Accès à la justice dans le domaine environnemental

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1.1. Les décisions, actes ou omissions concernant certaines activités relevant de la législation de l’Union en matière d’environnement, mais ne relevant pas de la directive EIE ni de la DEI [EIE (évaluation des incidences sur l’environnement) et DEI (directive sur les émissions industrielles)][1]

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne les procédures d’adoption de la décision, de l’acte ou de l’omission et son contenu (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

Les décisions administratives en matière d’environnement ne relevant pas du champ d’application des directives EIE [2] et DEI [3] sont soumises aux règles générales de procédure administrative figurant dans la loi sur la procédure administrative, sauf dispositions contraires prévues dans des règles sectorielles spéciales.

En ce qui concerne la qualité pour agir, comme dans d’autres domaines du droit de l’environnement, l’actio popularis s’applique. Dès lors, les individus ont accès aux autorités et juridictions administratives non seulement pour protéger leurs propres intérêts individuels, mais aussi pour défendre les intérêts généraux en matière de protection de l’environnement. Conformément à la loi sur la protection de l’environnement et à la jurisprudence de la Cour suprême, ces droits sont reconnus tant pour les personnes physiques que pour les personnes morales, ainsi que pour les groupes d’intérêts (associations de personnes non enregistrées). Les personnes morales peuvent être des organisations non gouvernementales de tous types, des entités commerciales et même des partis politiques. Aucune condition particulière ne s’applique en ce qui concerne l’accès des organisations non gouvernementales aux juridictions. La seule condition préalable à la qualité pour agir est l’existence d’un réel intérêt environnemental (voir le point 1.4.1 pour de plus amples informations sur la qualité pour agir).

Si la personne n’est pas satisfaite d’une décision administrative environnementale d’une autorité administrative compétente, elle peut introduire un recours auprès d’une autorité administrative supérieure dans un délai d’un mois à compter de l’entrée en vigueur de la décision. Les procédures et les délais de recours doivent être indiqués dans la décision administrative. À défaut, le destinataire de la décision dispose d’un délai de recours plus long (un an). Une décision administrative entre en vigueur au moment où elle est notifiée à son destinataire, sauf disposition contraire de la décision ou de la loi. La loi sur la notification énonce des règles détaillées concernant les modalités de notification au destinataire (courrier, courrier électronique, etc.) et le moment auquel un document est réputé avoir été notifié.

Les personnes qui ne sont pas les destinataires directs de la décision administrative mais dont les droits ou les intérêts juridiques sont affectés par cette décision peuvent la contester dans un délai d’un mois à compter de la date à laquelle elles en ont connaissance et, au plus tard, dans un délai d’un an à compter de la date de son entrée en vigueur.

Des règles spéciales importantes s’appliquent aux permis de construire. Conformément à l’article 15, paragraphe 4, de la loi sur la construction, une décision relative à un permis de construire entre en vigueur à la date de sa notification à son destinataire et c’est également à ce moment que commence à courir le délai durant lequel des tiers peuvent le contester, indépendamment du moment où ces tiers ont eu connaissance de l’existence du permis. Le délai débute au moment où les tiers ont été informés de la délivrance du permis uniquement dans le cas où les règles impératives relatives aux mesures d’information n’ont pas été correctement respectées. Les mesures d’information prévoient notamment la publication de la décision dans le système d’information sur la construction. Des règles définissent également les mesures d’information concernant les discussions publiques et les propositions visant à modifier le projet de construction initialement proposé. Dans les cas régis par les règlements du Conseil des ministres, le promoteur est tenu d’installer un panneau d’information relatif à la construction sur la parcelle de terrain concernée et de fournir des informations aux propriétaires des biens immobiliers adjacents.

Le délai général pour former un recours contre la décision administrative d’une autorité administrative supérieure devant une juridiction administrative est d’un mois. Si l’autorité administrative supérieure n’a pas communiqué la procédure de recours contre sa décision, le délai est porté à un an. En outre, si l’autorité administrative supérieure omet de rendre une décision concernant une plainte à l’égard d’une décision ou d’une omission d’une autorité administrative inférieure, le plaignant peut introduire son recours auprès d’une juridiction administrative dans un délai d’un an après avoir saisi l’autorité administrative supérieure.

2) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

Une autorité administrative supérieure est habilitée à procéder à un contrôle complet de la décision administrative attaquée, y compris de son efficacité, conformément à son pouvoir discrétionnaire. La seule exception concerne les cas où une autorité administrative supérieure exerce un contrôle concernant la légalité, sans toutefois pouvoir contrôler les décisions discrétionnaires concernant l’efficacité.

La juridiction peut vérifier la légalité quant à la procédure et quant au fond des décisions administratives:

  1. si les règles procédurales substantielles sont respectées à l’égard des personnes concernées et des personnes ayant un intérêt dans des questions liées à l’environnement, et en particulier, si les règles d’accès aux informations environnementales et le droit de participer à la prise de décision sont respectés, y compris la possibilité de communiquer des informations, d’exprimer des avis et des propositions, et si l’institution a fait preuve de suffisamment de sérieux dans l’étude de ces avis et propositions;
  2. si la procédure d’autorisation a été menée de sorte à offrir une possibilité suffisante de recueillir toutes les informations pertinentes;
  3. si la décision se fonde sur des conclusions correctes et si elle est étayée d’une motivation écrite suffisante et claire. Les avis d’experts peuvent servir de preuves pour clarifier des questions scientifiques et techniques.

Dans les affaires administratives, la juridiction est pleinement compétente pour connaître à la fois les questions de fait et de droit. En d’autres termes, elle peut réexaminer toute question de fait ou de droit. Une exception n’est prévue que lorsque l’autorité administrative dispose d’un pouvoir discrétionnaire (par exemple, lorsque l’autorité décide des moyens et de l’ampleur de la sanction) ou d’une marge d’appréciation professionnelle des faits (par exemple, l’évaluation des résultats d’examens) ou en matière d’évaluation des risques, mais le juge doit néanmoins vérifier si l’administration administrative a dûment tenu compte de tous les faits pertinents et de toutes les considérations juridiques. Si la juridiction ne dispose pas des connaissances techniques ou scientifiques, l’appréciation des faits peut être effectuée sur la base d’une expertise légale.

