Accès à la justice dans le domaine environnemental

1.1. Les décisions, actes ou omissions concernant certaines activités relevant de la législation de l’Union en matière d’environnement, mais ne relevant pas de la directive EIE (évaluation des incidences sur l’environnement) et ni de la DEI (directive sur les émissions industrielles)[1]

La loi de 2018 sur la participation à la convention d’Aarhus (Aarhus Beteiligungsgesetz 2018) – une modification de la loi sur la gestion des déchets (Abfallwirtschaftsgesetz 2002 – AWG 2002), de la loi sur la protection de l’eau (Wasserrechtsgesetz 1959 – WRG 1959) et de la loi sur la protection de l’air contre les pollutions (Immissionsschutzgesetz-Luft – IG-L) – et la loi sur les émissions atmosphériques (Emissionsgesetz-Luft 2018) ont introduit des dispositions relatives à l’accès à la justice dans les domaines des déchets, de l’eau et de la protection de l’air au niveau fédéral.

Au niveau des Länder, les principales dispositions relatives à l’accès à la justice figurent dans les différentes lois des Länder sur la protection de la nature. Hormis la Styrie et la Haute-Autriche, les Länder ont également introduit des dispositions relatives à l’accès à la justice dans leur législation en matière de chasse (Jagdgesetze). Le Burgenland, la Carinthie, Salzbourg, le Tyrol et le Vorarlberg ont également introduit des dispositions similaires dans leurs lois relatives à la pêche (Fischereigesetze). Le Land de Vienne a récemment envoyé pour consultation publique un projet de loi modifiant sa législation correspondante (Wiener Nationalparkgesetz, Wiener Naturschutzgesetz, Wiener Fischereigesetz et Wiener Jagdgesetz).

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne les procédures d’adoption de la décision, de l’acte ou de l’omission et son contenu (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

Tout recours contre une décision administrative de premier niveau doit être soumis à l’autorité qui a rendu la décision en première instance. Cette autorité a alors la possibilité de régler la plainte au moyen d’une décision préalable (Beschwerdevorentscheidung), qui doit être rendue dans un délai de deux mois. La partie concernée peut alors introduire une demande de soumission (Vorlageantrag) dans les deux semaines auprès de l’autorité qui a rendu la décision et demander que la plainte soit soumise à la juridiction administrative pour décision. La juridiction administrative statue ensuite (à moins que la plainte ne soit rejetée ou la procédure clôturée). Si l’autorité n’a pas suffisamment examiné la question, la juridiction administrative peut annuler la décision attaquée et renvoyer l’affaire à l’autorité pour qu’elle rende une nouvelle décision. L’autorité est liée par l’appréciation juridique sur laquelle la juridiction administrative a fondé sa décision.

Les exigences relatives à la reconnaissance du droit de recours d’une ONG environnementale sont énoncées à l’article 19 de la loi EIE[2]. En vertu de cette disposition, l’organisation doit être organisée sous la forme d’une organisation sans but lucratif depuis au moins trois ans, compter au moins 100 membres et avoir la protection de l’environnement comme objectif principal. Les fédérations doivent comprendre au moins cinq associations membres. Tous les trois ans, les organisations doivent prouver qu’elles satisfont toujours aux exigences en matière de reconnaissance.

Les particuliers ont le droit de former un recours si leurs droits subjectifs sont affectés par une décision. Cela peut être le cas pour les procédures liées à l’eau, à la qualité de l’air et à la gestion des déchets ou pour les procédures de chasse et de pêche.

En règle générale, la décision d’une autorité administrative doit faire l’objet d’un recours dans un délai de quatre semaines à compter de la date à laquelle elle a été rendue. Le recours doit se faire par écrit et indiquer l’intitulé de la décision, l’autorité concernée, les motifs du recours et les mesures requises.

Même avant l’entrée en vigueur de la loi sur la participation à la convention d’Aarhus, les juridictions nationales avaient tendance à accorder un accès à la justice par application directe de la législation de l’UE en renvoyant à la jurisprudence européenne[3]. Il ressort d’affaires récentes que cette pratique demeure dans des domaines non régis par la loi sur la participation à la convention d’Aarhus, comme la loi sur la sylviculture (Forstgesetz 1975 – ForstG).[4]

Bien que les autorités ne puissent pas accorder directement l’accès à la justice lorsque celui-ci n’est pas prévu par la législation nationale, pour les cas déterminés par le droit européen, l’accès à la justice est principalement accordé devant les juridictions administratives régionales. Ces juridictions rendent toutefois encore des décisions dans lesquelles elles refusent ou restreignent la qualité pour agir et l’accès à la justice, même dans le domaine du droit de l’UE.

2) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

En cas de recours, les juridictions administratives peuvent contrôler la légalité de la décision aussi bien quant au fond que quant à la procédure. Si la juridiction doit examiner tous les faits jugés nécessaires pour statuer, la portée du recours juridictionnel est généralement définie par les plaintes introduites.

3) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Dans le domaine du droit de l’environnement, les décisions administratives peuvent (uniquement) être contestées directement devant le tribunal administratif fédéral, qui fait office d’organe de recours administratif dans le cadre des procédures en matière d’environnement. Tout recours, cependant, doit d’abord être soumis à l’autorité qui a rendu la décision en première instance. Cette autorité a alors la possibilité de régler la plainte au moyen d’une décision préalable (Beschwerdevorentscheidung; voir section 2.1.1).

4) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative – de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

En général, le principe d’exclusion (Präklusion) s’applique[5]: à l’exception du candidat pour le projet, toute partie perd son statut de partie si elle ne formule aucune objection au moins un jour avant l’audience ou pendant celle-ci. Toutefois, l’exclusion ne peut avoir lieu que si l’avis d’audience a été dûment publié conformément à l’article 42 de la loi générale sur la procédure administrative (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 – AVG) et à la législation spécifique au domaine (dans la plupart des procédures en matière d’environnement, une plateforme électronique en ligne est utilisée).

En ce qui concerne les organisations environnementales, les règles d’exclusion diffèrent d’un acte législatif à l’autre. Il suffit parfois que l’ONG explique dans son recours pourquoi les points concernés sont soulevés pour la première fois; dans d’autres cas, il est impossible d’introduire un recours si l’ONG n’a pas présenté de déclaration lors de la procédure administrative qui précède[6].

5) Y a-t-il certains motifs/arguments qui ne peuvent pas être avancés lors de la phase de recours juridictionnel?

Excepté le candidat pour le projet, les particuliers doivent invoquer une atteinte aux droits subjectifs accordés publiquement.

Dans les procédures relatives à la protection de l’eau, les organisations environnementales ne peuvent invoquer que des arguments concernant des effets nocifs potentiellement importants sur la qualité de l’eau[7]. Dans les procédures de gestion des déchets, l’accès des organisations environnementales à la justice est limité aux violations de la législation environnementale de l’UE[8]. Dans les procédures concernant des plans relatifs à la qualité de l’air ou des programmes nationaux de lutte contre la pollution atmosphérique, les personnes doivent être directement concernées[9]. Des limitations comparables sont prévues dans la plupart des dispositions des Länder.

6) Procédures régulières, équitables – quelle est la signification donnée à l’égalité des armes au sein de la juridiction nationale?

Le droit à un procès équitable découle de l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH), qui a un statut constitutionnel en Autriche. Il s’agit notamment du droit à un procès équitable en matière de justice administrative. En outre, le droit au statut de partie découle du principe constitutionnel d’égalité[10].

Dans le cadre des procédures judiciaires en matière d’environnement, l’accès du public à la justice vise à accorder la qualité pour agir à tous les acteurs perçus comme ayant un intérêt substantiel dans l’affaire concernée. Ils ont la possibilité de faire connaître les éléments sur lesquels ils appuient leur prétention et d’examiner toute prétention, tout élément de preuve ou tout document soumis au juge au moyen d’un mécanisme d’intervention. Des inégalités économiques subsistent toutefois entre les parties (malgré une assistance juridique bénévole), par exemple en raison d’avis d’experts coûteux.

7) Comment la notion «en temps utile» est-elle mise en œuvre par la législation nationale?

En ce qui concerne les interventions des parties, la notion «en temps utile» est comprise dans le sens où les interventions sont «présentées dans le délai légal» ou, dans le cas d’une audience, jusqu’à la date de celle-ci. Cette décision est essentiellement prise au cas par cas. Par exemple, si de nouveaux faits ou éléments de preuve sont présentés dans le cadre d’une plainte, l’autorité ou la juridiction doit en informer les autres parties immédiatement et leur donner la possibilité de formuler leurs observations dans un délai raisonnable de deux semaines tout au plus ou, dans le cas d’une audience, jusqu’à celle-ci.

En ce qui concerne l’obligation décisionnelle, les autorités et les juridictions sont généralement invitées à rendre des décisions dès que possible et «sans retard inutile» (ohne unnötigen Aufschub), au plus tard à la date limite fixée[11]. Si l’autorité ne rend aucune décision sur une question dans un délai de six mois ou, en cas de délai de décision plus court ou plus long prévu par la loi, dans le délai imparti, les parties peuvent déposer plainte pour violation de l’obligation de rendre une décision dans le délai imparti. Dans le cas des autorités, c’est la juridiction administrative compétente qui statue sur la plainte (Säumnisbeschwerde), et dans le cas des juridictions administratives (Fristsetzungsantrag), il s’agit de la Cour administrative. La plainte est d’abord déposée auprès de la juridiction ou de l’autorité qui dispose de deux semaines pour réparer son omission.

