Úplné znění

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK


JMÉNEM REPUBLIKY

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Evy Pechové a soudkyň Mgr. Gabriely Bašné a Mgr. Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: Unicampus, IČ: 22765921, se sídlem v Praze 3, Kubelíkova 1224/42, proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu, se sídlem v Praze 1, Na Františku 32, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16.4.2012, č.j. 13701/12/04400,

takto:

I. Žaloba se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění


Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání a zrušení rozhodnutí označeného v záhlaví, jímž žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil usnesení odboru živnostenského a občanskosprávního Magistrátu hlavního města Prahy (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 9.3.2012, č.j. MHMP 408/2012, kterým bylo rozhodnuto tak, že žalobce není účastníkem řízení dle § 27 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád ve znění rozhodném (dále jen „správní řád“) ve věci správních deliktů podle § 8a odst. 3 písm. d), f) zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy, ve znění rozhodném (dále jen „zákon o regulaci reklamy“), vedeném proti společnosti Axellus s.r.o.

Žalobce v žalobě nejprve upozornil, že je sdružením dle § 25 odst. 2 písm. a) zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele ve znění rozhodném (dále jen „zákon o ochraně spotřebitele“) a oprávněným subjektem dle čl. 3 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/22/ES o žalobách na zdržení se jednání v oblasti ochrany zájmů spotřebitelů (dále jen „Směrnice 2009/22/ES“).

Dále v obecné rovině namítal nesprávné právní posouzení Směrnice 2009/22/ES a správního řádu správními orgány, čímž došlo k porušení práva na zahájení řízení o jeho žádosti a také k odepření práva mít postavení vedlejšího účastníka v řízení vedeném z moci úřední.

Nesouhlasil s posouzením jeho žádosti o prošetření reklamních materiálů společnosti Axellus s.r.o., kterou podal z důvodu podezření na spáchání protiprávního jednání společností vůči spotřebiteli podle § 44 správního řádu, jakožto podnětu podle § 42 správního řádu.

Namítal, že správní orgány nesprávně aplikovaly a vyložily Směrnici 2009/22/ES. Jednak poukázal na to, že Směrnice 2009/22/ES nebyla českým zákonodárcem řádně provedena, když zákon o ochraně spotřebitele umožňuje žalobci podávat pouze žaloby k soudu, a proto se domáhal jejího přímého použití, tj. uznání svého procesního postavení účastníka řízení dle § 27 odst. 1 správního řádu ve správním řízení. Žalobce byl přesvědčen, že pojmem „žaloba“ ve smyslu Směrnice 2009/22/ES se rozumí jakékoli podání učiněné v dané věci vůči soudům či správním orgánům. Tudíž pod tento pojem podřadil i jeho „žádost“. Zdůraznil, že Směrnice 2009/22/ES jeho aktivní legitimaci ve věcech porušování zákonů na ochranu spotřebitele založila za účelem prosazení zdržení se protiprávního jednání osobami, které zákony na ochranu spotřebitele porušují. Konstatoval, že i český zákonodárce mu zákonem o ochraně spotřebitele přiznal aktivní legitimaci v soudním řízení. Avšak existence práv a povinností žalobce ve věcech ochrany spotřebitelů byla v rozhodování o aktivní a pasivní legitimaci žalobce zohledněna zcela selektivně. Nesouhlasil s tím, že se žalovaný nezabýval v žalobou napadeném rozhodnutí jeho aktivní legitimací dle Směrnice 2009/22/ES Žalobce totiž ze Směrnice 2009/22/ES dovodil svou aktivní legitimaci ve věcech týkajících se protiprávního jednání vůči spotřebitelům, proto byl oprávněn nejen žádost podat, nýbrž i v řízení aktivně vystupovat jako účastník ve smyslu § 27 odst. 1 správního řádu.

Namítal nesprávné právní posouzení možnosti, resp. nemožnosti jeho účastenství, ve správním řízení vedeném na základě jím podané žádosti. Uvedl, že § 27 odst. 2 správního řádu zavádí právo na vedlejší účastenství ve správním řízení jakékoli právnické nebo fyzické osobě, pokud může být rozhodnutím dotčena na svých právech nebo povinnostech. Rozhodným tak je pouze posouzení, zda správní orgán bude rozhodovat ve věcech, ke kterým se váže právo žalobce, a zda může být žalobce rozhodnutím správního orgánu na svých právech nebo povinnostech dotčen. Obě tyto podmínky byly dle žalobce naplněny.

Vysvětlil, že cílem činnosti žalobce je výkonem svých práv dosáhnout toho, aby se osoby porušující zákony na ochranu spotřebitele protiprávního jednání zdržely. Rozhodnutí správních orgánů v těchto věcech může být nesprávné nebo věcně neúplné, v důsledku čehož nemusí vést ke zdržení se protiprávního jednání dotčeného subjektu. Zdůraznil, že může být rozhodnutím vydaným ve správním řízení dotčen na svých právech, neboť když nebude moci jako vedlejší účastník v řízení vystupovat, tak nebude moci ani zajistit zdržení se protiprávního jednání osob porušujících zákony na ochranu spotřebitele. Nadto poukázal na „přeshraniční“ rozměr protiprávního jednání společnosti Axellus s.r.o., když tato společnost realizuje podobné obchodní praktiky na celém vnitřním trhu Evropské unie, a proto je nezbytné jeho účastenství ve správním řízení připustit.