La juridiction ne peut remplacer la décision d’une autorité administrative ou rendre elle-même une décision. Elle peut toutefois constater l’existence d’erreurs factuelles ou de considérations erronées qui ont conduit ou peuvent avoir conduit à une décision finale erronée, et annuler les décisions illégales. En outre, le juge peut imposer à l’autorité administrative concernée l’obligation de rendre une décision comportant un certain dispositif ou indiquant certaines considérations à prendre en compte. La juridiction peut imposer à l’autorité administrative concernée l’obligation de mettre en œuvre certaines mesures ou de mettre fin à toute activité et mesure en cours.

Dans les affaires environnementales engagées par un demandeur sur la base d’une actio popularis (afin de défendre les intérêts publics en matière de protection de l’environnement), la Cour suprême a limité la portée du contrôle juridictionnel dans un arrêt rendu en 2018. La Cour a estimé que, dans le cadre de l’appréciation d’une requête présentée pour protéger l’environnement, la légalité d’une décision (permis de construire) doit être appréciée sur la seule base de l’existence d’un danger pour l’environnement ou d’une éventuelle violation des exigences de la législation environnementale découlant potentiellement des aménagements faisant l’objet du litige, plutôt que sur les faits ou illégalités quelconques que le requérant pourrait invoquer[4]. Par conséquent, cette affirmation de la Cour suprême indique que la portée du recours fondé sur la clause d’exception environnementale pourrait être limitée à la violation de dispositions légales liées à l’environnement. Cette conception vaut tant pour les questions de procédure que de fond.

3) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Il n’est généralement pas possible de contester une décision administrative de premier niveau directement devant une juridiction. En règle générale, les actes administratifs, les mesures ou les omissions sont contestés devant une autorité administrative supérieure, dans le cadre de la phase préjuridictionnelle obligatoire. Des exceptions ne sont prévues que lorsqu’il n’existe pas d’autorité supérieure ou lorsque l’autorité supérieure est le conseil des ministres. Dans ce cas, un recours peut être formé contre la décision auprès de la même autorité administrative ou la demande peut être directement soumise à la juridiction administrative.

4) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative — de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

Il ne s’agit pas d’une condition préalable à une action devant la juridiction administrative[5].

5) Y a-t-il certains motifs/arguments qui ne peuvent pas être avancés lors de la phase de recours juridictionnel?

Comme expliqué au point 2.1.2, une exception à un examen complet n’est prévue que lorsque l’autorité administrative dispose d’un pouvoir discrétionnaire (par exemple, lorsque l’autorité décide des moyens et de l’ampleur de la sanction) ou d’une marge d’appréciation professionnelle des faits (par exemple, l’évaluation des résultats d’examens) ou en matière d’évaluation des risques, mais le juge doit néanmoins vérifier si l’administration administrative a dûment tenu compte de tous les faits pertinents et de toutes les considérations juridiques.

6) Procédures régulières, équitables – quelle est la signification donnée à l’égalité des armes au sein de la juridiction nationale?

Le principe d’équité procédurale est reconnu en tant que principe général du droit et condition préalable à un procès équitable. Il s’agit de l’un des principes généraux appliqués par les autorités administratives et les juridictions administratives conformément à la loi sur la procédure administrative. Conformément à l’article 14.1 de la loi sur la procédure administrative, l’autorité administrative et la juridiction qui rendent des décisions sont impartiales et doivent donner à chaque partie à la procédure la possibilité d’exposer son avis et de présenter des éléments de preuve.

7) Comment la notion de «rapidité» est-elle mise en œuvre par la législation nationale?

Comme dans d’autres domaines du droit administratif, les autorités administratives doivent respecter les délais fixés par la loi pour prendre des décisions, à savoir, un mois en général. Des dispositions spécifiques peuvent être prévues dans les règlements sectoriels.

Dans le cas d’un recours administratif contre une décision environnementale, l’autorité administrative supérieure doit rendre sa décision dans un délai d’un mois à compter de la réception du recours. En cas d’urgence, le demandeur peut demander à l’institution une décision immédiate. Conformément à la loi sur la procédure administrative, pour des raisons objectives, l’autorité peut prolonger le délai d’une période n’excédant pas quatre mois. En cas de difficultés objectives à clarifier les circonstances factuelles, le délai peut être porté à un an au maximum. La décision de l’autorité supérieure de prolonger le délai peut faire l’objet d’un recours juridictionnel.

Aucune sanction immédiate n’est possible à l’encontre de l’autorité supérieure qui tarde à rendre sa décision. Toutefois, le demandeur est alors autorisé à saisir immédiatement la juridiction administrative, sans attendre la réponse écrite de l’autorité administrative.

Aucun délai n’est fixé pour connaître l’affaire. Les affaires sont gérées en fonction de la charge de travail de la juridiction concernée. Les questions environnementales ne relèvent pas d’une catégorie de dossiers distincte et font l’objet d’un réexamen en ordre utile. Les mesures de redressement par voie d’injonction sont décidées en fonction de l’urgence, mais au plus tard dans un délai d’un mois à compter de la réception d’une demande en bonne et due forme par la juridiction.

8) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

En règle générale, l’introduction d’un recours auprès d’une institution administrative supérieure ou d’une juridiction administrative contre une décision administrative produit un effet suspensif sur la décision attaquée. En d’autres termes, il est interdit d’entamer l’activité envisagée, de commencer les travaux de construction ou de prendre de nouvelles décisions sur la base de la décision attaquée.

La même règle générale s’applique au recours juridictionnel (voir le point 1.7.2 ci-dessus pour des explications plus détaillées sur l’effet suspensif et les exceptions).

Les personnes qui introduisent un recours juridictionnel contre une décision administrative peuvent demander à la juridiction de suspendre l’effet exécutoire de la décision si son exécution n’a pas été suspendue. Pour sa part, le destinataire de la décision (par exemple, la personne qui exploite l’activité dangereuse pour l’environnement) peut demander à la juridiction des mesures de redressement par voie d’injonction si l’exécution de la décision n’a pas été autorisée ou entièrement autorisée par la décision de l’autorité administrative supérieure. La juridiction décide de la protection provisoire en tenant compte à la fois de la légalité de la décision (rapidement et sans préjuger de la décision définitive) et des dommages potentiels aux intérêts concernés, y compris environnementaux.

