Full text

Asia Valmismatkaliikkeen asettaman vakuuden käyttämistä koskeva valitus

Valittaja Nets Oy, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 14.2.2014 nro 14/0203/3

Asian aikaisempi käsittely

Nets Oy (tuolloin Luottokunta) on Kilpailu- ja kuluttajavirastolle (tuolloin Kilpailuvirastolle) 25.9.2012 saapuneessa hakemuksessa vaatinut, että Oy Air Finland Ltd:n asettamasta vakuudesta korvataan Nets Oy:n Air Finland Ltd:n konkurssin vuoksi peruuntuneista matkoista maksama yhteensä 761 081,75 euroa. Luottokunta oli maksanut kyseiselle matkaliikkeelle luotto- tai maksukortilla matkansa maksaneille henkilöille matkan hinnan takaisin, kun nämä eivät olleet matkaliikkeen konkurssin vuoksi saaneet maksamaansa matkaa.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on hylännyt hakemuksen. Virasto on päätöksensä perusteluissa muun ohella viitannut Helsingin hovioikeuden 30.6.2010 antamaan lainvoimaiseen tuomioon numero 1828. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on katsonut, että hovioikeuden tuomion perusteella viraston tulee arvioida sellaisissa tapauksissa, joissa osapuolten maksuvelvollisuudet ovat päällekkäisiä, maksuvelvollisuuden ensisijaisuutta.

Kyseessä olevassa tilanteessa Kilpailu- ja kuluttajaviraston hallussa olevasta vakuudesta maksetaan matkatoimiston konkurssin takia syntyneitä saatavia ja samalla matkustajia luotottaneella taholla (Nets Oy) on kuluttajansuojalain 7 luvun 39 §:n 1 momentin perusteella velvollisuus hinnanpalautukseen myyjän sopimusrikkomuksen johdosta. Viraston käsityksen mukaan kyse on päällekkäisistä maksuvelvollisuuksista.

Koska hovioikeus on tuomiossaan todennut, että sellaisissa päällekkäisissä maksuvelvollisuustilanteissa, joista toinen perustuu lakiin luotonantajalle kirjatusta palautusvelvollisuudesta ja toinen valmismatkaliikkeistä annetun lain mukaiseen vakuuteen, ensisijainen maksuvelvollisuus on luotonantajalla, Kilpailu- ja kuluttajavirasto on katsonut, ettei Nets Oy:llä ole oikeutta matkatoimiston valmismatkaliikkeistä annetun lain perusteella asettamaan vakuuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on hylännyt Nets Oy:n valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Valmismatkaliikkeistä annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan matkanjärjestäjän on asetettava maksukyvyttömyytensä varalta Kilpailu- ja kuluttajavirastolle sen hyväksymä vakuus, joka turvaa:

1) matkustajien paluukuljetuksen, jos sopimukseen on sisältynyt kuljetus;

2) matkan peruuntuessa ennen matkan alkamista suoritetun maksun tai matkan keskeytyessä keskeytynyttä matkan osaa vastaavan hinnan korvaamisen kuluttajalle; sekä

3) matkustajien majoituksen matkakohteessa paluukuljetukseen asti, jos sopimukseen on sisältynyt majoitus.

Saman lain 11 §:n mukaan vakuudeksi hyväksytään takaus, muu vakuussitoumus tai vakuutus:

1) jonka antajalla on kotipaikka Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa;

2) jonka mukaisen vastuumäärän arvioidaan riittävän 9 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin suorituksiin;

3) joka päättyy aikaisintaan kolmen kuukauden kuluttua siitä, kun Kilpailu- ja kuluttajavirasto on saanut vakuudenantajalta kirjallisen ilmoituksen vakuuden päättymisestä; ja

4) jonka käsittävän maksuvelvollisuuden täyttämistä Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi vaatia heti, kun valmismatkaliikkeen harjoittaja on asetettu konkurssiin tai kun Kilpailu- ja kuluttajavirasto on muutoin todennut valmismatkaliikkeen harjoittajan maksukyvyttömäksi.

Saman lain 12 §:n 1 momentin mukaan, jos vakuus ei riitä kaikkiin 9 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin suorituksiin, saatavat maksetaan 9 §:n 1 momentin mukaisessa järjestyksessä.