Les juridictions administratives disposent d’un délai maximal de six mois pour rendre leurs décisions[12].

8) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Aucun système de mesures de redressement par voie d’injonction n’est prévu, mais un recours a généralement un effet suspensif conformément aux règles générales de procédure administrative. Au cours de la procédure préliminaire, l’autorité administrative peut exclure l’effet suspensif du recours si – après mise en balance des intérêts publics et des intérêts des autres parties concernées – une exécution anticipée de la décision est requise en raison du risque de retard. La juridiction administrative peut exclure l’effet suspensif pour la même raison. Conformément à certaines dispositions telles que l’article 43a de la loi sur la protection de la nature et du paysage de Haute-Autriche (Oö. Natur- und Landschaftsschutzgesetz 2001 – Oö. NSchG 2001), l’effet suspensif des recours est exclu, à moins que l’autorité ne l’accorde sur demande.

9) Quelles sont les règles relatives aux frais encourus pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existe-t-il pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Les frais de justice et les honoraires afférents à un recours juridictionnel comprennent les frais de justice (à payer lors de l’introduction d’une demande ou d’un recours), les honoraires des avocats et les dépenses réelles, telles que les frais d’expertise/de traduction et les frais de déplacement des témoins. Les avocats doivent être rémunérés pour chaque prestation individuelle qu’ils effectuent au cours d’une procédure. Les propres dépens des parties, tels que les frais d’enquête interne ou les frais de préparation de la procédure, ne sont pas considérés comme des frais remboursables.

Il n’existe pas de procédure de recours administratif, étant donné que les plaintes contre les décisions doivent être adressées aux juridictions administratives. Dans le cadre d’une procédure de recours devant une juridiction administrative, chaque partie supporte la totalité des frais qu'elle a engagés[13]. Sauf disposition contraire, l’autorité supporte d’office les frais exposés pour ses activités effectuées dans le cadre de la procédure administrative.

En ce qui concerne les procédures administratives, il existe une catégorie de coûts pour chaque requête. Ces catégories de coûts sont indiquées dans la réglementation fiscale officielle de l’Autriche (Bundesverwaltungsabgabenverordnung 1983 – BvwAbgV).

La partie la plus coûteuse de l’introduction d’un recours concerne généralement la présentation d’avis d’experts. Les honoraires d’experts varient énormément en fonction de chaque cas particulier. Les honoraires d’experts liés à l’évaluation de projets d’envergure dans différents domaines (par exemple, un projet d’une superficie de 10 acres ou une infrastructure de transport d’au moins 10 km) sans recherche approfondie sur place peuvent atteindre jusqu’à 50 000 EUR. Les parties ont également la possibilité d’engager des «experts privés» pour présenter un rapport sur un sujet. Ces rapports ne sont toutefois considérés que comme des documents privés et ne prouvent rien, si ce n’est l’avis de l’auteur. Aucune disposition légale ne permet d’éviter des frais d’expertise prohibitifs.

10) La juridiction peut-elle prévoir une exemption des frais de procédure, des droits d’enregistrement, des droits de greffe, de la taxation des dépens, etc.? Y a-t-il d’autres caractéristiques nationales en rapport avec ce sujet?

Si une personne a des revenus modestes et se trouve dans une situation financière précaire, il est possible de demander une aide juridictionnelle. L’aide juridictionnelle peut être accordée si elle relève de l’article 6 de la CEDH ou de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Une partie de l’aide juridictionnelle peut aussi consister en une exemption temporaire des frais de procédure. La demande d’aide juridictionnelle doit être présentée au plus tard à la date de dépôt de la plainte. Une partie de l’aide juridictionnelle peut consister en une exemption temporaire des frais de procédure.

1.2. Les décisions, actes ou omissions relatifs aux procédures administratives à suivre pour respecter la législation nationale mettant en œuvre la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation environnementale stratégique (EES)[14]

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne les procédures d’adoption de la décision, de l’acte ou de l’omission (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

Les dispositions d’application de la directive EES au niveau fédéral et des Länder ne permettent actuellement pas aux membres du public d’accéder aux procédures de recours. Il est impossible de contester des questions de fond ou de procédure telles que l’inefficacité ou l’absence de participation du public.

Il n’est possible de contester un plan ou un programme que si celui-ci a été émis sous forme de loi[15] ou d’ordonnance[16]. Ce droit de recours devant la Cour constitutionnelle est toutefois réservé à un petit nombre de personnes (voir section 2.2.2).

2) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

En ce qui concerne les droits constitutionnels, l’article 144 de la loi constitutionnelle fédérale dispose que les particuliers peuvent former des recours devant la Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof – VfGH) en cas de violation de leurs droits fondamentaux. Ses exigences fondamentales sont l’ingérence dans le «droit subjectif» d’un particulier, ce qui signifie que la partie ne peut s’opposer qu’à des normes qui existent pour protéger un particulier, d’une part, et à la violation du droit fondamental d’un particulier, d’autre part. Des droits constitutionnels peuvent être liés à la protection de l’environnement, par exemple, le droit à la justice, le droit à la vie, le droit à la santé, le droit au respect de la vie privée et familiale.

La portée du recours de la Cour constitutionnelle concerne notamment la conformité des ordonnances avec les dispositions constitutionnelles ou juridiques ainsi qu’avec les dispositions des ordonnances sous-jacentes – sur le plan tant de la procédure que du fond[17]. Si la Cour constitutionnelle juge un acte ou une ordonnance inconstitutionnel ou illégal, toutes les juridictions et autorités administratives sont liées par la décision de la Cour constitutionnelle. La loi ou l’ordonnance continue de s’appliquer aux circonstances en cause avant la décision. Seul le cas d’espèce est exempté de cette règle.

3) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Afin de former un recours devant la Cour constitutionnelle, les procédures de recours administratif doivent être épuisées en cas de décision administrative. Toutefois, comme indiqué à la section 2.2.1 ci-dessus, la législation ESE ne prévoit généralement pas de recours administratif pour les membres du public.

4) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative – de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

Comme il n’y a pas de réglementation spécifique sur l’accès à la justice dans le domaine de l’EES, il n’existe aucune exigence pertinente.

5) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Il n’existe pas de règles sur les mesures de redressement par voie d’injonction à cet égard.

Si la Cour constitutionnelle déclare qu’un acte ou une ordonnance est contraire à la Constitution, toutes les juridictions et autorités administratives sont liées par la décision de la Cour constitutionnelle. La loi ou l’ordonnance continue de s’appliquer aux circonstances en cause avant la décision. Seul le cas d’espèce est exempté de cette règle.

6) Quelles sont les règles relatives aux frais encourus pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existe-t-il pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Les frais liés à l’introduction d’un recours devant la Cour constitutionnelle s’élèvent à 240 EUR. Une assistance juridique est nécessaire. Une aide juridictionnelle ou une assistance juridique bénévole (Verfahrenshilfe) peut être accordée dans le champ d’application de l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH ou de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne

En dehors des honoraires d’avocat réglementés en vertu de la loi sur les honoraires d’avocat (Rechtsanwaltstarifgesetz) (voir section 2.1.9), il n’y a aucune garantie légale que les coûts ne sont pas prohibitifs.

1.3. Les décisions, actes et omissions concernant les procédures administratives à suivre pour respecter les exigences de participation du public fixées à l’article 7 de la convention d’Aarhus en ce qui concerne les plans et programmes qui ne sont pas soumis aux procédures définies dans la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation environnementale stratégique (EES)[18]

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne les procédures d’adoption de la décision, de l’acte ou de l’omission (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

Aucune disposition générale n’accorde aux membres du public l’accès aux procédures de recours conformément à l’article 7 de la convention d’Aarhus. Il est impossible de contester des questions de fond ou de procédure telles que l’inefficacité ou l’absence de participation du public.

Il n’est possible de contester un plan ou un programme que si celui-ci a été émis sous forme de loi[19] ou d’ordonnance[20]. Ce droit de recours devant la Cour constitutionnelle est toutefois réservé à un petit nombre de personnes.

2) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

En ce qui concerne les droits constitutionnels, l’article 144 de la loi constitutionnelle fédérale dispose que les particuliers peuvent former des recours devant la Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof – VfGH) en cas de violation de leurs droits fondamentaux. Ses exigences fondamentales sont l’ingérence dans le «droit subjectif» d’un particulier, ce qui signifie que la partie ne peut s’opposer qu’à des normes qui existent pour protéger un particulier, d’une part, et à la violation du droit fondamental d’un particulier, d’autre part. Des droits constitutionnels peuvent être liés à la protection de l’environnement, par exemple, le droit à la justice, le droit à la vie, le droit à la santé, le droit au respect de la vie privée et familiale.

La portée du recours de la Cour constitutionnelle concerne notamment la conformité des ordonnances avec les dispositions constitutionnelles ou juridiques ainsi qu’avec les dispositions des ordonnances sous-jacentes – sur le plan tant de la procédure que du fond[21]. Si la Cour constitutionnelle estime qu’un acte ou une ordonnance est contraire à la Constitution ou illégal, toutes les juridictions et autorités administratives sont liées par la décision de la Cour constitutionnelle. La loi ou l’ordonnance continue de s’appliquer aux circonstances en cause avant la décision. Seul le cas d’espèce est exempté de cette règle.

3) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Afin de former un recours devant la Cour constitutionnelle, les procédures de recours administratif doivent être épuisées. Toutefois, comme indiqué à la section 2.3.1 ci-dessus, la législation ESE ne prévoit généralement pas de recours administratif pour les membres du public.

4) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative – de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

Comme il n’y a pas de réglementation spécifique sur l’accès à la justice en vertu de l’article 7 de la convention d’Aarhus, il n’existe aucune exigence pertinente.

5) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Il n’existe pas de règles sur les mesures de redressement par voie d’injonction à cet égard.

Si la Cour constitutionnelle déclare qu’un acte ou une ordonnance est contraire à la Constitution, toutes les juridictions et autorités administratives sont liées par la décision de la Cour constitutionnelle. La loi ou l’ordonnance continue de s’appliquer aux circonstances en cause avant la décision. Seul le cas d’espèce fait exception à cette règle.

6) Quelles sont les règles relatives aux frais encourus pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existe-t-il pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Les frais liés à l’introduction d’un recours devant la Cour constitutionnelle s’élèvent à 240 EUR. Une assistance juridique est nécessaire. Une aide juridictionnelle ou une assistance juridique bénévole (Verfahrenshilfe) peut être accordée dans le champ d’application de l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH ou de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne En dehors de cette possibilité et des honoraires d’avocat réglementés en vertu de la loi sur les honoraires d’avocat (Rechtsanwaltstarifgesetz), il n’y a aucune garantie légale que les coûts ne sont pas prohibitifs.

1.4. Les décisions, actes ou omissions concernant également des plans et programmes devant être préparés conformément à la législation de l’Union en matière d’environnement[22]

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne le contenu du plan (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

Les seuls cadres réglementaires qui accordent actuellement l’accès à la justice en ce qui concerne les plans ou les programmes sont la loi sur la protection de l’air contre les pollutions (Immissionsschutzgesetz-Luft – IG-L) et la loi sur les émissions atmosphériques (Emissionsgesetz-Luft 2018 – EG-L 2018). Lorsque des personnes physiques introduisent ce type de demandes, elles doivent démontrer qu’elles sont directement concernées. Une personne est directement concernée si sa santé peut être mise en danger en raison du dépassement d’une valeur limite. Les organisations environnementales doivent joindre des informations et des données qui confirment leur reconnaissance officielle conformément à l’article 19 de la loi EIE[23].

À ce jour, il n’est pas évident de savoir dans quelle mesure l’accès à la justice est efficace dans ce domaine, étant donné que ces droits n’ont été introduits que récemment et qu’une expérience pratique doit encore être acquise à cet égard. La jurisprudence existante montre toutefois que l’efficacité d’un recours dépend essentiellement de son calendrier, car les dépassements de valeurs limites diminuent ou sont soumis à des circonstances météorologiques qui conduisent à des années de dépassement, suivies d’années au cours desquelles les valeurs limites ne sont pas dépassées.

Il convient de préciser que, même avant l’entrée en vigueur des modifications de la loi sur la protection de l’air contre les pollutions et de la loi sur les émissions atmosphériques qui introduisent l’accès à la justice, celui-ci a été accordé par application directe du droit de l’UE en liaison avec la convention d’Aarhus dans le domaine de la protection de l’air[24]. Il pourrait donc être possible que les juridictions nationales appliquent directement d’autres dispositions environnementales de l’UE en liaison avec la convention d’Aarhus de la même manière[25]. Il ressort de la jurisprudence existante que les organisations environnementales doivent être reconnues conformément à l’article 19 de la loi EIE et que les particuliers doivent être lésés dans les droits subjectifs qui leur sont accordés publiquement.

2) La forme sous laquelle le plan ou le programme est adopté change-t-elle quelque chose en ce qui concerne la qualité pour agir en justice (voir également section 2.5 ci-dessous)?

Les recours formés devant la Cour constitutionnelle pour contester un plan ou un programme ne sont recevables que s’ils sont adoptés sous la forme d’un acte ou d’une ordonnance.

3) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

Conformément à la loi sur la protection de l’air contre les pollutions (Immissionsschutzgesetz-Luft – IG-L) et à la loi sur les émissions atmosphériques (Emissionsgesetz-Luft 2018 – EG-L), la demande ou la plainte doit être établie d’une manière claire et bien argumentée et expliquer pourquoi les exigences concernant l’établissement ou la révision d’un plan relatif à la qualité de l’air ou du programme national de lutte contre la pollution atmosphérique sont remplies ou pourquoi, dans leur ensemble, les mesures prévues dans le plan ou le programme sont inappropriées pour garantir le respect des valeurs limites ou des engagements de réduction des émissions applicables.

La juridiction administrative peut examiner le plan ou le programme du point de vue de sa légalité quant à la procédure et quant au fond. Si la juridiction doit examiner tous les faits jugés nécessaires pour statuer, la portée du recours juridictionnel est généralement définie par les plaintes introduites.

4) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Dans un délai de huit semaines à compter de l’annonce d’un programme national de lutte contre la pollution atmosphérique ou d’un plan relatif à la qualité de l’air, les personnes physiques directement concernées par le dépassement d’une valeur limite ainsi que les organisations environnementales reconnues conformément à l’article 19 de la loi EIE (UVP-G 2000) doivent, dans le cadre de leur champ d’application géographique pertinent, introduire une demande motivée d’examen du programme ou du plan au regard du caractère approprié des mesures qu’il prévoit dans leur intégralité, afin de garantir le respect des engagements en matière de réduction des émissions en temps utile ou des valeurs limites le plus rapidement possible, auprès du gouverneur du Land (plan relatif à la qualité de l’air) ou du ministre fédéral de l’action pour le climat, de l’environnement, de l’énergie, de la mobilité, de l’innovation et de la technologie (programme national de lutte contre la pollution atmosphérique). L’autorité responsable doit statuer sur cette demande en rendant un avis officiel. Il est également possible d’introduire une demande motivée en vue de l’établissement d’un plan ou d’un programme ou, si un plan ou un programme a déjà été établi, une demande de révision auprès du gouverneur du Land ou du ministre fédéral.

Par la suite, les membres du public qui y sont habilités peuvent déposer une plainte contre les avis officiels rendus dans les affaires décrites ci-dessus devant le tribunal administratif du Land (devant le tribunal administratif de Vienne en ce qui concerne les programmes nationaux de lutte contre la pollution atmosphérique).

5) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative – de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

Conformément à la loi sur la protection de l’air contre les pollutions (Immissionsschutzgesetz-Luft – IG-L) et à la loi sur les émissions atmosphériques (Emissionsgesetz-Luft 2018 – EG-L 2018), il n’est pas nécessaire de participer à la phase de consultation publique afin d’avoir qualité pour contester un plan ou un programme.

6) Y a-t-il certains motifs/arguments qui ne peuvent pas être avancés lors de la phase de recours juridictionnel?

Pour être recevable, une demande ou une plainte au titre de la loi sur la protection de l’air contre les pollutions (Immissionsschutzgesetz-Luft – IG-L) ou de la loi sur les émissions atmosphériques (Emissionsgesetz-Luft 2018 – EG-L) doit, d’une manière claire et bien argumentée, expliquer les raisons pour lesquelles les exigences concernant l’établissement ou la révision d’un plan relatif à la qualité de l’air ou du programme national de lutte contre la pollution atmosphérique sont remplies ou pourquoi, dans leur ensemble, les mesures prévues dans le plan ou le programme sont inappropriées pour garantir le respect des valeurs limites ou des engagements de réduction des émissions applicables. Ce sont les seuls arguments que les ONG environnementales peuvent invoquer. Les particuliers ne peuvent déposer une plainte qu’au motif qu’ils sont directement concernés par le plan ou le programme en cause.

7) Procédures régulières, équitables – quelle est la signification donnée à l’égalité des armes au sein de la juridiction nationale?

Le droit à un procès équitable découle de l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH), qui a un statut constitutionnel en Autriche. Il s’agit notamment du droit à un procès équitable en matière de justice administrative. En outre, le droit au statut de partie découle du principe constitutionnel d’égalité[26].

Dans le cadre des procédures judiciaires en matière d’environnement, l’accès du public à la justice vise à accorder la qualité pour agir à tous les acteurs perçus comme ayant un intérêt substantiel dans l’affaire concernée. Ils ont la possibilité de faire connaître les éléments sur lesquels ils appuient leur prétention et d’examiner toute prétention, tout élément de preuve ou tout document soumis au juge au moyen d’un mécanisme d’intervention.

8) Comment la notion «en temps utile» est-elle mise en œuvre par la législation nationale?

Les règles générales sur la procédure administrative s’appliquent: si un membre du public demande la révision d’un plan relatif à la qualité de l’air conformément à la loi sur la protection de l’air contre les pollutions (Immissionsschutzgesetz-Luft – IG-L) ou d’un programme national de lutte contre la pollution conformément à la loi sur les émissions atmosphériques (Emissionsgesetz-Luft 2018 – EG-L 2018), le gouverneur du Land ou le ministre fédéral doit rendre un avis officiel dans les six mois à compter de la date de la demande. En cas de recours devant la juridiction administrative, la juridiction doit statuer dans un délai supplémentaire de six mois.

9) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Il n’existe pas de dispositions sur les mesures de redressement par voie d’injonction à cet égard.