Shrnul, že meritorní rozhodnutí vydané v řízení vedeném na základě jeho žádosti proti společnosti Axellus s.r.o., pod sp. zn. MHMP 408/2012 se přímo dotýká obsahu jeho práv a povinností, a proto je účastníkem tohoto řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu. Zároveň poukázal na to, že neexistuje žádný právní předpis, který by jeho účastenství v daném správním řízení bránil.

Žalobce navrhl soudu, aby napadené rozhodnutí i rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušil a přiznal žalobci náhradu nákladů řízení.

Žalovaný ve vyjádření k žalobě odmítl veškeré žalobcem uplatněné námitky.

Zdůraznil, že žalobou napadené rozhodnutí se týká pouze otázky přiznání postavení vedlejšího účastníka řízení žalobci v řízení vedeném z moci úřední a nikoli postavení žalobce jako hlavního účastníka dle § 27 odst. 1 správního řádu, případně přímé použitelnosti Směrnice 2009/22/ES. Otázku hlavního účastenství žalobce správní orgán I. stupně vypořádal, a to ještě před zahájením řízení z moci úřední ve sdělení ze dne 19.1.2012. Žalovaný se k této otázce vyjádřil v žalobou napadeném rozhodnutí, jelikož reagoval na odvolací námitky žalobce.

Konstatoval správnost výkladu čl. 2 odst. 1 ve vztahu k čl. 3 Směrnice 2009/22/ES v žalobou napadeném rozhodnutí. Směrnice 2009/22/ES volbu procesního zajištění ochrany spotřebitele připouští, čímž reflektuje rozdílné institucionální zajištění ochrany spotřebitele v jednotlivých členských státech EU. V České republice pak byla tato ochrana svěřena soudům. Žalobce je tak subjektem, který je aktivně legitimován k podání návrhu na zahájení soudního řízení o zdržení se protiprávního jednání společnosti Axellus s.r.o., nemůže však být účastníkem příslušného správního řízení. V dané věci totiž nebyly podmínky pro vznik žalobcova účastenství naplněny, jelikož žalobce nemohl být rozhodnutím vydaným ve správním řízení se společností Axellus s.r.o. přímo dotčen na právech a povinnostech, a to ve smyslu změny právního postavení žalobce, tj. objektivně reálně existující změny majetkového či jiného statutu žalobce.

Za neodůvodněné a účelové označil tvrzení žalobce, že správní orgány nedostatečně zjistily rozsah protiprávního jednání společnosti Axellus s.r.o., a nezajistily tak jeho eliminaci, z čehož žalobce dovozoval své přímé dotčení, a taktéž vedlejší účastenství. Žalovaný uvedl, že právo jednat ve věcech ochrany spotřebitele zůstává žalobci zachováno, třebaže není účastníkem předmětného řízení, proto má-li žalobce obavy o zajištění zdržení se protiprávního jednání správními orgány, může podat návrh na zahájení soudního řízení dle § 25 odst. 2 zákona o ochraně spotřebitele.

Za zavádějící označil tvrzení žalobce, že neexistuje právní předpis, který by účastenství žalobce bránil. Uvedl, že správní orgány zkoumaly, zda občanská sdružení na ochranu spotřebitele mohou mít postavení účastníka řízení, aniž by se rozhodovalo o jejich právech a povinnostech nebo aniž by byla přímo dotčena na svých právech a povinnostech a dospěly k závěru, že zde neexistuje žádný právní předpis, který by zakládal žalobci postavení účastníka řízení dle § 27 odst. 3 správního řádu.

Žalovaný navrhl soudu, aby žalobu jako nedůvodnou v celém rozsahu zamítl.

Žalobce v replice ze dne 23.8.2012 stručně zopakoval žalobní námitky. Dále doplnil, že jeho právo aktivně jednat ve věcech protiprávního jednání vůči spotřebiteli je jediným konzistentním právem, které se projevuje různým typem svého výkonu, například hlavním nebo vedlejším účastenství ve správním řízení. Proto jakékoli rozhodnutí o jeho postavení vedlejšího účastníka řízení je fakticky rozhodnutím o jeho postavení hlavního účastníka.

Zdůraznil, že se vždy domáhal postavení hlavního účastníka. Správní orgán I. stupně pouze upozornil na možnost vedlejšího účastenství.

Přisvědčil žalovanému, že podstatou názorové neshody účastníků je výklad čl. 2 odst. 1 Směrnice 2009/22/ES. Akt určení příslušných správních orgánů ovšem může mít různou podobu, za jediný správný a souladný s cílem směrnice 2009/22/ES považuje žalobce mechanismus nepřímého určení, na základě kterého dochází k určení příslušných orgánů dle jejich věcné příslušnosti.

Uvedl, že správní řízení je „uzavřenou seancí“ mezi státem a potencionálním pachatelem poškozujícím veřejný zájem. Dle žalobce se jedná o zcela nevyhovující mechanismus, jelikož v případě jeho selhání ve prospěch pachatele zde není nikdo, kdo by se mohl proti nesprávnému výsledku odvolat a domoci se řádného výkonu funkce orgánů veřejné moci. V této souvislosti žalobce odkázal na bod č. 3 a 6 odůvodnění Směrnice 2009/22/ES, rozsudek Soudního dvora EU Les Verts v. Parlament a principy „vlády práva“ a „právního státu“. Shrnul, že nelze Směrnici 2009/22/ES vykládat způsobem, který by umožňoval orgánům veřejné správy vyhýbat se soudnímu přezkumu jejich činnosti, pokud by upřednostnily zájmy průmyslu před právy spotřebitelů a ochranou veřejného zájmu.