Les parties à la procédure peuvent demander une protection provisoire à n’importe quelle étape de la procédure, y compris en degré d’appel et de cassation, si elles estiment qu’une protection provisoire s’impose d’urgence. Aucun délai formel n’est fixé. L’exercice du droit de demander une protection provisoire ne peut entraîner, en soi, de conséquences défavorables, y compris de droit privé. En d’autres termes, le demandeur ne peut être tenu pour responsable des pertes financières causées à un tiers par la décision juridictionnelle.

La partie à la procédure qui demande une protection provisoire (mesure de redressement par voie d’injonction) doit verser une garantie de 15 euros au budget de l’État. Une personne physique peut demander à la juridiction de la dispenser du versement total ou partiel de la garantie. La garantie versée est restituée si la demande de protection provisoire est accueillie.

9) Quelles sont les règles relatives aux frais engagés pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existe-t-il pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Les règles générales relatives aux procédures de recours administratif s’appliquent.

Les procédures administratives engagées auprès d’institutions administratives sont gratuites.

La personne qui forme un recours devant la juridiction administrative doit tenir compte des frais de justice dus à l’État.

Lorsqu’il introduit un recours devant la juridiction administrative de première instance, le demandeur doit s’acquitter envers l’État de frais d’un montant de 30 euros. Ces frais sont de 60 euros pour un recours contre une décision de la juridiction de première instance. La garantie à verser pour l’introduction d’un pourvoi en cassation devant la Cour suprême est de 70 euros. Le montant de la garantie dans le cadre d’une demande de mesures de redressement par voie d’injonction ou pour un recours incident relatif à des décisions de procédure est de 15 euros. La garantie pour les affaires de novo liées à des faits nouveaux est de 15 euros.

Le montant des frais dus à l’État est identique pour toutes les catégories d’affaires administratives. La juridiction peut, sur la base de la situation financière d’une personne physique, revoir à la baisse le montant des frais ou dispenser l’intéressé de l’obligation de s’en acquitter.

La loi sur la procédure administrative ne fixe aucune autre redevance ou garantie.

Tant dans le cadre d’une procédure administrative que juridictionnelle, le demandeur doit couvrir ses propres frais: la rémunération d’un représentant ou d’un conseiller juridique (s’il se prévaut de leurs services), la rémunération d’experts privés (s’il y a fait appel de sa propre initiative) et ses propres frais liés à l’obtention ou à la production de tout autre élément de preuve (copie, demande auprès d’institutions, etc.) qu’il a lui-même obtenu.

Les frais liés à l’aide juridictionnelle ou aux examens des experts privés ne sont pas réglementés et dépendent principalement des conditions de marché, de la complexité de l’affaire ou des circonstances factuelles examinées par les experts.

Dans son arrêt, la juridiction ordonne le remboursement des frais acquittés à l’État: si le recours contre la décision ou l’omission administrative est entièrement ou partiellement accueilli, la juridiction ordonne au défendeur (l’État ou la municipalité) de rembourser au demandeur les frais de justice versés à l’État; si le recours n’est pas accueilli, le demandeur ne récupère pas les frais acquittés. Il en va de même pour les garanties: le demandeur récupère la garantie si son pourvoi en cassation (ou sa demande de mesures de redressement par voie d’injonction, son recours incident ou son réexamen de novo) est accueilli.

La décision de la juridiction concernant le remboursement des frais de justice ne couvre pas les autres types de dépenses. Par conséquent, les autres frais, à l’exception des frais de justice et des garanties, engagés par les parties, ne sont pas remboursés. Toutefois, si le recours contre la décision administrative est accueilli, le demandeur peut ensuite réclamer au défendeur le remboursement de tous les dommages causés par la décision illégale, y compris les honoraires des conseillers juridiques ou des experts.

Par conséquent, la procédure générale aux deux niveaux (autorité publique et juridiction administrative) n’est pas coûteuse en ce qui concerne les frais dus à l’État et les autres frais légaux. Le principe protégeant le demandeur de la prise en charge des frais d’une autre partie (État ou municipalité) sert de garantie contre les coûts excessifs.

La législation ne comporte aucune référence expresse à l’exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs.

1.2. Les décisions, actes ou omissions relatifs aux procédures administratives à suivre pour respecter la législation nationale mettant en œuvre la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation environnementale stratégique (EES)[6].

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne les procédures d’adoption de la décision, de l’acte ou de l’omission (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

La loi sur l’évaluation des incidences sur l’environnement prévoit une évaluation environnementale stratégique (EES) des documents de planification concernant l’environnement si les incidences escomptées du plan proposé sur l’environnement sont substantielles. Les incidences escomptées sont considérées comme substantielles si elles sont considérées comme telles dans le règlement du Conseil des ministres (règlement nº 157 du 23.3.2004) ou sur une base individuelle par le Bureau national de l’environnement.

La loi sur l’évaluation des incidences sur l’environnement prévoit également la participation du public au processus décisionnel, l’obligation de tenir compte des avis exprimés, ainsi que des mesures d’information concernant la décision finale. La réglementation sectorielle (par exemple, la loi sur l’aménagement du territoire) contient des règles spécifiques concernant les procédures dans lesquelles la planification finale et les décisions normatives ou administratives sont prises en fonction des résultats de la procédure d’EES.

La possibilité de contester un plan définitif ou une décision définitive fondés (ou qui devraient être fondés) sur l’EES dépend du type de document et de son statut juridique. Il en va de même pour la possibilité d’engager un recours. En principe, les documents de planification n’ayant pas fait l’objet d’un règlement juridique individuel ne sont pas considérés comme des actes administratifs et il n’est pas possible de les contester devant la juridiction administrative. Les documents de planification contenus dans des actes juridiques normatifs (des règlements, ainsi que les plans d’aménagement du territoire des collectivités locales) ne peuvent être contestés que devant la Cour constitutionnelle (voir le point 2.5.1 sur le recours constitutionnel pour plus d’informations).

Seules les décisions ayant des conséquences juridiques directes sur des personnes individuelles (ou des objets individuels) peuvent être considérées comme des actes administratifs susceptibles d’un recours devant la juridiction administrative. Les plans détaillés d’aménagement du territoire sont les documents de planification les plus courants ayant le statut juridique d’acte administratif général et impliquant, à ce titre, la possibilité d’introduire un recours devant la juridiction administrative.