Saman lain 12 §:n 2 momentin mukaan vakuuden käyttämisestä päättää Kilpailu- ja kuluttajavirasto. Virasto asettaa määräpäivän, johon mennessä matkustajan on esitettävä vaatimus vakuuden käyttämisestä matkustajan saatavan suorittamiseen.

Laki valmismatkaliikkeistä 939/2008 on korvannut valmismatkaliikkeistä annetun lain 1080/1994, jolla yhdessä valmismatkalain 1079/1994 kanssa on saatettu Suomessa voimaan neuvoston direktiivi 90/314/ETY matkapaketeista, pakettilomista ja pakettikiertomatkoista. Hallituksen esityksen (HE 32/1994 vp) mukaan lakiehdotuksella saatetaan täytäntöön direktiivin 7 artiklan edellyttämä aineellinen oikeustila, jonka mukaan ETA-sopimuksen osapuolten on varmistettava, että matkustajat nauttivat ETA-alueella vähimmäissuojaa matkanjärjestäjän tai -välittäjän maksukyvyttömyystilanteessa. Direktiivi sisältyy ETA-sopimuksen kuluttajansuojaa koskevaan liitteeseen. Direktiivin johdanto-osan mukaan kuluttajan pitäisi voida hyötyä direktiivin mukaisesta suojasta ja kuluttajan oikeudet tilanteissa, joissa paketin järjestäjä peruuttaa matkan ennen sovittua lähtöpäivää, pitäisi säännellä selkeästi. Edelleen sopimuksen osapuolena olevan matkanjärjestäjän ja välittäjän pitäisi olla vastuussa suhteessa kuluttajaan sopimuksen mukaisten velvoitteiden asianmukaisesta täyttämisestä ja matkanjärjestäjän ja välittäjän pitäisi lisäksi olla vastuussa vahingosta, joka kuluttajalle aiheutuu siitä, ettei sopimusta täytetä tai että se täytetään virheellisesti. Direktiivin 7 artiklan mukaan sopimuksen osapuolena olevan matkanjärjestäjän tai välittäjän on asetettava maksukyvyttömyyden varalta riittävä vakuus suoritettujen maksujen palauttamisen ja kuluttajan paluukuljetuksen turvaamiseksi.

Tosiseikasto ja oikeudellinen arviointi

Oy Air Finland Ltd on asetettu konkurssiin Vantaan käräjäoikeuden 28.6.2012 tekemällä päätöksellä. Luottokunta (nykyisin Nets Oy) on Kuluttajavirastolle osoittamassaan korvaushakemuksessa vaatinut, että Oy Air Finland Ltd:n Kuluttajavirastolle asettamasta vakuudesta korvataan Luottokunnalle 761 081,75 euroa perustuen niihin matkan hinnan palautuksiin, jotka Luottokunta oli matkanjärjestäjän konkurssin vuoksi suorittanut matkansa luotto- tai maksukortilla maksaneille henkilöille. Oy Air Finland Ltd:n Kuluttajavirastolle asettaman vakuuden määrä oli ollut konkurssin asettamisen hetkellä 2 000 000 euroa eikä asetettu vakuus ole ollut riittävä hyväksyttyjen korvaushakemusten maksamiseen täysimääräisinä. Luottokunnan hakemuksen Kilpailu- ja kuluttajavirasto on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt kokonaan.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on perustanut päätöksensä Helsingin hovioikeuden 30.6.2010 antamaan tuomioon numero 1828. Hallinto-oikeus katsoo, että kyseinen tuomio on koskenut erilaista asiaa kuin nyt käsiteltävänä oleva asia.

Luottokunnan asiakkailla olisi ollut mahdollisuus hakea Kuluttajavirastolta korvausta Oy Air Finland Ltd:n asettamasta vakuudesta. He ovat kuitenkin hakeneet suoritusta Luottokunnalta, jolla on ollut velvollisuus maksaa asiakkailleen korvaukset kuluttajansuojalain 7 luvun 39 §:n 1 momentin perusteella. Tilanteessa on siten realisoitunut Luottokunnan toimintaan liittyvä liiketaloudellinen riski, johon se olisi halutessaan voinut varautua. Valmismatkaliikkeistä annettu laki ja sen vakuusjärjestelyjä koskevat säännökset on edellä esitetyin tavoin annettu kuluttajan suojaksi, ei suojaamaan liiketoiminnan realisoitunutta riskiä. Nets Oy (aikaisemmin Luottokunta) ei ole asiassa kuluttajan asemassa eikä yhtiöllä siten ole oikeutta saada korvausta matkanjärjestäjän asettamasta vakuudesta. Tästä riippumatta Nets Oy:llä on ollut erikseen mahdollisuus valvoa yhtiölle siirtyneet saatavat Oy Air Finland Ltd:n konkurssimenettelyssä.