Poukázal na to, že odůvodnění žalobou napadených rozhodnutí nebyla dostatečná a místy ani korektní. Žalovaný se například vůbec nevyjádřil k tomu, zda mu byla Směrnicí 2009/22/ES určitá specifická práva založena, zejména zda mu byla založena aktivní legitimace správní a proč mu případně byla ve vnitrostátním právu založena pouze aktivní legitimace soudní.

Na ústním jednání žalobce setrval na procesním stanovisku a odkázal na veškeré žalobní námitky. Dále zdůraznil, že pokud by mu nebylo přiznáno postavení účastníka správního řízení, hrozilo by porušení zásady společenství, jelikož správní orgány by mohly vyhlásit objektivně nezákonný správní akt. Tento stav, kdy žalobce nemůže zastávat funkci žalobce, odporuje judikaturní linii Evropského soudního dvora. Konkrétně poukázal na rozsudek č. 294/83 „Les Verts“. Na druhé straně upozornil na nesrovnalosti v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 23.1.2014, č.j. 9 As 134/2013 – 55, jelikož rozhodnutí není po věcné stránce přiléhavé.

Žalovaný rovněž setrval na procesním stanovisku a odkázal na písemná vyjádření ve věci, které jsou součástí soudního spisu.

Soud se na ústním jednání rovněž vypořádal s návrhem žalobce na provedení důkazu položením předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie za účelem vyložení obsahu práva obsaženého v článku 3 Směrnice 2009/22/ES ve vztahu k jeho výkonu za vnitrostátních okolností. Dále, aby soud v případě výkladových nejasností či nejistoty položil předběžnou otázku k výkladu čl. 2 odst. 1 a a čl. 3 Směrnice 2009/22/ES. Soud upozornil, že nelze provádět dokazování formou pokládání předběžných otázek k Soudnímu dvoru Evropské unie. Dále soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23.1.2014 č.j. 9 As 134/2013 konstatoval, že v posuzované věci není třeba pokládat předběžnou otázku, neboť o výkladu a aplikaci čl. 2 odst. 1 a a čl. 3 Směrnice 2009/22/ES nejsou v dané věci rozumné pochybnosti, když dotčené články již byly jednoznačným a určitým způsobem vyloženy v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23.1.2014 č.j. 9 As 134/2013. Přičemž Nejvyšší správní soud rovněž neshledal důvod předkládat Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku k výkladu práva Evropské unie, neboť dospěl k závěru, že různá jazyková znění směrnice se nerozcházejí, výklad pojmu soud nebo správní orgán použitý směrnicí se v relevantních ohledech neodlišuje od jeho ustáleného vnímání v české právní kultuře. Podpůrně soud odkazuje i na usnesení Ústavního soudu ze dne 7.5.2014 č.j. II. ÚS 419/14 – 1, v němž se Ústavní soud zabýval žalobcovým návrhem na podání předběžných otázek rovněž ve vztahu k Směrnici 2009/22/ES, byť v rámci podaného předběžného opatření. Taktéž Ústavní soud shledal, že předmětem navržených předběžných otázek je problematika, kterou lze uspokojivě vyřešit na vnitrostátní úrovni, tudíž zde není třeba pokládat předběžnou otázku.

Ze správního spisu soud zjistil následující pro rozhodnutí ve věci podstatné skutečnosti:

Dne 30.12.2011 bylo správnímu orgánu I. stupně doručeno podání žalobce ze dne 30.12.2011, nazvané podání žádosti o zahájení správního řízení dle § 44 správního řádu ve věci nařízení zdržení se dalšího protiprávního jednání vůči spotřebiteli ze strany společnosti Axellus s.r.o. v reklamních materiálech výrobku LITOZIN Forte (doplněk stravy). V žádosti požadoval přímé použití Směrnice 2009/22/ES do českého právního řádu a přiznání postavení účastníka řízení dle § 27 odst. 1 správního řádu. Taktéž požadoval, aby správní orgán I. stupně nařídil společnosti Axellus s.r.o. zdržet se dalšího protiprávního jednání vůči spotřebiteli a uložil mu pokutu ve výši 400 000 Kč a splnil oznamovací povinnost vůči ostatním členským státům a Komisi EU dle čl. 7 odst. 1 nařízení ES 2006/2004.

Ze sdělení správního orgánu I. stupně ze dne 19.1.2012 vyplývá, že správní orgán I. stupně posoudil podání žalobce ze dne 30.12.2011 jako podnět dle § 42 správního řádu. Vysvětlil, že žalobu na zdržení se protiprávního jednání ve věcech ochrany spotřebitele ve smyslu směrnice 2009/22/ES nelze projednat ve správním řízení, nýbrž dle § 25 zákona o ochraně spotřebitele v řízení před soudy.

Ve vyjádření ze dne 9.2.2012 se žalobce se mimo jiné domáhal postavení vedlejšího účastníka řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu v řízení zahájeném z moci úřední správním orgánem I. stupně, pokud se bude týkat porušování zákonů na ochranu spotřebitele.

Rozhodnutím ze dne 1.3.2012 zahájil správní orgán I. stupně pod sp. zn. MHMP 408/2012 řízení podle § 46 správního řádu proti společnosti Axellus s.r.o., a to ve věci spáchání správního deliktu podle ustanovení § 8a odst. 3 písm. d), f) zákona o regulaci reklamy.

