Accès à la justice dans le domaine environnemental

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1.1. Les décisions, actes ou omissions concernant certaines activités relevant de la législation de l’UE en matière d’environnement mais ne relevant pas des directives EIE et DEI [1]

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne les procédures d’adoption de la décision, de l’acte ou de l’omission et son contenu (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

Selon la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) [2], l’accès à la justice doit également être accordé pour contester certaines décisions relatives à des activités et projets spécifiques qui ne relèvent pas du champ d’application des directives EIE ou DEI. Par exemple, l’accès à la justice devrait être accordé pour contester les décisions adoptées en violation de la directive «Habitats» (directive 92/43/CEE), de la directive-cadre sur l’eau (directive 2000/60/CE) ou de la directive Seveso III (directive 2012/18/UE).

Conformément aux règles générales énoncées à la section 1.4.2, pour avoir qualité pour agir, les personnes physiques et morales doivent prouver que leurs droits ou intérêts légitimes sont susceptibles d’être violés par la décision, l’acte ou l’omission. Les ONG environnementales reconnues sont considérées comme ayant un intérêt légitime. Ces décisions administratives peuvent faire l’objet d’un recours auprès de l’organe hiérarchiquement supérieur à celui qui a rendu la décision dans un délai de 30 jours à compter de la notification de la décision affectant les intérêts des personnes concernées, ou directement auprès du tribunal administratif régional (TAR) dans un délai de 60 jours.

Comme indiqué au point 1.4.2, les tribunaux peuvent également, au cas par cas, accorder la qualité pour agir à des associations ou à des groupes ad hoc. En ce qui concerne les particuliers, il a été noté que la jurisprudence des tribunaux administratifs relative à la qualité pour agir semblait s’appuyer sur la notion vague et flexible de «vicinitas». À cet égard, les rapports indiquent que l’accès à la justice dans son ensemble est suffisamment efficace pour être conforme à la jurisprudence de la CJUE [3]. Par exemple, dans le cas d’une décision d’autorisation concernant une activité industrielle non couverte par la DEI, les participants ont le droit d’accéder aux documents connexes et peuvent présenter des documents et des mémoires qui doivent être pris en considération au moment de statuer sur la demande (article 10 de la loi nº 241/1990) [4]. La décision peut être contestée auprès de l’organe administratif hiérarchiquement supérieur ou des tribunaux administratifs dans un délai de 30 ou 60 jours à compter du moment où les parties intéressées sont supposées avoir été informées de l’octroi de l’autorisation. Il convient toutefois de noter que, compte tenu de sa flexibilité intrinsèque, la notion de vicinitas permet une approche au cas par cas de la qualité pour agir des particuliers, qui peut parfois être considérée par les tribunaux comme quelque peu restrictive [5].

2) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

Le recours administratif examine non seulement la légalité, mais également le bien-fondé — le caractère approprié — de la décision. Les tribunaux administratifs peuvent vérifier la légalité tant procédurale que matérielle de la décision.

3) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Les voies de recours administratif ne doivent pas nécessairement être épuisées avant de saisir un tribunal (article 20 de la loi nº 1034/1971).

4) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative — de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

Il n’est pas nécessaire, pour avoir qualité pour agir devant les tribunaux administratifs, d’avoir participé à la phase de consultation publique. La qualité pour agir est de fait reconnue à toute partie dont les intérêts se trouvent affectés par la décision (article 7 du CPA).

5) Y a-t-il certains motifs/arguments qui ne peuvent pas être avancés lors de la phase de recours juridictionnel?

Il n’y a pas de motifs/arguments qui ne peuvent pas être avancés lors de la phase de recours juridictionnel.

6) Procédures régulières, équitables – quelle est la signification donnée à l’égalité des armes au sein de la juridiction nationale?

Dans le système italien, la juridiction administrative est guidée par le principe du contradictoire, le principe d’égalité de la qualité pour agir des parties et le droit à un procès équitable (article 2 du CPA), conformément à l’article 111 de la Constitution et à la jurisprudence de la CEDH [6] et de la CJUE. En vertu des articles 2 et 111 de la Constitution, les parties doivent être placées sur un pied d’égalité. Lorsqu’elles contestent une décision administrative en matière d’environnement, les parties peuvent donc demander au juge de désigner un expert, d’inspecter des personnes ou des choses, de demander la présentation de documents ou d’autres objets, ou d’entendre des témoins.

