is vastgelegd dat deze bevoegdheden zijn overgedragen aan de federale overheid. De belangrijkste wetgevende bevoegdheden van de Bond zijn vastgelegd in de artikelen 71 tot en met 74 van de grondwet. Daarnaast bevat de grondwet op verschillende locaties meer wetgevende bevoegdheden van de Bond.

Exclusieve wetgevende macht van de Bond

Op de gebieden die binnen de exclusieve wetgevende macht van de Bond vallen, hebben de deelstaten alleen de bevoegdheid om wetgeving aan te nemen als ze hiertoe expliciet zijn gemachtigd door een federale wet (artikel 71 van de grondwet).

Op grond van artikel 73 van de grondwet heeft de Bond exclusieve wetgevende macht op (onder meer) de volgende gebieden: alle kwesties op het gebied van buitenlands beleid, defensie (inclusief de bescherming van de burgerbevolking), burgerschap, vrijheid van verkeer, paspoorten, verblijfsregistratie en identiteitsbewijzen, immigratie, emigratie en uitzetting, valuta en geld, de eenheid van het douane- en handelsgebied, luchtverkeer, samenwerking tussen de Bond en de deelstaten met betrekking tot recherchewerk en het recht inzake wapens en explosieven.

Concurrerende wetgevende bevoegdheden

Op gebieden die onder concurrerende wetgeving, vallen hebben de deelstaten het recht om wetgeving aan te nemen, mits en voor zover de Bond zijn wetgevende bevoegdheden op datzelfde gebied niet uitoefent (artikel 72 van de grondwet). De rechtsgebieden die onder concurrerende wetgeving vallen, zijn onder meer burgerlijk recht, strafrecht en verkeersrecht, alsmede verenigingsrecht, recht betreffende verblijf en vestiging van buitenlandse staatsburgers, recht betreffende economische zaken, arbeidsrecht en bepaalde aspecten van consumentenbescherming. Met betrekking tot bepaalde zaken die op grond van artikel 74 van de grondwet binnen de werkingssfeer van concurrerende wetgeving vallen, heeft de Bond uitsluitend het recht om wetgeving aan te nemen mits en voor zover de totstandbrenging van gelijkwaardige leefomstandigheden binnen het gehele grondgebied van de Bond of de handhaving van juridische of economische eenheid federale regelgeving noodzakelijk maken in het nationaal belang.

In de grondwet is ook de kwestie van strijdige federale en deelstaatwetgeving geregeld. De grondregel is vastgelegd in artikel 31 van de grondwet: De federale wetgeving prevaleert boven de deelstaatwetgeving. Dit beginsel geldt ongeacht de hiërarchische status van de strijdige regels, dus een federale verordening gaat bijvoorbeeld voor de constitutie van een deelstaat.

Hiërarchie van normen

De grondwet staat het hoogst in de hiërarchie van binnenlandse normen. Hij heeft de voorrang boven alle andere binnenlandse rechtsbronnen en vormt het instrument waarop het volledige Duitse rechtsstelsel rust. Elke wettelijke bepaling die in Duitsland wordt aangenomen, moet in overeenstemming zijn met de grondwet, zowel formeel als inhoudelijk. Daarom bepaalt artikel 20, lid 3, van de grondwet dat de wetgevende macht gebonden is aan de grondwet en de uitvoerende en rechtsprekende macht aan de wet en het recht. De wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht zijn in het bijzonder gebonden aan de grondrechten die zijn vastgelegd in de artikelen 1 tot en met 19 van de grondwet, die rechtstreeks toepasselijk recht vormen (artikel 1, lid 3). De voorrang van de grondwet wordt uiteindelijk gehandhaafd door het Bundesverfassungsgericht. Alleen het Bundesverfassungsgericht kan een handeling van het parlement ongeldig verklaren wanneer de betreffende handeling ongrondwettelijk is.