Dne 9.3.2012 vydal správní orgán I. stupně usnesení pod č.j. MHMP 408/2012, jímž rozhodl, že žalobce není účastníkem řízení ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu v řízení vedeném pod sp. zn. MHMP 408/2012 ve věci správních deliktů dle § 8a odst. 3 písm. d), f) zákona o regulaci reklamy, proti společnosti Axellus s.r.o. Rozhodnutí bylo odůvodněno tak, že žalobce nebude rozhodnutím vydaným ve správním řízení přímo dotčen na právech a povinnostech, proto mu nesvědčí ani postavení tzv. hlavního účastníka dle § 27 odst. 3 správního řádu, ani tzv. vedlejšího účastníka dle § 27 odst. 2 správního řádu. Správní orgán I. stupně vysvětlil, že za rozhodné dotčení na právech a povinnostech považuje změnu právního postavení žalobce, tj. jakoukoli reálně existující změnu majetkového či jiného statutu žalobce, tato však v dané věci na straně žalobce nenastane.

O odvolání žalobce ze dne 26.3.2012, v němž argumentoval obdobně jako v žalobě, rozhodl žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím. Z odůvodnění rozhodnutí vyplývá, že žalovaný čl. 2 odst. 1 Směrnice 2009/22/ES vyložil tak, že členské státy mají možnost volby v určení, které orgány - soudní či správní, budou příslušné rozhodnout o žalobách podaných oprávněnými orgány ve smyslu čl. 3 Směrnice 2009/22/ES. Přičemž Česká republika svěřila tuto problematiku do rukou soudu, a proto žalobce nemůže být účastníkem správního řízení proti společnosti Axellus s.r.o., ovšem může podat návrh na zahájení řízení u soudu dle § 25 odst. 2 zákona o ochraně spotřebitele. Tedy žádost žalobce byla správně posouzena jako podnět ve smyslu § 42 správního řádu s ohledem na § 37 správního řádu. Rovněž se ztotožnil s posouzením vedlejšího účastenství žalobce v řízení zahájeném z moci úřední. Konstatoval, že Směrnice 2009/22/ES byla do českého právního řádu transponována řádně, tudíž je její přímý účinek vyloučen. Poukázal na to, že se v rámci odvolacího řízení zabýval pouze otázkou vedlejšího účastenství žalobce v řízení zahájeném z moci úřední a nikoli otázkou jeho účastenství v řízení zahájeném dle § 44 nebo § 141 správního řádu.

Městský soud v Praze na základě podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, a to v mezích žalobcem uplatněných žalobních bodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, dále jen „s.ř.s.“).

Žaloba není důvodná.

Při posouzení věci soud vyšel z následující právní úpravy:

Podle § 27 odst. 1 jsou účastníky řízení

a) v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu;

b) v řízení z moci úřední dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají.

Podle § 27 odst. 2 správního řádu účastníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech.

Podle § 27 odst. 3 správního řádu účastníky jsou rovněž osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, mají postavení účastníků podle odstavce 2, ledaže jim má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají; v tom případě mají postavení účastníků podle odstavce 1.

Podle § 25 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele návrh na zahájení řízení u soudu o zdržení se protiprávního jednání ve věci ochrany práv spotřebitelů může podat a účastníkem takového řízení může být sdružení nebo profesní organizace, jež mají oprávněný zájem na ochraně spotřebitele.

Podle § 26 zákona o ochraně spotřebitele sdružení nebo profesní organizace, jež mají oprávněný zájem na ochraně spotřebitele, jsou oprávněna činit podněty orgánům veřejné správy v souvislosti s jejich dozorem nad ochranou zájmů spotřebitelů. Orgány veřejné správy, které tyto podněty obdrží, jsou povinny informovat sdružení nebo profesní organizace, jež mají oprávněný zájem na ochraně spotřebitele, o jejich vyřízení bez zbytečného odkladu, nejpozději však do dvou měsíců od obdržení podnětu.

Podle čl. 1 odst. 1 Směrnice 2009/22/ES je jejím cílem sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se žalob na zdržení se jednání ve smyslu článku 2, kterými jsou chráněny kolektivní zájmy spotřebitelů v působnosti směrnice uvedené v příloze I, aby se tak zajistilo řádné fungování vnitřního trhu.

Podle čl. 2 odst. 1 Směrnice 2009/22/ES členské státy určí soudy nebo správní orgány příslušné k tomu, aby rozhodly o žalobách podaných oprávněnými subjekty ve smyslu článku 3.

Podle čl. 3 písm. b) Směrnice 2009/22/ES se pro účely této směrnice „oprávněným subjektem“ rozumí každý subjekt nebo organizace, které byly zřízeny řádně podle práva členského státu a mají oprávněný zájem zajistit dodržování ustanovení v článku 1, zejména organizace, jejichž cílem je hájit zájmy uvedené v článku 1 v souladu s kritérii, která jsou stanovena předpisy vnitrostátního práva.

Podle § 8a odst. 3 písm. d) zákona o regulaci reklamy se právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí správního deliktu tím, že jako zpracovatel zpracuje reklamu, která je nekalou obchodní praktikou.

Podle § 8a odst. 3 písm. f) zákona o regulaci reklamy se právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí správního deliktu tím, že poruší podmínky pro obsah reklamy stanovené v § 2 odst. 3 nebo 4, § 2c, § 3 odst. 6, § 4, § 5 odst. 3, 4 nebo 5, § 5a odst. 1, 2, 3, 5, 6 nebo 7, § 5b odst. 2 nebo 8, § 5d, § 5e odst. 1, § 5f, § 5g odst. 1, § 5h nebo § 6a odst. 1.