7) Comment la notion de «rapidité» est-elle mise en œuvre par la législation nationale?

L’article 111 de la Constitution exige que les procédures judiciaires soient menées à terme dans un délai raisonnable. Néanmoins, une moyenne de trois ans est nécessaire pour que le tribunal administratif puisse statuer [7].

8) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Des mesures de redressement par voie injonctive sont possibles sur la base des règles générales énoncées à la section 1.7.2.

9) Quelles sont les règles relatives aux frais engagés pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existent-elles pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

En Italie, il n’existe pas de clause législative imposant aux tribunaux d’éviter des frais prohibitifs. Néanmoins, les articles 1er et 7 du CPA font référence au principe de procès équitable, interprété comme visant à éviter des frais prohibitifs. Les frais liés à l’accès à la justice dans ces domaines peuvent être estimés conformément aux règles énoncées au point 1.7.3. Le système juridique italien applique le principe du «perdant-payeur» (article 91 du code de procédure civile). En cas d’insuccès, la partie requérante supportera donc les dépens. Néanmoins, le juge peut limiter la responsabilité pécuniaire de la partie perdante s’il estime que les coûts exposés par la partie gagnante sont excessifs ou inutiles. Il peut également décider que chaque partie supporte ses propres dépens: lorsqu’une partie l’a remporté sur un point controversé alors que l’autre partie a obtenu gain de cause sur un autre point, ou pour d’autres motifs exceptionnels exposés dans l’arrêt (article 92 du code de procédure civile).

1.2. Les décisions, actes ou omissions relatifs aux procédures administratives à suivre pour respecter la législation nationale mettant en œuvre la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation environnementale stratégique (EES) [8]

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne les procédures d’adoption de la décision, de l’acte ou de l’omission (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

L’EES (Valutazione Ambientale Strategica – VAS) est une procédure par laquelle l’administration publique approuve des plans et programmes stratégiques visant à préserver l’environnement. Cette procédure comporte les actions suivantes: déterminer s’il est nécessaire de procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement (vérification préliminaire); élaborer d’un «rapport sur l’environnement»; consulter le demandeur, l’administration publique et le public concerné; examiner le «rapport sur l’environnement» et les résultats des consultations; décider de la délivrance de l’autorisation dans le cadre de l’EES; informer le public de la décision et contrôler les effets sur l’environnement de l’activité autorisée (titre II du code de l’environnement). Cette procédure s’applique, par exemple, aux plans/programmes qui sont élaborés pour: l’agriculture, la sylviculture, la pêche, l’énergie, l’industrie, les transports, la gestion des déchets et de l’eau, les télécommunications, le tourisme, la ville et l’aménagement du territoire ainsi que les plans et programmes énumérés à l’annexe II, II-bis, III et IV (article 6, paragraphe 2, du code de l’environnement).

Conformément aux règles générales relatives à la qualité pour agir énoncées à la section 1.4.2, les personnes physiques et les ONG qui ont un intérêt légitime ou dont les droits peuvent être enfreints peuvent emprunter des voies de recours tant juridictionnel que non juridictionnel pour contester la décision, l’acte ou l’omission. La décision relative à la vérification préliminaire dans le cadre de l’EES peut être contestée conformément aux règles générales de procédure administrative. Le rapport sur l’environnement dans le cadre de l’EES ne peut être examiné que conjointement à la décision définitive relative à la procédure EES. Ces décisions administratives peuvent faire l’objet d’un recours auprès de l’organe hiérarchiquement supérieur à celui qui a rendu la décision dans un délai de 30 jours à compter de la notification de la décision affectant les intérêts des personnes concernées. La procédure doit aboutir, dans un délai de 90 jours, à l’adoption définitive d’une nouvelle décision administrative susceptible de recours devant le TAR et le Conseil d’État (article 20 de la loi nº 1034/1971). Les requérants peuvent former un recours directement devant le TAR dans un délai de 60 jours à compter de la notification de la décision à la partie concernée ou de la date de publication de la décision (articles 2 et 21 de la loi nº 1034/1971 telle que modifiée ultérieurement).