Artikel 79, lid 2, bepaalt dat de grondwet alleen kan worden gewijzigd door een tweederdemeerderheid van de leden van de Bondsdag en twee derde van de stemmen van de Bondsraad (Bundesrat, het hogerhuis van het Duitse parlement). Via de Bondsraad nemen de deelstaten deel aan de vaststelling van de wetgeving binnen en het bestuur van de Bond en aan zaken met betrekking tot de Europese Unie. Bepaalde essentiële onderdelen van de grondwet – te weten de verdeling van de Bond in deelstaten, hun deelname aan het wetgevingsproces en de beginselen die zijn vastgelegd in de artikelen 1 en 20 – mogen helemaal niet worden gewijzigd (artikel 79, lid 3).

De algemene bepalingen van het internationaal recht staan lager in de hiërarchie dan de grondwet, maar hoger dan de wetten van de Bond en de deelstaten. Deze algemene bepalingen omvatten het internationale gewoonterecht en de algemene beginselen van het volkenrecht, maar niet het internationale verbintenissenrecht. De grondwet stelt expliciet dat deze algemene bepalingen een integraal deel uitmaken van de federale wetgeving en dat ze voorrang hebben boven deze wetten en direct rechten en plichten scheppen voor de inwoners van het grondgebied van de Bond (artikel 25). Tot deze algemene bepalingen van het internationaal recht met rechtsgevolg voor individuen (d.w.z. regels die bedoeld zijn om het individu te beschermen) behoren met name de garantie van een passende vorm van rechtsbescherming voor vreemdelingen en het “specialiteitsbeginsel”, dat bepaalt dat strafzaken gebonden zijn aan de voorwaarden voor uitlevering die de uitleverende staat heeft gesteld.

Gewone wetgeving staat lager in de hiërarchie dan de grondwet. Wetten worden aangenomen door de Bondsdag in samenwerking met de Bondsraad. Wetsontwerpen kunnen worden ingediend in de Bondsdag door de Bondsregering, door de Bondsraad, of door leden van de Bondsdag (door een fractie of ten minste 5 % van de leden). De grondwet bepaalt de gevallen waarin voor de definitieve goedkeuring van een wet door de Bundestag toestemming nodig is van de Bondsraad (op dit moment geldt dat volgens de statistieken die de Bondsraad op zijn website heeft gepubliceerd voor ongeveer 45 % van alle wetten). Voor de overige wetgeving die door de Bondsdag wordt aangenomen mag de Bondsraad alleen bezwaar aantekenen tegen een wetsontwerp dat is aangenomen door de Bondsdag, die dat bezwaar op zijn beurt mag verwerpen. In het geval van meningsverschillen tussen de Bondsdag en de Bondsraad kan een gemeenschappelijk comité voor gezamenlijke overweging van wetsontwerpen (het Bemiddelingscomité) bijeen worden geroepen, dat bestaat uit een gelijk aantal leden van de Bondsdag en de Bondsraad (op dit moment 16 leden van elk orgaan). De rol van het Bemiddelingscomité is het opstellen van voorstellen voor het bereiken van unanimiteit, maar het comité kan zelf geen beslissingen nemen namens de Bondsdag en de Bondsraad.

Algemene maatregelen van bestuur zijn ondergeschikt aan wetgeving en kunnen worden uitgevaardigd door de federale regering, een Bondsminister of de regeringen van de deelstaten. Statuten staan lager in de hiërarchie dan algemene maatregelen van bestuur en kunnen worden uitgevaardigd door een publiekrechtelijke rechtspersoon (bijv. een gemeente).

Institutioneel kader

De wetgevende macht

Duitse wetten worden gemaakt door de beide kamers van het Duitse parlement. De Bondsdag is daarom het belangrijkste wetgevende orgaan. Hij beslist over alle wetten die onder de bevoegdheid van de Bondsrepubliek Duitsland vallen in een wetgevingsprocedure waaraan ook de Bondsraad moet deelnemen.

De Bondsraad, de federale regering en de leden en fracties van de Bondsdag hebben het recht om nieuwe of herziene wetsteksten in de Bondsdag te introduceren als wetsontwerpen. Over deze wetsontwerpen wordt gesproken, nagedacht en gestemd in het parlement volgens een nauwkeurig vastgelegde procedure.