V dané věci je podstatou sporu mezi účastníky právní posouzení rozsahu účastenství ve správním řízení ve smyslu § 25 odst. 2 zákonu o ochraně spotřebitele.

Zásadní žalobní námitka žalobce spočívala v jeho nesouhlasu s tím, že mu žalobou napadeným rozhodnutím nebylo přiznáno postavení účastníka správního řízení, jehož předmětem bylo uložení sankce dle § 8a odst. 7 zákona o regulaci reklamy společnosti Axellus s.r.o., tj. osobě odlišné od žalobce. Oprávnění vystupovat zde v postavení účastníka správního řádu odvozoval od svého postavení sdružení s oprávněným zájmem na ochraně spotřebitele ve smyslu § 25 odst. 2 zákonu o ochraně spotřebitele.

Žalobce nesprávnost právního posouzení rozsahu účastenství spatřoval již v chybné aplikaci a výkladu Směrnice 2009/22/ES ze strany správních orgánů. V této souvislosti soud odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 23.1.2014, č.j. 9 As 134/2013-55, kde Nejvyšší správní soud v rámci kasační stížnosti žalobce již podal vyčerpávající výklad Směrnice 2009/22/ES, právě ve vztahu k žalobcem sporované nedostatečné úpravě účastenství dle Směrnice 2009/22/ES prostřednictvím § 25 odst. 2 zákonu o ochraně spotřebitele následujícím způsobem: „S popsaným náhledem stěžovatele zdejší soud nesouhlasí, a to ze dvou důvodů. Zaprvé, v bodě 3 odůvodnění směrnice je uvedeno, že stávající mechanismy jak na vnitrostátní úrovni, tak na úrovni Evropské unie, neumožňují vždy včas odstranit porušování předpisů poškozující kolektivní zájmy spotřebitelů. Mezi typickými mechanismy, kterými lze prosadit právní předpisy na ochranu spotřebitele, lze dozajista řadit návrhy samotných jednotlivců, kteří se dovolávají ochrany svých subjektivních práv plynoucích jim z předpisů na ochranu spotřebitele, a dále též prosazování předpisů na ochranu spotřebitele správními orgány z úřední povinnosti. Směrnice 2009/22/ES ochranu spotřebitele zlepšuje tím, že požaduje zavést další mechanismus ochrany práv spotřebitelů, a sice žaloby (návrhy) ve smyslu čl. 2 směrnice, jimiž mohou oprávněné subjekty ve smyslu čl. 3 směrnice chránit nikoli nutně svá subjektivní práva, ale práva jiných osob (spotřebitelů). Vnitrostátní právo jednotlivých členských států přitom nemuselo uznávat žaloby (návrhy) soukromých subjektů, které nebyly zaměřeny na ochranu práv samotného žalobce (navrhovatele), ale na ochranu práv osob od něj odlišných. Zlepšení prosazování předpisů na ochranu spotřebitele, které si směrnice klade za cíl, tak spočívá v ustavení další procesní regulace, na jejímž základě mohou oprávněné subjekty dle čl. 3 směrnice podávat žaloby (návrhy) dle článku 2 směrnice, jimiž chrání nikoli svá vlastní subjektivní práva, ale subjektivní práva spotřebitelů. V tomto smyslu směrnice na členských státech požaduje zavést právní institut, který umožní oprávněným osobám dle čl. 3 směrnice na základě žalob (návrhů) dosáhnout zastavení či zákaz porušení předpisů na ochranu spotřebitele. Je přitom na členských státech, zda tento požadovaný institut bude možno využít před správními orgány či soudy. Směrnice jen požaduje, aby takový institut byl zaveden a oprávněné subjekty dle čl. 3 směrnice tak měly garantovánu možnost u určeného orgánu podat žaloby (návrhy) ve smyslu čl. 2 směrnice, jimiž sledují ochranu práv spotřebitelů a jimiž hodlají dosáhnout co nejpohotovějšího zastavení nebo zákazu porušování předpisů na ochranu spotřebitele. Určení, zda tímto orgánem má být správní orgán či soud, je přitom na členských státech, které při volbě příslušného orgánu mohou v široké míře zohlednit specifika svých právních řádů a institucionálního uspořádání veřejné moci. Uvedený výklad zdejšího soudu pak zcela koresponduje s tím, že směrnice uvádí: „členské státy určí soudy nebo správní orgány“ k rozhodování o žalobách (návrzích) dle čl. 2 směrnice 2009/22/ES. Tím, že v podmínkách českého právního řádu byly k žalobám ve smyslu čl. 2 směrnice 2009/22/ES určeny civilní soudy, tak byl zcela naplněn požadavek dané směrnice.
Nejvyšší správní soud v dané souvislosti nepřisvědčil námitce, že právo Evropské unie je právo hmotné, což dle stěžovatele městský soud nedostatečně reflektoval, když se ze směrnice 2009/22/ES pokusil vyvodit přímo obsah stěžovatelových procesních práv. Uvedená směrnice klade na členské státy požadavky zejména ve vztahu k jejich procesnímu právu a k procesním oprávněním tzv. oprávněných subjektů ve smyslu čl. 3 směrnice, jelikož jejím cílem je sbližování právních předpisů týkajících se žalob (návrhů) na zdržení se jednání (čl. 1 této směrnice), tedy procesních institutů. …
Zadruhé, směrnicí 2009/22/ES nelze úspěšně argumentovat v případě, že jde o správní rozhodnutí, jehož předmětem bylo uložení správní sankce. Zmíněná směrnice mezi žaloby (návrhy) ve svém čl. 2 odst. 1 řadí jen vymezený (a tudíž omezený) okruh opatření, u nichž směrnice požaduje, aby byly dány k dispozici oprávněným subjektům ve smyslu čl. 3 směrnice. Jde o zákaz nebo zastavení porušování předpisů [čl. 2 odst. 1 písm. a) směrnice], případná opatření jako zveřejnění rozhodnutí [čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice] a je-li to v souladu s právním řádem členského státu, příkaz žalované straně, která prohrála a odmítla výkon rozhodnutí ve lhůtě stanovené soudy nebo správními orgány, zaplatit do veřejné pokladny nebo oprávněné osobě určené podle vnitrostátního práva pevnou částku za každý den prodlení nebo jinou částku stanovenou soudy nebo správními orgány, aby se zajistil výkon rozhodnutí [čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice]. Uložení pokuty za porušení právních předpisů mezi opatření vymezené v čl. 2 směrnice 2009/22/ES nespadají. …