Si le recours juridictionnel est autorisé, les mêmes règles s’appliquent que pour les autres décisions en matière d’environnement. En d’autres termes, l’actio popularis (droit d’accès à la justice dans l’intérêt public) est appliquée en ce qui concerne la qualité pour agir d’une personne. Dès lors, les individus ont accès aux autorités et juridictions administratives non seulement pour protéger leurs propres intérêts individuels, mais aussi pour défendre les intérêts généraux en matière de protection de l’environnement.

Les mêmes règles de procédure générales s’appliquent aux procédures administratives et juridictionnelles que dans d’autres types d’affaires administratives (voir le point 1.3.2 ci-dessus).

Un délai général d’un mois s’applique aux recours tant administratifs que juridictionnels. Le délai pour faire appel d’un plan d’aménagement détaillé d’une collectivité locale est d’un mois à compter de la notification publique de la décision finale relative à l’adoption du plan.

En outre, il existe un mécanisme spécial consistant en une mesure immédiate visant à corriger les erreurs relatives à la participation du public ou à la diffusion d’informations au cours de toute procédure d’EES, quelle que soit la forme de la décision finale (article 26, paragraphe 2, de la loi sur l’évaluation des incidences sur l’environnement). Au cours de la procédure d’EES, toute personne peut déposer une plainte auprès d’une autorité administrative compétente (Bureau national de l’environnement) contre la personne qui conçoit le plan, si cette personne ignore ou enfreint le droit du public à l’information ou le droit à la participation du public en matière d’environnement. Si la décision de l’autorité compétente ne donne pas satisfaction au demandeur, il peut déposer une plainte auprès du ministère de la protection de l’environnement et du développement régional.

Les juridictions appliquent le droit de l’Union et la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Les parties à la procédure peuvent faire valoir leurs arguments en faisant référence à la fois au droit de l’Union et à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, ainsi qu’au droit international (la convention d’Aarhus, par exemple). Le juge est également libre de faire référence de sa propre initiative autant que possible au droit de l’Union et à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Les parties peuvent également demander qu’une demande de décision préjudicielle soit soumise à la Cour de justice de l’Union européenne.

Compte tenu de l’existence de l’actio popularis et de sa large application au niveau des juridictions lettonnes, ainsi que de la large application du droit de l’Union et du contrôle approfondi des décisions administratives, le système juridictionnel letton prévoit un accès plutôt efficace aux juridictions en matière d’environnement. Néanmoins, la durée globale des procédures juridictionnelles, en particulier au niveau de la cour de cassation, pourrait être améliorée.

2) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

La juridiction administrative chargée du contrôle de la légalité de la décision administrative définitive d’aménagement du territoire faisant l’objet du recours contrôle la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond de la décision finale impliquant l’EES:

  1. si les règles procédurales substantielles sont respectées à l’égard des personnes concernées et des personnes ayant un intérêt dans des questions liées à l’environnement, et en particulier, si les règles d’accès aux informations environnementales et le droit de participer à la prise de décision sont respectés, y compris la possibilité de communiquer des informations, d’exprimer des avis et des propositions, et si l’institution a fait preuve de suffisamment de sérieux dans l’étude de ces avis et propositions;
  2. si l’EES a été effectuée de manière à offrir une possibilité suffisante de recueillir toutes les informations utiles sur les incidences potentielles de l’activité prévue sur l’environnement;
  3. si la décision finale se fonde sur des conclusions correctes et si elle est étayée d’une motivation écrite suffisante et claire.

Si la décision de planification est inscrite dans un acte normatif, la Cour constitutionnelle est également compétente pour contrôler la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond de l’acte normatif.

3) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Procédures relatives aux plans d’aménagement du territoire.

  1. L’article 27 de la loi sur l’aménagement du territoire traite spécifiquement de la procédure de contestation des plans d’aménagement du territoire ou des plans locaux des administrations locales. Étant donné que ces plans sont adoptés en tant que règlements émanant des administrations locales (actes normatifs), la juridiction compétente en l’espèce est la Cour constitutionnelle. Avant d’introduire un recours constitutionnel, le demandeur doit s’adresser à l’autorité administrative compétente, c’est-à-dire au ministère chargé de l’aménagement du territoire (actuellement, le ministère de la protection de l’environnement et du développement régional). Le recours doit être formé dans un délai de deux mois à compter de l’entrée en vigueur du règlement concerné. À l’issue de cette phase administrative préjuridictionnelle, le demandeur peut introduire un recours constitutionnel (c’est-à-dire devant la Cour constitutionnelle) concernant la conformité des règlements de l’administration locale avec les normes supérieures juridiquement contraignantes. Un recours constitutionnel doit être introduit devant la Cour constitutionnelle dans un délai de six mois à compter de l’entrée en vigueur du règlement concerné (article 19.3, paragraphe 2, de la loi relative à la Cour constitutionnelle).
  2. Les plans détaillés d’aménagement du territoire sont des actes administratifs conformément à l’article 30 de la loi sur l’aménagement du territoire. Dans ce cas, le plan détaillé correspondant peut faire l’objet d’un recours devant la juridiction administrative. Étant donné qu’il n’existe pas d’autorité administrative supérieure pour les administrations locales, le recours doit être introduit devant le tribunal administratif de district dans un délai d’un mois à compter de la publication par l’administration locale de l’avis relatif à l’adoption du plan. Le recours devant la juridiction administrative suspend l’effet du plan détaillé, mais l’effet peut être rétabli dans le cadre d’une mesure de redressement par voie d’injonction.

Les procédures de contestation des plans adoptés sont les mêmes que pour les autres actes normatifs. Une personne peut contester un acte normatif (à l’exception des plans d’aménagement du territoire et des plans locaux) devant la Cour constitutionnelle. Voir le point 2.5.1 pour de plus amples informations sur la procédure.

4) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative — de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

Il ne s’agit pas d’une condition préalable à l’introduction d’une action devant une juridiction administrative[7]. Dans le cas d’un recours constitutionnel, il convient de mentionner que la Cour constitutionnelle a élaboré ses propres critères concernant la qualité pour agir, qui imposent la participation préalable à la procédure de planification (voir le point 2.5.1 pour de plus amples informations).

5) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Cas des plans détaillés: le recours devant la juridiction administrative suspend l’effet du plan détaillé, mais l’effet peut être rétabli dans le cadre d’une mesure de redressement par voie d’injonction (article 30 de la loi sur l’aménagement du territoire). Une demande de mesures de redressement par voie d’injonction peut être présentée à toute étape de la procédure, y compris en degré d’appel et de cassation. Aucun délai formel n’est fixé.

Cas des documents de planification adoptés en tant qu’actes normatifs.

  1. En ce qui concerne les plans d’aménagement du territoire et les plans locaux, le ministère compétent saisi des recours administratifs (voir point 2.2.3.a) décide de la possibilité de donner effet à tout ou partie du plan en fonction des recours reçus. L’acte produira de nouveau son effet si le recours est considéré comme non fondé (article 27 de la loi sur l’aménagement du territoire).
  2. Il n’existe pas de protection provisoire dans le cadre de la procédure engagée devant la Cour constitutionnelle, et cela s’applique à tout plan (acte normatif) contesté devant la Cour constitutionnelle.

6) Quelles sont les règles relatives aux frais engagés pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existe-t-il pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Les règles générales relatives aux procédures de recours administratif s’appliquent.

Les procédures administratives engagées auprès d’institutions administratives sont gratuites.

La personne qui forme un recours devant la juridiction administrative doit tenir compte des frais de justice dus à l’État.

Lorsqu’il introduit un recours devant la juridiction administrative de première instance, le demandeur doit s’acquitter envers l’État de frais d’un montant de 30 euros. Ces frais sont de 60 euros pour un recours contre une décision de la juridiction de première instance. La garantie à verser pour l’introduction d’un pourvoi en cassation devant la Cour suprême est de 70 euros. Le montant de la garantie dans le cadre d’une demande de mesures de redressement par voie d’injonction ou pour un recours incident relatif à des décisions de procédure est de 15 euros. La garantie pour les affaires de novo liées à des faits nouveaux est de 15 euros.

Le montant des frais dus à l’État est identique pour toutes les catégories d’affaires administratives. La juridiction peut, sur la base de la situation financière d’une personne physique, revoir à la baisse le montant des frais ou dispenser l’intéressé de l’obligation de s’en acquitter.

La loi sur la procédure administrative ne fixe aucune autre redevance ou garantie.

Tant dans le cadre d’une procédure administrative que juridictionnelle, le demandeur doit couvrir ses propres frais: la rémunération d’un représentant ou d’un conseiller juridique (s’il se prévaut de leurs services), la rémunération d’experts privés (s’il y a fait appel de sa propre initiative) et ses propres frais liés à l’obtention ou à la production de tout autre élément de preuve (copie, demande auprès d’institutions, etc.) qu’il a lui-même obtenu.

Les frais liés à l’aide juridictionnelle ou aux examens des experts privés ne sont pas réglementés et dépendent principalement des conditions de marché, de la complexité de l’affaire ou des circonstances factuelles examinées par les experts.

Dans son arrêt, la juridiction ordonne le remboursement des frais acquittés à l’État: si le recours contre la décision ou l’omission administrative est entièrement ou partiellement accueilli, la juridiction ordonne au défendeur (l’État ou la municipalité) de rembourser au demandeur les frais de justice versés à l’État; si le recours n’est pas accueilli, le demandeur ne récupère pas les frais acquittés. Il en va de même pour les garanties: le demandeur récupère la garantie si son pourvoi en cassation (ou sa demande de mesures de redressement par voie d’injonction, son recours incident ou son réexamen de novo) est accueilli.

La décision de la juridiction concernant le remboursement des frais de justice ne couvre pas les autres types de dépenses. Par conséquent, les autres frais, à l’exception des frais de justice et des garanties, engagés par les parties, ne sont pas remboursés. Toutefois, si le recours contre la décision administrative est accueilli, le demandeur peut ensuite réclamer au défendeur le remboursement de tous les dommages causés par la décision illégale, y compris les honoraires des conseillers juridiques ou des experts.

1.3. Les décisions, actes et omissions concernant les procédures administratives à suivre pour respecter les exigences de participation du public fixées à l’article 7 de la convention d’Aarhus en ce qui concerne les plans et programmes qui ne sont pas soumis aux procédures définies dans la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation environnementale stratégique (EES)[8].

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne les procédures d’adoption de la décision, de l’acte ou de l’omission (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

Comme expliqué au point 2.2.1, la loi sur l’évaluation des incidences sur l’environnement prévoit une évaluation environnementale stratégique (EES) des documents de planification concernant l’environnement si les incidences escomptées du plan proposé sur l’environnement sont substantielles. Si le projet d’aménagement proposé ou un plan ou programme élaboré par l’État (y compris par les administrations locales et par d’autres institutions publiques) ne devrait normalement pas avoir d’incidences substantielles sur l’environnement, mais relève néanmoins du domaine de l’environnement, l’élaboration du document de planification ou du programme doit suivre les règles de procédure définies dans le règlement sectoriel concerné. Par exemple, conformément à la loi sur l’aménagement du territoire et aux règlements du Conseil des ministres respectifs, un plan d’aménagement détaillé d’une administration locale peut avoir une incidence importante sur l’environnement ou sur une zone NATURA 2000 et, dans un tel cas, la procédure d’EES est obligatoire. Par contre, si le projet proposé n’a pas d’incidence significative sur l’environnement, l’élaboration du plan d’aménagement détaillé doit suivre la même procédure de planification sans l’EES.

Même si l’EES n’est pas effectuée, la réglementation sectorielle relative aux procédures d’aménagement applicables aux plans importants pour l’environnement prévoit la participation du public au processus décisionnel, l’obligation de tenir compte des avis exprimés, ainsi que des mesures d’information concernant la décision finale. Il convient de rappeler que la convention d’Aarhus, ratifiée par la Lettonie et imposant la participation du public aux procédures de planification liées à l’environnement, est applicable au niveau des autorités administratives et des juridictions.

La possibilité de contester un plan définitif ou une décision ayant une incidence sur l’environnement dépend du type de document et de son statut juridique. Il en va de même pour la possibilité d’engager un recours. En principe, les documents de planification n’ayant pas fait l’objet d’un règlement juridique applicable à une personne ou à un objet spécifique (effet direct sur une personne ou un objet) ne sont pas considérés comme des actes administratifs et il n’est pas possible de les contester devant la juridiction administrative. Généralement, un plan en tant que tel n’a pas d’effet contraignant (effet direct) sur une personne. Dans ce cas, il ne peut être contesté devant aucune juridiction.