Comme indiqué à la section 1.4.2, les ONG reconnues sont considérées comme ayant un intérêt légitime dans les décisions prises en matière d’environnement. Les tribunaux administratifs peuvent également, au cas par cas, accorder la qualité pour agir à des associations ou à des groupes ad hoc. En ce qui concerne les particuliers, il a été noté que la jurisprudence des tribunaux administratifs relative à la qualité pour agir semblait s’appuyer sur des notions vagues et flexibles telles que la notion de «vicinitas». L’accès à la justice dans le but de contester des décisions prises dans le cadre de l’EES est donc suffisamment flexible pour être conforme à la jurisprudence de la CJUE.

2) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

Le recours administratif examine non seulement la légalité, mais également le bien-fondé — le caractère approprié — de la décision. Les tribunaux administratifs peuvent vérifier la légalité tant procédurale que matérielle de la décision.

3) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Les voies de recours administratif ne doivent pas nécessairement être épuisées avant de saisir un tribunal (article 20 de la loi nº 1034/1971).

4) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative — de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

En ce qui concerne la consultation publique, la procédure EES est similaire à la procédure EIE: l’avis est publié au journal officiel (GU) ou au bulletin officiel régional (BUR) et le public dispose d’un délai de 60 jours pour formuler ses observations. Les observations du public sont prises en considération aux fins de la décision finale, laquelle doit être accompagnée d’un avis motivé. Être citoyen italien n’est pas une condition préalable à la participation à la consultation, conformément au principe de non-discrimination.

Il n’est toutefois pas nécessaire, pour avoir qualité pour agir devant les tribunaux administratifs, d’avoir participé à la phase de consultation publique. La qualité pour agir est de fait reconnue à toute partie dont les intérêts se trouvent affectés par la décision (article 7 du CPA).

5) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Des mesures de redressement par voie injonctive sont possibles sur la base des règles générales énoncées à la section 1.7.2.

6) Quelles sont les règles relatives aux frais engagés pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existent-elles pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Les frais liés à l’accès à la justice dans ces domaines peuvent être estimés conformément aux règles énoncées au point 1.7.3.

1.3. Les décisions, actes et omissions concernant les procédures administratives à suivre pour respecter les exigences de participation du public fixées à l’article 7 de la convention d’Aarhus en ce qui concerne les plans et programmes qui ne sont pas soumis aux procédures définies dans la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation environnementale stratégique (EES) [9]

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne les procédures d’adoption de la décision, de l’acte ou de l’omission (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

L’article 7 de la convention d’Aarhus exige que le public participe, autant qu’il convient, à l’élaboration des plans, programmes et politiques relatifs à l’environnement. En Italie, la participation du public aux prises de décisions relatives aux plans et programmes est garantie principalement par l’application de la procédure EES. Une pratique récente importante suivie par les pouvoirs publics consiste en effet à appliquer la procédure EES, y compris les exigences en matière de participation du public, même dans les situations où une marge d’appréciation est encore possible [10]. En outre, en Italie, la participation du public aux plans et programmes a été envisagée en accordant une importance particulière au niveau local, même lorsque la procédure d’EES n’est pas appliquée. Par exemple:

  • action 21 au niveau local: Le processus participatif Action 21 suit deux grandes étapes: a) la création spécifique d’un «forum local Action 21» qui prévoit la participation des acteurs territoriaux locaux intéressés par la poursuite d’un «projet local Action 21» particulier; b) l’élaboration d’un plan d’action spécifique: un document stratégique ciblant toutes les parties concernées (autorités locales, entreprises, organisations, associations, écoles, médias);
  • la loi nº 394/1991 relative aux zones naturelles protégées (parcs institués au niveau national, régional ou local) prévoit la participation du public au plan d’institution et de gestion des parcs;
  • le décret législatif nº 267/2000 (relatif à l’administration locale) dispose que les municipalités et les provinces sont tenues de promouvoir la participation et l’accès du public à l’information au travers de leurs statuts.
La participation du public est également envisagée dans la prise de décision locale sur les projets de plans, par exemple en ce qui concerne la gestion des eaux usées, les plans de protection de l’eau ( Piani di tutela delle acque), la prévention de la pollution sonore ou atmosphérique, l’aménagement du territoire, les interventions structurelles, l’utilisation des sols, la gestion des bassins hydrographiques et le développement local/régional. [11]
En outre, il convient de noter que l’article 7 de la convention d’Aarhus peut également englober des plans qui, comme ceux énumérés ici, ne relèvent pas d’une procédure EES mais qui, contrairement à ces derniers, ne sont pas (du moins en principe) liés à l’environnement. À titre d’exemple, le ministère italien de l’université et de la recherche a récemment lancé un appel à consultation publique concernant le programme national de recherche 2021-2027 (PNR). Avec le PNR 2021-2027, le ministère souhaitait lancer un processus participatif de planification stratégique afin de contribuer au développement durable de la société et de répondre aux demandes d’urgence. [12]

En ce qui concerne l’accès à la justice, le public ayant un intérêt légitime à une décision administrative (personnes physiques et associations) peut non seulement prendre part au processus décisionnel, mais aussi contester devant les tribunaux administratifs toute décision illicite adoptée par une autorité publique (lois nº 1034/1971 et nº 241/1990). Seuls les actes politiques ne peuvent être contestés devant le juge administratif. Le public peut également opter pour un recours administratif (décret nº 1199/1971 du président de la République). En effet, une décision peut être considérée comme illicite lorsqu’elle est incompatible avec les dispositions juridiques régissant la manière dont le pouvoir discrétionnaire de l’administration doit être exercé, y compris celles relatives à la participation du public [13]. Ces décisions administratives peuvent faire l’objet d’un recours devant l’organe hiérarchiquement supérieur à celui qui a rendu la décision dans un délai de 30 jours à compter de la notification de la décision affectant les intérêts des personnes concernées. La procédure doit aboutir, dans un délai de 90 jours, à l’adoption définitive d’une nouvelle décision administrative susceptible de recours devant le TAR et le Conseil d’État (article 20 de la loi nº 1034/1971). Les requérants peuvent former un recours directement devant le TAR dans un délai de 60 jours à compter de la notification de la décision à la partie concernée ou de la date de publication de la décision (articles 2 et 21 de la loi nº 1034/1971 telle que modifiée ultérieurement).

Il est difficile de déterminer avec certitude, compte tenu des ressources allouées à cette tâche, si l’accès à la justice est, dans ce cas, efficace ou non. Néanmoins, les conditions régissant l’octroi de la qualité pour agir énoncées à la section 1.4.2 pourraient être considérées comme suffisamment souples pour être conformes à la jurisprudence de la CJUE. Il convient toutefois de noter que, compte tenu de sa flexibilité intrinsèque, la notion de vicinitas permet une approche au cas par cas qui peut parfois être considérée par les tribunaux comme quelque peu restrictive [14].

2) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

Le recours administratif examine non seulement la légalité, mais également le bien-fondé — le caractère approprié — de la décision. Les tribunaux administratifs peuvent vérifier la légalité tant procédurale que matérielle de la décision.

3) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Les voies de recours administratif ne doivent pas nécessairement être épuisées avant de saisir les tribunaux (article 20 de la loi nº 1034/1971).

4) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative — de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

Il n’est pas nécessaire, pour avoir qualité pour agir devant les tribunaux administratifs, d’avoir participé à la phase de consultation publique. La qualité pour agir est de fait reconnue à toute partie dont les intérêts se trouvent affectés par la décision (article 7 du CPA).

5) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Des mesures de redressement par voie injonctive sont possibles sur la base des règles générales énoncées à la section 1.7.2.

6) Quelles sont les règles relatives aux frais engagés pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existent-elles pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Les frais liés à l’accès à la justice dans ces domaines peuvent être estimés conformément aux règles énoncées au point 1.7.3.