Pokuty, které žalovaná napadenými rozhodnutím uložila, představují sankci za protiprávní jednání uskutečněné v minulosti a její uložení nelze ztotožňovat s autoritativním zákazem nebo zastavením porušování předpisů dle čl. 2 odst. 1 písm. a) směrnice, které svou povahou směřují k přítomnosti a budoucnosti. Nejvyšší správní soud sice připouští, že zejména v případech, kdy protiprávní jednání započaté v minulosti pokračuje do doby uložení sankce, lze s ohledem na preventivní funkci sankce uvažovat o tom, že uložená sankce bude motivovat sankcionovaného k upuštění od jednání, za které byla pokuta uložena, to se bude dít spíše nepřímo skrze hrozbu možného uložení nové sankce. Směrnice však pojednává o žalobách (návrzích) zaměřených na co nejpohotovější zastavení či zákaz porušování předpisů, tedy o opatřeních, které mají působit přímo např. tím, že je vysloven autoritativní zákaz pokračovat v přesně vymezeném jednání, který je exekučně vymožitelný. Požadavek směrnice na zastavení nebo zákaz porušování předpisů dále nelze ztotožnit s uložením pokuty též z toho důvodu, že pokutu lze uložit i za protiprávní jednání, které bylo jednorázové či odeznělo v minulosti a není riziko jeho opakování. V takovém případě však vůči pokutovanému subjektu lze jen těžko nalézt účinek co nejpohotovějšího zastavení či zákazu porušování předpisů, o němž pojednává čl. 2 odst. 1 směrnice 2009/22/ES.“.

Jak vyplývá z odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, žalovaný ustanovení čl. 2 odst. 1 Směrnice 2009/22/ES vyložil zcela v intencích výše uvedeného rozsudku tak, že Česká republika si v souladu se zmocněním v čl. 2 odst. 1 Směrnice 2009/22/ES určila příslušnými orgány k rozhodnutí o žalobách podaných oprávněnými orgány ve smyslu čl. 3 Směrnice 2009/22/ES soudy. Přičemž požadavek dle čl. 2 odst. 1 Směrnice 2009/22/ES byl v českém vnitrostátním právu vtělen konkrétně do § 25 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele. V textu ustanovení § 25 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele je jednoznačně uvedeno, že žalobce, tj. sdružení, jež má oprávněný zájem na ochraně spotřebitele, je oprávněn podat k soudu návrh na zahájení řízení ve věci zdržení se protiprávního jednání ve věci ochrany práv spotřebitelů. Ve světle výše uvedeného má soud názor žalobce, že pod pojem „žaloba“ dle Směrnice 2009/22/ES lze podřadit i jím podanou žádost za nesprávný a v rozporu s citovanou judikaturou. Správní orgán I. stupně tak zcela správně žádost žalobce vyhodnotil na základě jejího obsahu jako podnět k zahájení řízení dle § 42 správního řádu ve spojení s § 26 zákona o ochraně spotřebitele. K námitkám žalobce ohledně jeho aktivní věcné legitimace vyplývající z čl. 2 odst. 1 Směrnice 2009/22/ES a z § 25 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele, soud uvádí, že z dotčených ustanovení lze dovodit pouze žalobcovu aktivní věcnou legitimaci ve věci podání žaloby na zahájení řízení ve věci zdržení se protiprávního jednání ve věci ochrany práv spotřebitelů, proto se soud neztotožnil s žalobcem tvrzenou aktivní legitimací rovněž pro správní řízení ve věcech protiprávního jednání vůči spotřebitelům.