Les documents de planification contenus dans des actes juridiques normatifs (lois, règlements) ne peuvent être contestés que devant la Cour constitutionnelle (voir le point 2.5.1 pour de plus amples informations sur la procédure).

Seules les décisions ayant un effet juridique direct sur des personnes individuelles (ou des objets individuels) peuvent être considérées comme des actes administratifs susceptibles d’un recours devant la juridiction administrative. Les plans détaillés d’aménagement du territoire sont les documents de planification les plus courants ayant le statut juridique d’acte administratif général et impliquant, à ce titre, la possibilité d’introduire un recours devant la juridiction administrative.

Si le recours juridictionnel est autorisé, les mêmes règles s’appliquent que pour les autres décisions en matière d’environnement. Cela signifie que l’actio popularis (droit d’accès à la justice dans l’intérêt public) est appliquée en ce qui concerne la qualité pour agir d’une personne et les mêmes règles de procédure générales s’appliquent aux procédures administratives et juridictionnelles que dans d’autres types d’affaires administratives (voir le point 1.3.2 ci-dessus).

Les juridictions administratives appliquent le droit de l’Union et la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Les parties à la procédure peuvent faire valoir leurs arguments en faisant référence à la fois au droit de l’Union et à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, ainsi qu’au droit international (la convention d’Aarhus, par exemple). Le juge est également libre de faire référence de sa propre initiative autant que possible au droit de l’Union et à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Les parties peuvent également demander qu’une demande de décision préjudicielle soit soumise à la Cour de justice de l’Union européenne.

2) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

Si un plan est adopté en tant qu’acte administratif, la portée du contrôle administratif est la même que dans d’autres dossiers administratifs. La juridiction examine la légalité quant à la procédure et quant au fond de la décision finale confirmant le document de planification.

Si la décision de planification est inscrite dans un acte normatif, la Cour constitutionnelle est également compétente pour contrôler la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond de l’acte normatif (voir le point 2.5.1 pour de plus amples informations).

3) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

En principe, il devrait y avoir au moins un niveau de recours préjuridictionnel obligatoire d’une décision administrative auprès d’une autorité administrative supérieure, sauf s’il n’y a aucune autorité administrative supérieure ou lorsque le conseil des ministres est la seule autorité supérieure d’une autorité inférieure. Étant donné que c’est généralement l’administration locale qui adopte le plan en tant que décision administrative (plans détaillés d’aménagement du territoire), il n’existe pas d’autorité administrative supérieure et un recours doit être introduit directement devant la juridiction administrative.

L’autorité administrative qui rend la décision doit spécifier les voies de recours dans celle-ci.

Lorsque le document de planification est adopté en tant qu’acte normatif, les voies de recours générales doivent être épuisées avant l’introduction d’un recours constitutionnel, le cas échéant (par exemple, contestation éventuelle d’un acte administratif sur la base de l’acte normatif concerné). Dans le cas des plans d’aménagement du territoire et des plans locaux, le ministère de la protection de l’environnement et du développement régional doit avoir été saisi avant l’introduction d’un recours constitutionnel. Un recours constitutionnel doit être introduit devant la Cour constitutionnelle dans un délai de six mois à compter de l’entrée en vigueur du règlement concerné.

4) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative — de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

Il ne s’agit pas d’une condition préalable à l’introduction d’une action devant une juridiction administrative[9]. Dans le cas d’un recours constitutionnel, il convient de mentionner que la Cour constitutionnelle a élaboré ses propres critères concernant la qualité pour agir, qui imposent la participation préalable à la procédure de planification (voir le point 2.5.1 pour de plus amples informations).

5) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

En règle générale, dans une procédure administrative, l’introduction d’un recours auprès d’une institution administrative supérieure ou d’une juridiction administrative produit un effet suspensif sur la décision attaquée (voir le point 1.7.2 ci-dessus pour de plus amples explications sur l’effet suspensif et les exceptions à cet égard). Les personnes qui introduisent un recours juridictionnel contre une décision administrative peuvent demander à la juridiction de suspendre l’effet exécutoire de la décision si son exécution n’a pas été suspendue. La juridiction décide de la protection provisoire en tenant compte à la fois de la légalité de la décision et des dommages potentiels aux intérêts concernés, y compris environnementaux.

Les parties à la procédure peuvent demander une protection provisoire à n’importe quelle étape de la procédure, y compris en degré d’appel et de cassation. Aucun délai formel n’est fixé.

Il n’y a pas de protection provisoire au niveau de la procédure devant la Cour constitutionnelle.

6) Quelles sont les règles relatives aux frais engagés pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existe-t-il pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Les règles générales régissant les procédures de recours administratif s’appliquent lorsque la décision adoptant un plan est un acte administratif et relève donc de la compétence des juridictions administratives.

Les procédures administratives engagées auprès d’institutions administratives sont gratuites.

La personne qui forme un recours devant la juridiction administrative doit tenir compte des frais de justice dus à l’État.

Lorsqu’il introduit un recours devant la juridiction administrative de première instance, le demandeur doit s’acquitter envers l’État de frais d’un montant de 30 euros. Ces frais sont de 60 euros pour un recours contre une décision de la juridiction de première instance. La garantie à verser pour l’introduction d’un pourvoi en cassation devant la Cour suprême est de 70 euros. Le montant de la garantie dans le cadre d’une demande de mesures de redressement par voie d’injonction ou pour un recours incident relatif à des décisions de procédure est de 15 euros. La garantie pour les affaires de novo liées à des faits nouveaux est de 15 euros.

Le montant des frais dus à l’État est identique pour toutes les catégories d’affaires administratives. La juridiction peut, sur la base de la situation financière d’une personne physique, revoir à la baisse le montant des frais ou dispenser l’intéressé de l’obligation de s’en acquitter.

La loi sur la procédure administrative ne fixe aucune autre redevance ou garantie.