Nets Oy on lisäksi viitannut asiassa luottamuksensuojaan ja hyvään hallintotapaan. Saadun selvityksen mukaan Kuluttajavirasto on aiemmin suorittanut vastaavissa tapauksissa vakuudesta korvausta myös luottoyhtiöille, jotka ovat ensin maksaneet korvauksen matkustaja-asiakkailleen. Koska valmismatkaliikkeistä annetun lain mukainen matkanjärjestäjän asettama vakuus on edellä esitetyin tavoin tarkoitettu matkustajan, kuluttajan suojaksi, on Kuluttajaviraston aikaisempi käytäntö ollut hallinto-oikeuden käsityksen mukaan valmismatkaliikkeistä annetun lain 9 §:n 1 momentin (aikaisemmin 8 §:n 1 momentin) tarkoituksen vastainen. Viranomaisella on oikeus muuttaa vakiintunuttakin ratkaisukäytäntöä, jos se on ollut virheellinen ja lainvastainen. Hallinto-oikeus katsoo, että Nets Oy:llä ei siten ole esittämällään perusteella oikeutta luottamuksensuojaan asiassa.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston valituksenalaisen päätöksen lopputulosta, jolla Luottokunnan korvaushakemus on hylätty, ei siten tule muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä valittajalle ei tule hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Nets Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätökset kumotaan, että valittajalla vahvistetaan olevan kuluttajan sijaan tulleena siirronsaajana sama oikeus kuin siirtäjänä olevalla kuluttajalla saada korvaus matkanjärjestäjän valmismatkaliikkeistä annetun lain 9 §:n nojalla asettamasta vakuudesta ja että asian palautetaan Kilpailu- ja kuluttajavirastolle uuden päätöksen tekemiseksi sille asetetun vakuuden käyttämisestä yhtiön hakemuksessa esitetyn korvausvaatimuksen suorittamiseksi. Yhtiö on vielä vaatinut, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto määrätään korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Nets Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Korkeimmassa hallinto- oikeudessa on keskeisesti kysymys siitä, voiko luottokorttiyhtiö saada korvausta valmismatkavakuudesta kuluttajalta siirtyneen saamisoikeuden nojalla.

Valmismatkaliikkeistä annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan matkanjärjestäjän on asetettava maksukyvyttömyytensä varalta Kilpailu- ja kuluttajavirastolle sen hyväksymä vakuus, joka turvaa muun muassa matkan peruuntuessa ennen matkan alkamista suoritetun maksun hinnan korvaamisen kuluttajalle. Kilpailu- ja kuluttajavirasto määrittää vakuustarpeen siten, että se kattaa käteisellä tai laskulla maksettavien matkojen lisäksi myös maksukortilla maksettavien matkojen määrän. Vakuus kattaa siten riskin riippumatta siitä, millä maksuvälineellä matka on maksettu. Vakuudesta voidaan korvata ainoastaan lain 9 §:ssä mainitut erät.

Oy Air Finland Ltd:n mentyä konkurssiin kuluttaja on voinut vaatia korvausta ennakkoon maksamastaan matkasta, joka on jäänyt konkurssin vuoksi toteutumatta, matkanjärjestäjän asettamasta vakuudesta tai vaihtoehtoisesti voinut pyytää korttiyhtiötä palauttamaan maksun, jos maksu on tehty maksukortilla. Useat kuluttajat olivat maksaneet Oy Air Finland Ltd:ltä ostamansa matkan maksukortilla. Kun konkurssin vuoksi matka ei toteutunut, valittaja on palauttanut matkan hinnan kuluttajille suoraan tai kortin liikkeellelaskijapankin kautta. Valittaja on palauttanut matkan ostaneille kuluttajille yhteensä 761 081,75 euroa.