10) Quelles sont les règles relatives aux frais encourus pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existe-t-il pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Les frais liés à l’introduction d’un recours devant une juridiction administrative s’élèvent à 30 EUR. Aucune disposition législative ne garantit que les frais ne doivent pas être prohibitifs. En dehors des honoraires facultatifs pour les expertises ou l’assistance juridique, il ne devrait toutefois pas y avoir de frais supplémentaires pertinents.

1.5. Les règlements d’exécution et/ou les instruments normatifs juridiquement contraignants d’application générale utilisés pour mettre en œuvre la législation de l’Union en matière d’environnement et les actes réglementaires de l’UE en la matière[27]

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne la procédure d’adoption ou le contenu de la décision, de l’acte ou de l’omission de l’acte réglementaire national (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

Les règlements exécutifs et/ou les instruments normatifs juridiquement contraignants d’application générale peuvent, dans certaines circonstances, être contestés devant la Cour constitutionnelle s’ils ont la forme juridique d’un acte ou d’une ordonnance.

2) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

En ce qui concerne les droits constitutionnels, l’article 144 de la loi constitutionnelle fédérale dispose que les particuliers peuvent former des recours devant la Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof) en cas de violation de leurs droits fondamentaux. Ses exigences fondamentales sont l’ingérence dans le «droit subjectif» d’un particulier, ce qui signifie que la partie ne peut s’opposer qu’à des normes qui existent pour protéger un particulier, d’une part, et à la violation du droit fondamental d’un particulier, d’autre part. Des droits constitutionnels peuvent être liés à la protection de l’environnement, par exemple, le droit à la justice, le droit à la vie, le droit à la santé, le droit au respect de la vie privée et familiale.

La Cour constitutionnelle peut également être saisie d’une décision d’une juridiction administrative si le plaignant affirme que la décision enfreint ses droits garantis par la Constitution. En outre, toute personne qui prétend être lésée dans ses droits directement par une ordonnance contraire à la loi peut saisir la Cour constitutionnelle si l’ordonnance est entrée en vigueur sans qu’une décision judiciaire ou un jugement ait été rendu.

La portée du recours de la Cour constitutionnelle concerne notamment la conformité des ordonnances avec les dispositions constitutionnelles ou juridiques ainsi qu’avec les dispositions des ordonnances sous-jacentes – sur le plan tant de la procédure que du fond[28]. En cas de décisions administratives, la Cour constitutionnelle est pleinement compétente en matière de connaissance (volle Kognitionsbefugnis) et peut également recueillir de nouveaux éléments de preuve[29].

Si la Cour constitutionnelle déclare qu’une décision administrative, un acte ou une ordonnance est contraire à la Constitution ou illégal, toutes les juridictions et autorités administratives sont liées par la décision de la Cour constitutionnelle. La loi ou l’ordonnance continue de s’appliquer aux circonstances en cause avant la décision. Seul le cas d’espèce est exempté de cette règle.

3) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Afin de former un recours devant la Cour constitutionnelle, les procédures de recours administratif doivent être épuisées.

4) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative – de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

Compte tenu du caractère exceptionnel de la procédure devant la Cour constitutionnelle, aucune exigence pertinente n’est prévue en dehors de l’épuisement des voies de recours administratif.

5) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Il n’existe pas de règles sur les mesures de redressement par voie d’injonction à cet égard.

Si la Cour constitutionnelle déclare qu’un acte ou une ordonnance est contraire à la Constitution, toutes les juridictions et autorités administratives sont liées par la décision de la Cour constitutionnelle. La loi ou l’ordonnance continue de s’appliquer aux circonstances en cause avant la décision. Seul le cas d’espèce fait exception à cette règle.

6) Quelles sont les règles relatives aux frais encourus pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existe-t-il pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Les frais liés à l’introduction d’un recours devant la Cour constitutionnelle s’élèvent à 240 EUR. Une assistance juridique est nécessaire. Une aide juridictionnelle ou une assistance juridique bénévole (Verfahrenshilfe) peut être accordée dans le champ d’application de l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH ou de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne En dehors de cette possibilité et des honoraires d’avocat réglementés en vertu de la loi sur les honoraires d’avocat (Rechtsanwaltstarifgesetz), il n’y a aucune garantie légale que les coûts ne sont pas prohibitifs.

7) Est-il possible de porter un litige devant une juridiction nationale concernant tout acte réglementaire de l’Union en vue d’un examen de validité au titre de l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et, si oui, comment[30]?

Les juridictions administratives doivent introduire une demande préliminaire conformément à l’article 267 TFUE si elles le jugent opportun. La Cour administrative et la Cour constitutionnelle en dernier ressort sont tenues d’introduire une demande préliminaire si elles ont des doutes quant à l’application ou l’interprétation du droit de l’UE. Un requérant peut proposer une procédure préliminaire dans le cadre du recours.