Tant dans le cadre d’une procédure administrative que juridictionnelle, le demandeur doit couvrir ses propres frais: la rémunération d’un représentant ou d’un conseiller juridique (s’il se prévaut de leurs services), la rémunération d’experts privés (s’il y a fait appel de sa propre initiative) et ses propres frais liés à l’obtention ou à la production de tout autre élément de preuve (copie, demande auprès d’institutions, etc.) qu’il a lui-même obtenu.

Les frais liés à l’aide juridictionnelle ou aux examens des experts privés ne sont pas réglementés et dépendent principalement des conditions de marché, de la complexité de l’affaire ou des circonstances factuelles examinées par les experts.

Dans son arrêt, la juridiction ordonne le remboursement des frais acquittés à l’État: si le recours contre la décision ou l’omission administrative est entièrement ou partiellement accueilli, la juridiction ordonne au défendeur (l’État ou la municipalité) de rembourser au demandeur les frais de justice versés à l’État; si le recours n’est pas accueilli, le demandeur ne récupère pas les frais acquittés. Il en va de même pour les garanties: le demandeur récupère la garantie si son pourvoi en cassation (ou sa demande de mesures de redressement par voie d’injonction, son recours incident ou son réexamen de novo) est accueilli.

La décision de la juridiction concernant le remboursement des frais de justice ne couvre pas les autres types de dépenses. Par conséquent, les autres frais, à l’exception des frais de justice et des garanties, engagés par les parties, ne sont pas remboursés. Toutefois, si le recours contre la décision administrative est accueilli, le demandeur peut ensuite réclamer au défendeur le remboursement de tous les dommages causés par la décision illégale, y compris les honoraires des conseillers juridiques ou des experts.

Aucun frais n’est dû à l’État lors de l’introduction d’une procédure de recours constitutionnel.

1.4. Les décisions, actes ou omissions concernant également des plans et programmes devant être préparés conformément à la législation de l’Union en matière d’environnement[10]

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne le contenu du plan (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

La possibilité de contester un plan ou un programme ayant une incidence sur l’environnement dépend du type de document et de son statut juridique. Il en va de même pour la possibilité d’engager un recours.

La possibilité de contester un plan définitif ou une décision ayant une incidence sur l’environnement dépend du type de document et de son statut juridique. Il en va de même pour la possibilité d’engager un recours. En principe, les documents de planification n’ayant pas fait l’objet d’un règlement juridique applicable à une personne ou à un objet spécifique (effet direct sur une personne ou un objet) ne sont pas considérés comme des actes administratifs et il n’est pas possible de les contester devant la juridiction administrative. Généralement, un plan en tant que tel n’a pas d’effet contraignant (effet direct) sur une personne. Dans ce cas, il ne peut être contesté devant aucune juridiction[11].

Les documents de planification contenus dans des actes juridiques normatifs (lois, règlements) ne peuvent être contestés que devant la Cour constitutionnelle (voir le point 2.5.1 pour de plus amples informations sur la procédure).

Seules les décisions ayant un effet juridique direct sur des personnes individuelles (ou des objets individuels) peuvent être considérées comme des actes administratifs susceptibles d’un recours devant la juridiction administrative. Les plans détaillés d’aménagement du territoire sont les documents de planification les plus courants ayant le statut juridique d’acte administratif général et impliquant, à ce titre, la possibilité d’introduire un recours devant la juridiction administrative.

Si le recours juridictionnel est autorisé, les mêmes règles s’appliquent que pour les autres décisions en matière d’environnement. Cela signifie que l’actio popularis (droit d’accès à la justice dans l’intérêt public) est appliquée en ce qui concerne la qualité pour agir d’une personne et les mêmes règles de procédure générales s’appliquent aux procédures administratives et juridictionnelles que dans d’autres types d’affaires administratives (voir le point 1.3.2 ci-dessus).

Les juridictions administratives appliquent le droit de l’Union et la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Les parties à la procédure peuvent faire valoir leurs arguments en faisant référence à la fois au droit de l’Union et à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, ainsi qu’au droit international (la convention d’Aarhus, par exemple). Le juge est également libre de faire référence de sa propre initiative autant que possible au droit de l’Union et à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Les parties peuvent également demander qu’une demande de décision préjudicielle soit soumise à la Cour de justice de l’Union européenne.

2) La forme sous laquelle le plan ou le programme est adopté change-t-elle quelque chose en ce qui concerne la qualité pour agir en justice (voir également section 2.5 ci-dessous)?

Comme expliqué au point 2.4.2., seules les décisions de planification reprises dans des décisions administratives affectant directement des particuliers, ou dans des actes normatifs peuvent être contestées devant une juridiction administrative ou devant la Cour constitutionnelle. Les plans et programmes dépourvus d’effet juridique direct (individuel ou normatif) ne peuvent pas être contestés en justice.

3) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

Si un plan est adopté en tant qu’acte administratif, la portée du contrôle administratif est la même que dans d’autres dossiers administratifs. La juridiction examine la légalité quant à la procédure et quant au fond de la décision finale confirmant le document de planification.

Si la décision de planification est inscrite dans un acte normatif, la Cour constitutionnelle est également compétente pour contrôler la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond de l’acte normatif (voir le point 2.5.1 pour de plus amples informations).

4) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

En principe, il devrait y avoir au moins un niveau de recours préjuridictionnel obligatoire d’une décision administrative auprès d’une autorité administrative supérieure, sauf s’il n’y a aucune autorité administrative supérieure ou lorsque le conseil des ministres est la seule autorité supérieure d’une autorité inférieure. Étant donné que c’est généralement l’administration locale qui adopte le plan en tant que décision administrative (plans détaillés d’aménagement du territoire), il n’existe pas d’autorité administrative supérieure et un recours doit être introduit directement devant la juridiction administrative.

L’autorité administrative qui rend la décision doit spécifier les voies de recours dans celle-ci.

Lorsque le document de planification est adopté en tant qu’acte normatif, les voies de recours générales doivent être épuisées avant l’introduction d’un recours constitutionnel, le cas échéant (par exemple, contestation éventuelle d’un acte administratif sur la base de l’acte normatif concerné).

5) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative — de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

Il ne s’agit pas d’une condition préalable à l’introduction d’une action devant une juridiction administrative[12]. Dans le cas d’un recours constitutionnel, il convient de mentionner que la Cour constitutionnelle a élaboré ses propres critères concernant la qualité pour agir, qui imposent la participation préalable à la procédure de planification (voir le point 2.5.1 pour de plus amples informations).