1.4. Les décisions, actes ou omissions concernant également des plans et programmes devant être préparés conformément à la législation de l’UE en matière d’environnement [15]

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne le contenu du plan (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

Toute personne ou tout groupe de personnes dont le droit ou l’intérêt légitime a été enfreint par une décision ou une omission d’une autorité publique dans le cadre de plans et de programmes devant être élaborés en vertu de la législation environnementale de l’UE a qualité pour exercer des recours tant juridictionnels que non juridictionnels conformément aux règles générales de procédure administrative. Ces décisions administratives peuvent faire l’objet d’un recours auprès de l’organe hiérarchiquement supérieur à celui qui a rendu la décision dans un délai de 30 jours à compter de la notification de la décision affectant les intérêts des personnes concernées. La procédure doit aboutir, dans un délai de 90 jours, à l’adoption définitive d’une nouvelle décision administrative susceptible de recours devant le TAR et le Conseil d’État (article 20 de la loi nº 1034/1971). Les requérants peuvent former un recours directement devant le TAR dans un délai de 60 jours à compter de la notification de la décision à la partie concernée ou de la date de publication de la décision (articles 2 et 21 de la loi nº 1034/1971 telle que modifiée ultérieurement).

Quant à la question de savoir si l’accès à la justice est efficace, les conditions régissant l’octroi de la qualité pour agir énoncées à la section 1.4.2 devraient être suffisamment souples pour être conformes à la jurisprudence de la CJUE. Par exemple, si l’autorité compétente en matière de législation sur la qualité de l’air n’a pas établi de plan relatif à la qualité de l’air pour une municipalité en violation des normes de l’UE sur la qualité de l’air, un citoyen ou une ONG environnementale pourrait déposer une plainte auprès de la municipalité (ou du médiateur local s’il en existe un) [16]. Si cette action n’est pas efficace, le citoyen ou l’ONG concerné peut saisir le TAR.

2) La forme sous laquelle le plan ou le programme est adopté change-t-elle quelque chose en ce qui concerne la qualité pour agir en justice (voir également section 2.5 ci-dessous)?

La forme sous laquelle le plan ou le programme est adopté peut changer quelque chose en ce qui concerne la qualité pour agir en justice. Si un plan ou programme donné est émis sous la forme d’une mesure à caractère général, les particuliers ne peuvent avoir accès à la justice que pour les parties dans lesquelles la mesure porte immédiatement atteinte à leurs intérêts ou droits légitimes. Dans ce cas, compte tenu du caractère général des prescriptions, il pourrait être plus difficile pour les particuliers de démontrer leur qualité pour agir.

Si un plan ou un programme donné est émis sous la forme d’un acte réglementaire, les destinataires de ces actes sont facilement reconnaissables et l’acte peut avoir une incidence directe sur leur situation juridique subjective. Dans leur cas, la qualité pour agir peut être démontrée plus facilement.

3) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

Le recours administratif examine non seulement la légalité, mais également le bien-fondé — le caractère approprié — de la décision. Les tribunaux administratifs peuvent vérifier la légalité tant procédurale que matérielle de la décision.

4) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Les voies de recours administratif ne doivent pas nécessairement être épuisées avant de saisir un tribunal (article 20 de la loi nº 1034/1971).

5) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative — de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

Il n’est pas nécessaire, pour avoir qualité pour agir devant les tribunaux administratifs, d’avoir participé à la phase de consultation publique. La qualité pour agir est de fait reconnue à toute partie dont les intérêts se trouvent affectés par la décision (article 7 du CPA).

6) Y a-t-il certains motifs/arguments qui ne peuvent pas être avancés lors de la phase de recours juridictionnel?

Il n’y a pas de motifs/arguments qui ne peuvent pas être avancés lors de la phase de recours juridictionnel.

7) Procédures régulières, équitables – quelle est la signification donnée à l’égalité des armes au sein de la juridiction nationale?

Dans le système italien, la juridiction administrative est guidée par le principe du contradictoire, le principe d’égalité de la qualité pour agir des parties et le droit à un procès équitable (article 2 du CPA), conformément à l’article 111 de la Constitution et à la jurisprudence de la CEDH [17] et de la CJUE. En vertu des articles 2 et 111 de la Constitution, les parties doivent être placées sur un pied d’égalité. Lorsqu’elles contestent une décision administrative en matière d’environnement, les parties peuvent donc demander au juge de désigner un expert, d’inspecter des personnes ou des choses, de demander la présentation de documents ou d’autres objets, ou d’entendre des témoins.