Vaikka valittaja ei ole kuluttaja, se kuitenkin johtaa oikeutensa kuluttajalta. Kun kuluttaja pyytää maksun palautusta korttiyhtiöltä ja korttiyhtiö palauttaa maksun, kuluttajan saamisoikeus matkanjärjestäjän vakuudesta siirtyy yleisten velvoiteoikeudellisten oppien mukaan korttiyhtiölle. Kun valittaja on palauttanut matkan hinnan kuluttajalle, kuluttaja on tosiasiassa siirtänyt valmismatkavakuuteen kohdistuvan saatavansa valittajalle velvoiteoikeuden yleisten oppien mukaisesti. Yleisten oppien mukaan siirrettävyyteen ei vaikuta se, perustuuko saamisoikeus alun perin oikeustoimeen vai lakiin. Siirron perusteella korttiyhtiö saa saman oikeuden kuin kuluttajalla oli. Siirron seurauksena korttiyhtiöllä on yhtäläinen oikeus kuin siirtäjällä eli kuluttajalla vaatia suoritusta matkanjärjestäjän asettamasta vakuudesta. Vaatimuksen peruste on tällöin sama kuin alkuperäisellä velkojalla eli kuluttajalla oli. Johtaessaan oikeutensa kuluttajalta, korttiyhtiön mahdollisuus saada korvausta valmismatkavakuudesta ei siten ole ristiriidassa lain tarkoituksen kanssa.

Valmismatkaliikelain 9 § ei estä sitä, että vakuudesta suoritukseen oikeutettu kuluttaja siirtää saatavansa kolmannelle. Laki ei ylipäätään ota kantaa tähän kysymykseen. Yleisten velvoiteoikeudellisten oppien mukaan velallinen voi siirtää saatavansa velallisen lupaa kysymättä. Jos velvoiteoikeuden yleisiin oppeihin kuuluva velkojan oikeus siirtää saamisensa olisi haluttu sulkea pois valmismatkavakuuden korvausjärjestelyissä, siitä olisi pitänyt säätää nimenomaisesti valmismatkaliikelaissa.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on aikaisemmin katsonut, että valmismatkavakuuteen kohdistuva saamisoikeus on siirrettävissä ja siirronsaajana korttiyhtiöllä on oikeus saada vakuudesta se sama korvaus, jonka kuluttaja (siirtäjä) olisi saanut. Mitään syytä muuttaa aikaisempaa käytäntöä ei ole ollut.

Korvauksen saaminen valmismatkavakuudesta voi kestää jopa vuosia. Käytännössä Kilpailu- ja kuluttajavirasto on lykännyt korvausten maksamista siihen asti, kunnes kaikki korvauspäätökset ovat saaneet lainvoiman, jos vakuus ei ole riittänyt kaikkien korvaushakemusten täysimääräiseen korvaamiseen.

Korvausta odottaessaan kuluttajalle saattaa syntyä tarve realisoida tai muutoin hyödyntää valmismatkavakuuteen kohdistuva saatavansa. On mahdollista, että kuluttaja esimerkiksi siirtäisi saatavan perintäyhtiölle ja siten realisoisi sen diskontattuun arvoon ja perintäkulut vähentäen. Vaihtoehtoisesti kuluttaja voisi mahdollisesti käyttää saatavaansa vakuutena.

Hallinto-oikeuden omaksuma tulkinta kuitenkin tekee kuluttajalla olevan valmismatkavakuuteen kohdistuvan saatavan käytännössä siirtokelvottomaksi. Jos muut kuin kuluttaja eivät voi saada korvausta vakuudesta, valmismatkavakuuteen kohdistuva saatava on arvoton muille tahoille kuin kuluttajalle itselleen. Tämän tulkinnan vallitessa kuluttaja ei voi siirtää saatavaansa perintäyhtiölle eikä käyttää sitä vakuutena. Tämä koskisi yhtäläisesti kaikkia kuluttajia, joilla on saatava valmismatkavakuudesta riippumatta maksutavasta. Tämä tulkinta, joka rajoittaa merkittävästi kuluttajan oikeuksia, ei ole voinut olla lainsäätäjän tarkoitus.

Saatavan siirtokelvottomuus rajoittaa kuluttajan mahdollisuuksia verrattuna siihen, että saatava olisi velvoiteoikeuden yleisten oppien mukaan vapaasti siirrettävissä. Koska siirtokelvottomuus rajoittaa kuluttajan oikeuksia, tästä olisi pitänyt säätää nimenomaisesti laintasolla. Kuitenkaan valmismatkaliikelaki tai sen esityöt eivät ota kantaa siihen, että valmismatkavakuuteen kohdistuvan saatavan siirrettävyyttä olisi ollut tarkoitus rajoittaa. Näin ollen on katsottava, että valmismatkavakuuteen kohdistuva saatava on siirrettävissä velvoiteoikeuden yleisten oppien mukaisesti ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston aikaisemman käytännön mukaisesti. Siirrettävyydestä taasen seuraa, että siirronsaaja saa sen saman oikeuden kuin kuluttajalla itsellään oli ja että siirronsaaja voi myös vaatia ja saada saman korvauksen valmismatkavakuudesta kuin kuluttaja olisi saanut.