Binnen het federale systeem van Duitsland ligt een aanzienlijk deel van de staatsmacht bij de deelstaten en daarom is de Bondsraad ook betrokken bij de aanneming van wetgeving. Alle wetten worden ter stemming voorgelegd aan de Bondsraad en deze mag – afhankelijk van de aard van de voorgestelde wetgeving – zelfs de afwijzing van bepaalde voorstellen bevelen.

Bezoek voor meer informatie de website van de Bondsdag.

De wetgevingsprocedure

Aanneming van wetgeving

De meeste wetsontwerpen en discussiepunten worden ingediend door de federale regering. Die heeft als middelpunt van de wetgevende macht de meeste ervaring met de tenuitvoerlegging van wetgeving en bezit rechtstreekse kennis over waar in de praktijk nieuwe regelgeving nodig is.

Niet alleen de federale regering, maar ook de Bondsraad en de leden van de Duitse Bondsdag hebben echter het recht wetsontwerpen in te dienen die kunnen leiden tot nieuwe wetten.

Initiatieven van de federale regering of de Bondsraad

Als de federale regering een wet wil wijzigen of invoeren, moet de Bondskanselier het wetsontwerp eerst voorleggen aan de Bondsraad.

De Bondsraad heeft dan in de regel zes weken de tijd om zijn commentaar op het wetsontwerp in te dienen, waarop de regering dan weer kan reageren met een schriftelijke conclusie van antwoord. De Bondskanselier stuurt het wetsontwerp vervolgens samen met het commentaar van de Bondsraad naar de Bondsdag. Eén uitzondering op deze procedure is de ontwerpbegroting, die tegelijkertijd aan de Bondsraad en de Bondsdag wordt gestuurd.

Een soortgelijke procedure geldt als wetsvoorstellen worden ingediend door de Bondsraad. Zodra de meerderheid van de leden van de Bondsraad voor het wetsontwerp heeft gestemd, gaat het eerst naar de federale regering, die er haar opmerkingen aan toevoegt, meestal binnen zes weken, en daarna naar de Bondsdag.

Initiatieven van leden van de Bondsdag

Wetsontwerpen kunnen ook worden ingediend door leden van de Bondsdag. Ze moeten in dat geval worden gesteund door ten minste één van de fracties of ten minste 5 % van de leden van de Bondsdag.

Wetsontwerpen die op deze wijze worden ingediend, hoeven niet eerst te worden voorgelegd aan de Bondsraad. Om die reden laat de regering soms bijzonder urgente wetsontwerpen indienen door haar fracties in de Bondsdag.

Verdeling van discussiepunten

Voordat een wetsontwerp door de Bondsdag kan worden behandeld, moet het eerst worden voorgelegd aan de voorzitter van de Bondsdag en daarna worden geregistreerd door de administratie.

Vervolgens wordt het verdeeld aan alle leden van de Bondsdag en de Bondsraad en de Bondsministeries als een gedrukt document of, vaker nog, in elektronische vorm.

Zodra het wetsontwerp op de agenda voor de plenaire vergadering is gezet, is de eerste fase van de behandeling in het parlement afgerond: vervolgens kan het officieel gepresenteerd worden in het openbare forum van de Bondsdag.

Drie lezingen in de plenaire vergadering

Als regel worden wetsontwerpen driemaal besproken in de plenaire vergadering van de Bondsdag. Deze debatten worden lezingen genoemd.

Tijdens de eerste lezing wordt alleen een debat gehouden als hiertoe is besloten door de Ältestenrat (een speciaal uitvoerend orgaan van de Bondsdag) of als het wordt aangevraagd door een van de fracties. In de meeste gevallen gebeurt dit als wetgevingsprojecten bijzonder controversieel zijn of van bijzonder belang zijn voor het publiek.