8) Comment la notion de «rapidité» est-elle mise en œuvre par la législation nationale?

L’article 111 de la Constitution exige que les procédures judiciaires soient menées à terme dans un délai raisonnable. Néanmoins, une moyenne de trois ans est nécessaire pour que le tribunal administratif puisse statuer [18].

9) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Des mesures de redressement par voie injonctive sont possibles sur la base des règles générales énoncées à la section 1.7.2.

10) Quelles sont les règles relatives aux frais engagés pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existent-elles pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Les frais liés à l’accès à la justice dans ces domaines peuvent être estimés conformément aux règles énoncées au point 1.7.3.

1.5. Les règlements d’exécution et/ou les instruments normatifs juridiquement contraignants d’application générale utilisés pour mettre en œuvre la législation de l’Union en matière d’environnement et les actes réglementaires de l’UE en la matière [19]

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne le contenu de la décision, de l’acte ou de l’omission de l’acte réglementaire national (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

La législation de l’UE est principalement transposée en Italie dans

  1. le droit primaire («legge di rango ordinario»): par exemple, droit parlementaire, droit régional, décret-loi, décret législatif);
  2. le droit dérivé: par exemple, les règlements d’exécution régionaux.

Il importe à ce stade de distinguer deux situations différentes selon le type d’acte utilisé pour transposer la législation de l’UE.

Droit primaire: les personnes physiques et morales qui ont un intérêt légitime ou dont les droits pourraient être enfreints par une décision administrative prise sur la base d’une disposition de droit primaire contraire aux traités, règlements ou dispositions législatives directement exécutables de l’UE peuvent contester l’acte et exiger du juge qu’il n’applique pas l’acte administratif dans le cas d’espèce.

Les dispositions de droit primaire contraires aux traités, règlements ou dispositions législatives directement exécutables de l’UE peuvent également être contestées en tant que telles devant les tribunaux. Les personnes physiques et morales peuvent demander au juge de ne pas appliquer le droit national en conflit, d’interpréter le droit national en conflit conformément au droit de l’UE ou de renvoyer l’affaire devant la Cour constitutionnelle (le TAR, par exemple, ne peut s’abstenir d’appliquer le droit parlementaire en conflit, mais peut renvoyer l’affaire devant la Cour constitutionnelle). Les requérants peuvent également demander au juge ou à la Cour constitutionnelle de saisir la CJUE.

Droit dérivé: les personnes physiques ou morales qui ont un intérêt légitime ou dont les droits pourraient être enfreints par les mesures peuvent contester le droit dérivé conformément aux principes généraux de procédure administrative et demander au juge de ne pas appliquer la norme en conflit ou de renvoyer l’affaire devant la CJUE. L’acte administratif adopté sur la base du droit dérivé en conflit sera annulé en tout ou en partie par le juge.

2) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

Les tribunaux administratifs peuvent vérifier la légalité tant procédurale que matérielle de la décision. La Cour constitutionnelle peut vérifier la légitimité constitutionnelle de l’acte législatif ou réglementaire utilisé pour mettre en œuvre ou transposer le droit de l’UE.

3) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Les voies de recours administratif ne doivent pas nécessairement être épuisées avant de saisir les tribunaux.

4) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative — de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

Il n’est pas nécessaire, pour avoir qualité pour agir devant les tribunaux administratifs, d’avoir participé à la phase de consultation publique. La qualité pour agir est de fait reconnue à toute partie dont les intérêts se trouvent affectés par la décision.

5) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Devant le juge administratif, des mesures de redressement par voie injonctive sont possibles sur la base des règles générales énoncées à la section 1.7.2. Devant la Cour constitutionnelle, la demande de mesures de redressement par voie injonctive n’est pas possible.

6) Quelles sont les règles relatives aux frais engagés pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existent-elles pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Les frais liés à l’accès à la justice dans ces domaines peuvent être estimés conformément aux règles énoncées au point 1.7.3. Les personnes physiques et morales n’ayant pas qualité pour agir devant la Cour constitutionnelle, elles n’engagent aucun frais.