Valmismatkavakuusjärjestely on säädetty kuluttajan hyväksi. Tämä seikka puoltaa sitä, että valmismatkavakuuteen kohdistuvan saatavan siirtokelpoisuutta ei ole lain tarkoitus huomioon ottaen syytä rajoittaa, koska se rajoittaisi nimenomaan kuluttajan toimintamahdollisuuksia.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valituksessa ei ole tuotu esille sellaisia uusia seikkoja, joiden perusteella Kilpailu- ja kuluttajaviraston tekemää päätöstä tulisi muuttaa.

Asiassa on ensisijaisesti kyse siitä, että kuluttaja-matkustajaa luotottavalla taholla on kuluttajansuojalain 7 luvun 39 §:n perusteella velvollisuus palauttaa kuluttaja-matkustajan maksama suoritus matkatoimiston maksukyvyttömyystilanteessa. Luotonantajavastuu on itsenäinen vastuuperuste, ja kuluttaja-matkustajien suojaksi säädetystä valmismatkaliikelain mukaisesta vakuudesta ei voida kattaa elinkeinonharjoittajan riskejä.

Kuluttaja-matkustajille maksetusta mutta saamatta jääneestä matkapalvelusta syntyvä ja valmismatkaliikevakuuteen kohdistuva oikeus hinnanpalautukseen on sinänsä siirtokelpoinen saaminen. Luotonantajavastuun kattamiseen sitä ei kuitenkaan voi ajatella käytettäväksi.

Oy Air Finland Ltd:n konkurssipesä on ilmoittanut, ettei sillä ole lausuttavaa asiassa.

Nets Oy on antanut vastaselityksen.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto antaa lausunnossaan ymmärtää, että asiassa olisi kyse elinkeinonharjoittajalle kuuluvasta normaalista liiketoimintariskistä, minkä johdosta korttiyhtiö ei voisi saada korvausta valmismatkavakuudesta. Väite on lakiin perustumaton. Korttiyhtiöllä on oikeus olettaa, että velvoiteoikeuden yleisiä oppeja sovelletaan samalla tavalla siitä riippumatta, vedotaanko niihin elinkeinotoiminnassa vai muussa yhteydessä. Laki ei tunne sellaista konstruktiota, että saamisoikeuden siirronsaajan oikeuksia voitaisiin rajoittaa sillä perusteella, että siirronsaaja on elinkeinonharjoittaja ja että elinkeinonharjoittamiseen liittyy liiketoimintariskejä.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston viittaukset kuluttajansuojalain 7 luvun 39 §:ään ovat merkityksettömiä. Kuluttajansuojalain 7 luvun 39 §:ssä ei oteta kantaa siihen, millä taholla on viimesijainen vastuu suorituksesta kuluttajalle.

Kuluttajansuojalain 7 luvun 39 §:n tarkoituksena ei ole, että korttiyhtiö kantaisi lopullisesti vastuun myyjäyrityksen sopimusrikkomuksesta tai virheestä. Korttiyhtiö voi esittää regressivaatimuksen myyjäyritykselle. Valmismatka-alalla tilanne kuitenkin poikkeaa muista toimialoista sen suhteen, että myyjäyrityksellä eli valmismatkanjärjestäjällä on lakiin perustuva velvollisuus asettaa etukäteen vakuus oman suoritusvirheensä varalta. Kun korttiyhtiö voi vedota kuluttajalta siirtyneeseen saamisoikeuteen, sillä on sama oikeus saada korvausta vakuudesta kuin kuluttajalla olisi ollut. Kuluttajansuojalaissa ei ole sellaista normia tai periaatetta, jolla tämä oikeus olisi suljettu pois. Ilman nimenomaista normia tai edes lain esitöissä olevaa ohjetta kuluttajansuojalaille ei voida antaa tällaista sisältöä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Nets Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Nets Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeuden käyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Saija Laitinen.