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[1] Cette catégorie d’affaires reflète la jurisprudence récente de la CJUE, notamment l’affaire C-664/15, Protect, l’affaire C‑240/09 concernant l’ours brun slovaque, mentionnée dans la communication C(2017) 2616 de la Commission sur l’accès à la justice en matière d’environnement.

[2] Toutes les lois fédérales et provinciales qui accordent actuellement l’accès à la justice renvoient aux exigences de l’article 19 de la loi EIE.

[3] Par exemple, Cour administrative (VwGH) 28 mars 2018, 2015/07/0555; tribunal administratif de Basse-Autriche (NÖ LVwG) 9 avril 2018, LVwG-AV-751/001-2017.

[4] Cour administrative (VwGH) 20 décembre 2019, Ro 2018/10/0010.

[5] Article 42 de la loi générale sur la procédure administrative (AVG).

[6] Par exemple, conformément aux lois du Vorarlberg ou de la Carinthie sur la protection de la nature.

[7] Article 102, paragraphe 5, de la loi sur la protection de l’eau (WRG).

[8] Article 42, paragraphe 3, de la loi sur la gestion des déchets (AWG).

[9] Article 9a, paragraphe 12, de la loi sur la protection de l’air contre les pollutions (IG-L); article 6, paragraphe 9, de la loi sur les émissions atmosphériques (EG-L).

[10] Schulev-Steindl, E. (2018), Veraltungsverfahrensrecht⁶. Vienne: Verlag Österreich. (p. 27).

[11] Article 34 de la loi sur la procédure du contentieux administratif (VwGVG).

[12] Ibid., paragraphe 1.

[13] Article 74 de la loi générale sur la procédure administrative (AVG).

[14] La directive EES concerne les plans et programmes. Ceux-ci sont également visés par l’article 7 et par l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.

[15] Article 140 de la loi constitutionnelle fédérale (B-VG); articles 62 à 65a de la loi sur la Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshofgesetz 1953 – VfGG).

[16] Article 139 de la loi constitutionnelle fédérale (B-VG). articles 57 à 61a de la loi sur la Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshofgesetz 1953 – VfGG).

[17] Berka, W. (2012), Verfassungsrecht⁴. Vienne: SpringerWienNewYork (point 1113 et suivants).

[18] Voir constatations dans l’affaire ACCC/C/2010/54 pour un exemple de plan non soumis à une EES, mais soumis aux exigences de participation du public visées à l’article 7 de la convention d’Aarhus.

[19] Article 140 de la loi constitutionnelle fédérale (B-VG); articles 62 à 65a de la loi sur la Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshofgesetz 1953 – VfGG).

[20] Article 139 de la loi constitutionnelle fédérale (B-VG); articles 57 à 61a de la loi sur la Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshofgesetz 1953 – VfGG).

[21] Berka, W. (2012), Verfassungsrecht⁴. Vienne: SpringerWienNewYork (point 1113 et suivants).

[22] Ces plans et programmes relèvent à la fois de l’article 7 et de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus. Voir également jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne, notamment dans l’affaire C‑237/97, Janecek, et dans les affaires C‑128/09, C‑131/09 et C‑182/10, Boxus et Solvay, telles que mentionnées dans la communication de la Commission C/2017/2616 sur l’accès à la justice en matière d’environnement.

[23] Une organisation environnementale doit être organisée sous la forme d’une organisation sans but lucratif depuis au moins trois ans, compter au moins 100 membres et avoir la protection de l’environnement comme objectif principal. Les fédérations doivent comprendre au moins cinq associations membres. Tous les trois ans, les organisations doivent prouver qu’elles satisfont toujours aux exigences en matière de reconnaissance (voir section 1.4.3 ci-dessus).

[24] Cour administrative (VwGH) 19 février 2018, Ra 2015/07/0074 et al.

[25] Par exemple, les dispositions relatives à l’emplacement des points de prélèvement conformément aux critères établis dans la directive 2008/50/CE sur la qualité de l’air ambiant, comme dans l’affaire C-723/17 (Craeynest).

[26] Schulev-Steindl, E. (2018), Veraltungsverfahrensrecht⁶. Vienne: Verlag Österreich. (p. 27).

[27] De tels actes relèvent de l’article 8 et de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus. La décision de l’administration nationale visée dans l’affaire C‑281/16, Vereniging Hoekschewaards Landschap, EU:C:2017:774, par exemple, constitue un tel acte.

[28] Berka, W. (2012), Verfassungsrecht⁴. Vienne: SpringerWienNewYork (point 1113 et suivants).

[29] Frank, S. L. (2019), Gerichtsbarkeit des öffentlichen Rechts und europäische Gerichtsbarkeit. Vienne: Verwaltungsakademie des Bundes (123).

[30] Pour un exemple d’un renvoi préjudiciel de ce type, voir affaire C‑281/16, Vereniging Hoekschewaards Landschap, EU:C:2017:774.