7) Est-il possible de porter un litige devant une juridiction nationale concernant tout acte réglementaire de l’Union en vue d’un examen de validité au titre de l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et, si oui, comment? [20]

Une demande de renvoi préjudiciel au titre de l’article 267 TFUE est possible selon les règles énoncées à la section 1.3.5.



[1] Cette catégorie d’affaires reflète la jurisprudence récente de la CJUE, notamment l’affaire C‑664/15, Protect, ainsi que l’affaire C‑240/09 concernant les ours bruns slovaques, mentionnée dans la communication de la Commission C/2017/2616 sur l’accès à la justice en matière d’environnement.

[2] Voir, par exemple, l’affaire C‑664/15, Protect, ainsi que l’affaire C‑240/09 concernant les ours bruns slovaques; 15, Lesoochranárske zoskupenie VLK v Obvodný úrad Trenčín (ours slovaques II) C‑243/15 et C‑127/02, Waddenzee, points 66 à 70.

[3] Institut pour une politique européenne de l’environnement, «Élaboration d’un cadre d’évaluation de la gouvernance environnementale dans les pays membres de l’UE. Évaluation de la gouvernance environnementale, Italie (février 2019), 49 [consulté le 9.4.2020]; voir également R. Caranta (2013), «Study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in Italy» (Étude sur la mise en œuvre des articles 9.3 et 9.4 de la convention d’Aarhus en Italie), 12; et Milieu Report, «Study on EU implementation of the Aarhus Convention in the area of access to justice in environmental matters Final report» (Étude sur la mise en œuvre par l’UE de la convention d’Aarhus dans le domaine de l’accès à la justice en matière environnementale. Rapport final). Septembre 2019.

[4] R. Caranta (2013), «Study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in Italy», 12.

[5] R. Caranta (2013), «Study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in Italy», 12.

[6] Veuillez noter, à cet égard, qu’il a été constaté à plusieurs reprises que l’Italie avait enfreint l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH. Voir par exemple Cocchiarella/Italie, requête nº 64886/01, arrêt du 29.3.2006.

[7] Voir, à cet égard, le Tableau de bord 2018 de la justice dans l’UE; voir également les Indicateurs de la CEPEJ sur l’efficacité.

[8] La directive EES concerne les plans et programmes. Ceux-ci sont également visés par l’article 7 et par l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.

[9] Voir constatations dans la communication ACCC/C/2010/54 pour un exemple de plan non soumis à une EES, mais soumis aux exigences de participation du public visées à l’article 7 de la convention d’Aarhus.

[10] 4e mise à jour des rapports nationaux sur la mise en œuvre, 28.

[11] 4e mise à jour des rapports nationaux sur la mise en œuvre, 28.

[12] Pour de plus amples informations, voir: «Programma Nazionale per la Ricerca 2021-2027».

[13] Ibid.

[14] R. Caranta (2013), «Study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in Italy», 12.

[15] Ces plans et programmes relèvent à la fois de l’article 7 et de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus. Voir également la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne, notamment dans l’affaire C‑237/97, Janecek, et dans les affaires C‑128/09, C‑131/09 et C‑182/10, Boxus et Solvay, telles que mentionnées dans la communication de la Commission C/2017/2616 sur l’accès à la justice en matière d’environnement.

[16] Voir R. Caranta (2013), «Study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in Italy», 19.

[17] Veuillez noter, à cet égard, qu’il a été constaté à plusieurs reprises que l’Italie avait enfreint l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH. Voir par exemple Cocchiarella/Italie, requête nº 64886/01, arrêt du 29.3.2006.

[18] Voir, à cet égard, le Tableau de bord 2018 de la justice dans l’UE; voir également les Indicateurs de la CEPEJ sur l’efficacité.

[19] De tels actes relèvent de l’article 8 et de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus. La décision de l’administration nationale visée dans l’affaire C‑281/16, Vereniging Hoekschewaards Landschap, ECLI:EU:C:2017:774., par exemple, constitue un tel acte.

[20] Pour un exemple de renvoi préjudiciel de cette nature, voir l’affaire C‑281/16, Vereniging Hoekschewaards Landschap, ECLI:EU:C:2017:774

Dernière mise à jour: 28/04/2022

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