Het hoofddoel van de eerste lezing is een of meerdere commissies aanwijzen die het wetsontwerp zullen bestuderen en het zullen voorbereiden voor de tweede lezing. Dit geschiedt op basis van aanbevelingen door de Ältestenrat.

Als er meerdere commissies worden aangewezen, krijgt één commissie de eindverantwoordelijkheid voor de discussies over het onderwerp en dus voor de behandeling van het wetsontwerp door het parlement. De overige commissies wordt gevraagd advies uit te brengen over het wetsontwerp.

Wetgevingswerkzaamheden in de commissies

De gedetailleerde wetgevingswerkzaamheden vinden plaats in de permanente commissies, die bestaan uit leden van alle fracties. De commissieleden stellen zich op de hoogte van het materiaal en bespreken het tijdens hun vergaderingen. Zij kunnen ook deskundigen en vertegenwoordigers van groepen van belanghebbenden uitnodigen voor openbare hoorzittingen.

Parallel aan het werk dat door de commissies wordt verricht, vormen de fracties werkgroepen, waarin zij de betreffende kwesties bestuderen en hun eigen standpunt bepalen.

Het is niet ongebruikelijk dat de fracties in de commissies samenwerken. De meeste wetsontwerpen worden in meer of mindere mate herzien als gevolg van samenwerking tussen de regeringsfracties en de oppositie.

Na de afronding van de besprekingen zal de commissie met de eindverantwoordelijkheid voor het wetsontwerp een verslag presenteren aan de plenaire vergadering over het verloop en de resultaten van de besprekingen. Het besluit dat deze commissie aanbeveelt, vormt de basis voor de tweede lezing die nu plaatsvindt in de plenaire vergadering.

Debat tijdens de tweede lezing

Voor de tweede lezing ontvangen alle leden de gepubliceerde aanbeveling voor een besluit in gedrukte vorm. Zij zijn dus goed voorbereid op het debat. De fracties coördineren nogmaals hun standpunten tijdens interne vergaderingen voorafgaand aan het debat, om één front te kunnen vormen tijdens de openbare tweede lezing.

Na het algemene debat kunnen alle bepalingen in het wetsontwerp afzonderlijk worden behandeld. In de regel gaat de plenaire vergadering echter direct over tot stemming over het wetsontwerp als geheel.

Alle leden van de Bondsdag mogen moties voor amendementen indienen, die vervolgens meteen in de plenaire vergadering worden behandeld. Als de plenaire vergadering amendementen aanneemt, moet de nieuwe versie van het wetsontwerp eerst worden gedrukt en verdeeld. Deze procedure kan echter worden ingekort als twee derde van de aanwezige leden daarmee instemt. In dat geval kan de derde lezing onmiddellijk beginnen.

Stemming tijdens de derde lezing

Tijdens de derde lezing wordt alleen een nieuw debat gehouden als een fractie of ten minste 5 % van de leden van de Bondsdag daarom heeft verzocht.

In dit stadium mogen moties voor amendementen niet meer worden ingediend door individuele leden, maar alleen door fracties of door 5 % van de leden van de Bondsdag. Bovendien mogen de moties alleen betrekking hebben op amendementen die tijdens de tweede lezing zijn aangenomen.

De definitieve stemming vindt plaats aan het einde van de derde lezing. Als de voorzitter van de Bondsdag vraagt om stemmen voor het wetsontwerp, stemmen ertegen en onthoudingen, reageren de leden daarop door op te staan.

Zodra een wetsontwerp de noodzakelijke meerderheid heeft behaald in de plenaire vergadering van de Bondsdag, wordt hij als wet doorgestuurd naar de Bondsraad.

Goedkeuring door de Bondsraad

Via de Bondsraad zijn de deelstaten betrokken bij de vorming van alle elementen van de wetgeving. In dat opzicht zijn de rechten van de Bondsraad om deel te nemen aan het wetgevingsproces heel nauwkeurig omschreven.

De Bondsraad mag geen wijzigingen aanbrengen in een wet die is aangenomen door de Bondsdag. Als de Bondsraad een wet echter niet goedkeurt, kan hij eisen dat het Bemiddelingscomité bijeen wordt geroepen. Het Bemiddelingscomité bestaat uit een gelijk aantal leden van de Bondsdag en de Bondsraad.