Žalobce namítal nesprávné právní posouzení oprávněnosti, resp. neoprávněnosti jeho účastenství ve správním řízení vedeném na základě jím podané žádosti. Soud opět poukazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 23.1.2014, č.j. 9 As 134/2013-55, v němž Nejvyšší správní soud k oprávněnosti žalobce požívat postavení účastníka ve správním řízení, v němž je třetí osobě ukládána sankce, uvedl následující: „Povinnost zaplatit pokutu nebyla uložena stěžovateli. Žalovaná v řízeních, která předcházela vydání napadených rozhodnutí, hájila veřejný zájem na dodržování právní regulace týkající se reklamy. Základním smyslem těchto řízení je totiž zachování objektivní zákonnosti, nikoli ochrana něčích subjektivních práv. V případě porušení výše zmíněného zákazu stanoveného zákonem o regulaci reklamy je ukládání pokuty výlučně vztahem mezi státem reprezentovaným žalovanou a účastníkem příslušného řízení, jemuž má být pokuta uložena. Z tohoto důvodu nedisponují jednotlivci žádným právem k tomu, aby jinému subjektu měla být uložena pokuta za porušení daného zákazu. … Vzhledem k tomu, že žádný subjekt nemá právo na to, aby jinému subjektu byla uložena pokuta za porušení předmětného zákazu, nemohou se rozhodnutí, která žalovaná vydala, dotýkat práv či povinností nikoho jiného než subjektů, kterým byla pokuta uložena.“. Nejvyšší správní soud zcela jednoznačným a konkrétním způsobem formuloval své závěry ohledně neoprávněnosti žalobce, tj. osoby, které není v daném správním řízení sankce ukládána, být jeho hlavním či vedlejším účastníkem dle § 27 odst. 1, 2 správního řádu, když uvedl následující: „S ohledem na popsaný základní smysl řízení před žalovanou jde o řízení zahajovaná z moci úřední (§ 46 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů; dále jen „správní řád“). Při tomto způsobu zahajování správních řízení je povinností správního orgánu zahájit řízení ve chvíli, kdy nabude důvodné přesvědčení, že došlo ke skutečnostem odůvodňujícím vedení takového řízení (zde: porušení zákazu daného zákonem o regulaci reklamy, který je žalovaná povinna sankcionovat). Účastenství v řízení před žalovanou v nynější věci se odvíjelo od § 27 odst. 1 písm. b) správního řádu a účastníky tak jsou ty „dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají.“ Vzhledem k tomu, že žádný subjekt nemá právo na to, aby jinému subjektu byla uložena pokuta za porušení předmětného zákazu, nemohou se rozhodnutí, která žalovaná vydala, dotýkat práv či povinností nikoho jiného než subjektů, kterým byla pokuta uložena. Z těchto důvodů je vyloučeno účastenství stěžovatele v řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu, dle něhož jsou účastníky rozhodnutím přímo dotčené osoby. Již bylo uvedeno, že jde o řízení zahajované z moci úřední, účastenství se zde tak nemůže odvíjet ani od § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu, který se týká řízení o žádosti (tj. řízení, které je zahájeno dle § 44 odst. 1 správního řádu žádostí či jiným návrhem účastníka).“

Dále soud k problematice účastenství ve správním řízení odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27.11.2013 č.j. 4 Ads 95/2013-103, v němž je k otázce účastenství ve správním řízení za správní delikt uvedeno následující: „Účelem správního trestání je prošetření toho, zda se konkrétní subjekt dopustil zákonem zakázaného jednání, které je následně prostřednictvím řízení o správním deliktu sankcionováno. Takové správní řízení pak mohlo být vedeno toliko proti pachateli, který byl jediným možným účastníkem řízení, jehož práva nebo povinnosti mohou být tímto řízením, resp. vydaným rozhodnutím, bezprostředně dotčeny. Účastníkem řízení ve smyslu § 27 odst. 2 citovaného zákona není osoba, které osoba, jíž je sankce ukládána, uloží sankci vyplývající z jejich obchodně právních vztahů (odstoupení od smlouvy, smluvní pokuta).“

Dále je v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 23.1.2014, č.j. 9 As 134/2013-55 jednoznačně uvedeno, že žalobce nemůže být rozhodnutím ve správním řízení, v němž je ukládána sankce jiné osobě, dotčen na svých právech: „V nynějším případě šlo o zcela zjevný nedostatek legitimace hmotné, jelikož stěžovatel žalobou napadl rozhodnutí žalované, které se mohou dotýkat právní sféry jen těch subjektů, jimž byla těmito rozhodnutími uložena pokuta, což vylučuje stěžovatelovu věcnou legitimaci v žalobě podané dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Dále lze uvést, že zákonná úprava počítá s tím, že účastníkem řízení, z nichž napadená rozhodnutí žalované vzešla, je výhradně ten subjekt, jemuž má být uložena pokuta, tím však stěžovatel nebyl a ani neměl být, jak bylo uvedeno výše. Vymezení žalobní legitimace dle § 65 odst. 2 s. ř. s. se přitom váže na účastenství v řízení. I ve vztahu k § 65 odst. 2 s. ř. s. tak na nynější věc dopadají závěry citovaného rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 4 As 50/2004 – 59, ohledně odmítnutí žaloby.“.

V této souvislosti soud poukazuje také na další rozhodnutí Nejvyššího správního soudu týkající se právního posouzení otázky účastenství ve správních řízení o uložení sankce. Judikatura zastává jednotný názor, že řízení o uložení pokuty je svou povahou řízením s jediným možným účastníkem, a to pachatelem správního deliktu. Přičemž omezení okruhu účastníků v oblasti sankční odpovědnosti pouze na osobu, která měla provádět protiprávní činnost, je úpravou speciální a logickou, neboť rozhodnutí o uložení pokuty směřuje pouze vůči tomu, kdo je za protiprávní jednání odpovědný (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18.1.2008 č.j. 2 As 52/2007-67 a taktéž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19.5.2008 č.j. 2 As 8/2008-39). Dále z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19.5.2008 č.j. 2 As 8/2008-39 vyplývá, že byť okruh účastníků správního řízení, jehož účelem je potrestání toho, kdo se dopustil protiprávního jednání, není explicitně určen v zákoně, vyplývá ze samotné povahy tohoto řízení, jelikož takové řízení může být vedeno pouze proti osobě, která se dopustila protiprávného jednání, neboť pouze její práva a povinnosti budou bezprostředně vydaným rozhodnutím dotčena.