Voor sommige wetsontwerpen is goedkeuring door de Bondsraad vereist. Dit geldt bijvoorbeeld voor wetten die van invloed zijn op de financiën en de bestuurlijke bevoegdheden van de deelstaten.

Als het gaat om wetsontwerpen waartegen de Bondsraad bezwaar mag maken, kan de Bondsdag een wet in werking laten treden, zelfs als er geen overeenstemming is bereikt in het Bemiddelingscomité. Hiervoor is echter een nieuwe stemming nodig, waarin de Bondsdag het wetsontwerp aanneemt met een absolute meerderheid.

Inwerkingtreding

Zodra een wetsontwerp is goedgekeurd door de Bondsdag en de Bondsraad, moet het nog een aantal stadia doorlopen voor het in werking kan treden.

Een wet die is aangenomen, wordt eerst gedrukt en doorgestuurd naar de Bondskanselier en de bevoegde Bondsminister, die hem medeondertekent.

Daarna ontvangt de Bondspresident de wet om deze in de wetgeving op te nemen. Hij of zij onderzoekt of de wet is aangenomen in overeenstemming met de grondwet en niet in strijd is met de grondwet. Als deze controles zijn verricht, ondertekent de Bondspresident de wet en geeft hij of zij opdracht deze te publiceren in het federale staatsblad (Bundesgesetzblatt).

Op dat moment is de wet afgekondigd. Als er geen specifieke datum is genoemd waarop de wet in werking treedt, dan gebeurt dit op de veertiende dag na de publicatiedatum van het federale staatsblad waarin hij is afgedrukt.

Bezoek voor meer informatie de website van de Bondsdag.

Juridische gegevensbanken

Het federale ministerie van Justitie en Consumentenbescherming en het Duitse federale bureau voor justitie plaatsen bijna alle actuele federale wetgeving op de site Gesetze im Internet, waar geïnteresseerde burgers deze gratis kunnen raadplegen. Hier staan ook de actuele versies van de wetgeving en de algemene maatregelen van bestuur. Deze worden doorlopend geconsolideerd door het documentatiecentrum van het federale bureau voor justitie.

Op de site zijn ook veel belangrijke wetsteksten in het Engels beschikbaar. Sinds 2010 worden bepaalde uitspraken van het Bundesverfassungsgericht, de federale hooggerechtshoven en het federaal octrooigerecht gepubliceerd op de website Rechtsprechung im Internet [online rechtspraak]. Deze informatie is kosteloos toegankelijk.

Daarnaast stelt de federale overheid onder leiding van het federale ministerie van Binnenlandse Zaken, Bouw en Heimat een uitgebreide gegevensbank met actuele bestuursrechtelijke bepalingen van de hoogste federale instanties gratis beschikbaar op het internet op de website Verwaltungsvorschriften im Internet.

Omdat de Bondsrepubliek Duitsland een federale staat is, publiceert elke afzonderlijke deelstaat zijn eigen deelstaatwetgeving. Hiertoe hebben de deelstaten hun eigen websites opgezet, die te vinden zijn via links op het Justizportal des Bundes und der Länder (portaal van de justitiële autoriteiten van de federale overheid en de deelstaatoverheden).

Links

Bundesgesetzblatt (Bondsblad)

Gesetze im Internet (online wetgeving)

Engelse vertalingen van wetgeving op Gesetze im Internet

Verwaltungsvorschriften im Internet (online bestuursrechtelijke bepalingen)

Justizportal des Bundes und der Länder (portaal van de justitiële autoriteiten van de federale overheid en de deelstaten)

Bondsdag

Bondsraad (Bundesrat, het hogerhuis van het Duitse parlement)

Duitse Bondsregering

Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentarische Vorgänge (documentatie- en informatiesysteem voor parlementaire werkzaamheden)

Bundesanzeiger (federaal staatsblad)