Správní orgány tak v žalobou napadených rozhodnutích posoudily neoprávněnost postavení žalobce jako účastníka dle § 27 odst. 1, 2 správního řádu zcela správně a opět v souladu s veškerou citovanou judikaturou Nejvyššího správního soudu. Soud shrnuje, že žalobce nemůže být účastníkem správního řízení proti společnosti Axellus s.r.o., ve kterém má být této společnosti uložena sankce, neboť žalobce nemůže být tímto rozhodnutím přímo dotčen ve svých právech nebo povinnostech. Soud podotýká, že v každé otevřené demokratické společnosti mají sdružení občanů své nezastupitelné a významné postavení, jejich činnost je potřebná a chvályhodná, avšak musí se tak dít v mezích, které jsou jim určeny platným právním řádem. Nemohou si nárokovat více práv či povinností, než jim právní řád umožňuje, přestože jsou v dobrém úmyslu přesvědčeny, že by to bylo ku prospěchu společnosti.

Za důvodný nepovažuje soud ani poukaz žalobce na ústním jednání na rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 23.4.1985 ve věci C-294/83 „Les Verts“, když se již i k němu vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27.11.2013 č.j. 4 Ads 95/2013-103 tak, že: „Zde se stěžovatel dovolával rozsudku Soudního dvora Evropské unie ve věci C- 294/83, Les Verts, kde bylo uvedeno, že Evropské hospodářské společenství je společenství založené na vládě práva (jde o právní společenství jakožto obdobu právního státu), z čehož vyplývá, že žádný z jeho členských států ani instituce Společenství se nemůže vyhnout přezkumu otázky, zda opatření jimi přijatá jsou v souladu s ustavující mezinárodní smlouvou – Smlouvou o založení Evropského hospodářského společenství. Ze smyslu bodů 24 a 25 zmíněného rozsudku vyplývá, že soudní dvůr měl na mysli opatření, která mají právní dopad na třetí strany. Soudní dvůr Evropské unie sice ve zmiňovaném rozsudku pojednával o Evropském hospodářském společenství, nicméně není nejmenšího důvodu se domnívat, že by tomu u dnešní Evropské unie ve vztahu mj. k Smlouvě o fungování Evropské unie mělo být jinak.
Zdejší soud se plně ztotožňuje s městským soudem, že požadavek na to, aby se proti aktu mohli bránit jen ti žalobci, kteří byli jím dotčeni, není v rozporu s požadavky stanovenými ve zmíněném rozsudku ve věci Les Verts.“.

Soud rozhodně nesouhlasí s námitkou nedostatečného způsobu vypořádání veškerých výše uvedených námitek správními orgány a odkazuje na odůvodnění obou žalobou napadených rozhodnutí, z nichž soud v tomto rozsudku citoval. Správní orgány se uvedenými námitkami pečlivě zabývaly a jejich odůvodnění jsou určitá, srozumitelná a zcela dostatečná. Soud odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28.5.2009, č.j. 9Afs 70/2008-13, nález Ústavního soudu ze dne 12.2.2009, sp. zn. III. ÚS 989/08 a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19.3.2013, č.j. 8Afs 41/2012-50, rozhodnutí ze dne 6.6.2013, č.j. 1Afs 44/2013-30 s tím, že závěry citovaných judikátů lze plně vztáhnout také na rozhodnutí správních orgánů tak, že ačkoliv je jejich povinností svá rozhodnutí řádně odůvodnit, nelze tuto povinnost interpretovat jako požadavek na detailní a vyčerpávající odpovědi na každou námitku. Soud zdůrazňuje, že požadavky kladené na správní orgány, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami adresátů jejich aktů, nesmí být přemrštěné. Takovéto přehnané požadavky by byly výrazem přepjatého formalismu, který by ohrožoval funkčnost orgánů, především pak jejich schopnost efektivně, zejména v přiměřené době a v odpovídajícím rozsahu, plnit zákonem jim uložené úkoly. S ohledem na výše uvedené soud posoudil i námitku žalobce o nevypořádání se žalovaným s žalobcovou aktivní legitimací dle Směrnice 2009/22/ES jako zcela nedůvodnou, když tato otázka byla předmětem soudem přezkoumávaného řízení a správní orgány určitým a srozumitelným způsobem odůvodnily svůj názor o nedostatku aktivní věcné legitimace žalobce v předmětném řízení.

Lze tak uzavřít, že žalobou napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem a ustálenou judikaturou soudů, dále soud ve správním řízení neshledal ani procesní pochybení, která by měla za následek nezákonnost žalobou napadených rozhodnutí, proto soud nedůvodnou žalobu podle § 78 odst. 7 s.ř.s. zamítl.

Výrok o nákladech řízení pod bodem II. rozhodnutí je odůvodněn § 60 odst. 1 s.ř.s., neboť žalobce nebyl ve věci samé úspěšný a úspěšnému žalovanému však prokazatelné náklady řízení nad rámec běžných činností správního úřadu nevznikly.

Poučení:


Proti tomuto rozhodnutí l z e podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.

V Praze dne 11. listopadu 2016

JUDr. Eva Pechová, v.r. předsedkyně senátu Za správnost vyhotovení: Sylvie Kosková