6) Y a-t-il certains motifs/arguments qui ne peuvent pas être avancés lors de la phase de recours juridictionnel?

Dans une procédure administrative, une exception à un contrôle judiciaire complet ne s’applique que lorsque l’autorité administrative dispose d’un pouvoir discrétionnaire ou d’une marge d’appréciation professionnelle des faits (par exemple, l’évaluation des résultats d’examens) ou en matière d’évaluation des risques, mais le juge doit néanmoins vérifier si tous les faits pertinents ont été pris en compte et si toutes les considérations juridiques ont été dûment avancées par l’autorité administrative.

Il est difficile d’établir dans quelle mesure la Cour constitutionnelle examinera les considérations du législateur. Ainsi qu’il peut être déduit des arrêts de la Cour constitutionnelle, une marge d’appréciation est réservée au législateur. La Cour constitutionnelle se fonde sur les avis des professionnels pour mieux cerner les considérations en matière de planification.

7) Procédures régulières, équitables – quelle est la signification donnée à l’égalité des armes au sein de la juridiction nationale?

Au niveau des juridictions administratives, le principe d’équité procédurale est reconnu en tant que principe général du droit et condition préalable à un procès équitable. Il s’agit de l’un des principes généraux appliqués par les autorités administratives et les juridictions administratives conformément à la loi sur la procédure administrative. Conformément à l’article 14.1 de la loi sur la procédure administrative, l’autorité administrative et la juridiction qui rendent des décisions sont impartiales et doivent donner à chaque partie à la procédure la possibilité d’exposer son avis et de présenter des éléments de preuve.

8) Comment la notion de «rapidité» est-elle mise en œuvre par la législation nationale?

En ce qui concerne la procédure administrative, les autorités administratives doivent respecter les délais fixés par la loi pour prendre des décisions, à savoir, un mois en général. Des dispositions spécifiques peuvent être prévues dans les règlements sectoriels.

Dans le cas d’un recours administratif contre une décision environnementale, l’autorité administrative supérieure doit rendre sa décision dans un délai d’un mois à compter de la réception du recours. En cas d’urgence, le demandeur peut demander à l’institution une décision immédiate. Conformément à la loi sur la procédure administrative, pour des raisons objectives, l’autorité peut prolonger le délai d’une période n’excédant pas quatre mois. En cas de difficultés objectives à clarifier les circonstances factuelles, le délai peut être porté à un an au maximum. La décision de l’autorité supérieure de prolonger le délai peut faire l’objet d’un recours juridictionnel.

Aucune sanction immédiate n’est possible à l’encontre de l’autorité supérieure qui tarde à rendre sa décision. Toutefois, le demandeur est alors autorisé à saisir immédiatement la juridiction administrative, sans attendre la réponse écrite de l’autorité administrative.

Aucun délai n’est fixé pour connaître l’affaire. Les affaires sont gérées en fonction de la charge de travail de la juridiction concernée. Les questions environnementales ne relèvent pas d’une catégorie de dossiers distincte et font l’objet d’un réexamen en ordre utile. Les mesures de redressement par voie d’injonction sont décidées en fonction de l’urgence, mais au plus tard dans un délai d’un mois à compter de la réception d’une demande en bonne et due forme par la juridiction.

9) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

En règle générale, l’introduction d’un recours auprès d’une institution administrative supérieure ou d’une juridiction administrative contre une décision administrative produit un effet suspensif sur la décision attaquée (voir le point 1.7.2 ci-dessus pour de plus amples explications sur l’effet suspensif et les exceptions à cet égard). Les personnes qui introduisent un recours juridictionnel contre une décision administrative peuvent demander à la juridiction de suspendre l’effet exécutoire de la décision si son exécution n’a pas été suspendue. La juridiction décide de la protection provisoire en tenant compte à la fois de la légalité de la décision et des dommages potentiels aux intérêts concernés, y compris environnementaux.

10) Quelles sont les règles relatives aux frais engagés pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existe-t-il pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Dans le cas d’une procédure administrative, les règles générales applicables aux voies de recours administratif s’appliquent.

Les procédures administratives engagées auprès d’institutions administratives sont gratuites.

La personne qui forme un recours devant la juridiction administrative doit tenir compte des frais de justice dus à l’État.

Lorsqu’il introduit un recours devant la juridiction administrative de première instance, le demandeur doit s’acquitter envers l’État de frais d’un montant de 30 euros. Ces frais sont de 60 euros pour un recours contre une décision de la juridiction de première instance. La garantie à verser pour l’introduction d’un pourvoi en cassation devant la Cour suprême est de 70 euros. Le montant de la garantie dans le cadre d’une demande de mesures de redressement par voie d’injonction ou pour un recours incident relatif à des décisions de procédure est de 15 euros. La garantie pour les affaires de novo liées à des faits nouveaux est de 15 euros.

Le montant des frais dus à l’État est identique pour toutes les catégories d’affaires administratives. La juridiction peut, sur la base de la situation financière d’une personne physique, revoir à la baisse le montant des frais ou dispenser l’intéressé de l’obligation de s’en acquitter.

La loi sur la procédure administrative ne fixe aucune autre redevance ou garantie.

Tant dans le cadre d’une procédure administrative que juridictionnelle, le demandeur doit couvrir ses propres frais: la rémunération d’un représentant ou d’un conseiller juridique (s’il se prévaut de leurs services), la rémunération d’experts privés (s’il y a fait appel de sa propre initiative) et ses propres frais liés à l’obtention ou à la production de tout autre élément de preuve (copie, demande auprès d’institutions, etc.) qu’il a lui-même obtenu.

Les frais liés à l’aide juridictionnelle ou aux examens des experts privés ne sont pas réglementés et dépendent principalement des conditions de marché, de la complexité de l’affaire ou des circonstances factuelles examinées par les experts.

Dans son arrêt, la juridiction ordonne le remboursement des frais acquittés à l’État: si le recours contre la décision ou l’omission administrative est entièrement ou partiellement accueilli, la juridiction ordonne au défendeur (l’État ou la municipalité) de rembourser au demandeur les frais de justice versés à l’État; si le recours n’est pas accueilli, le demandeur ne récupère pas les frais acquittés. Il en va de même pour les garanties: le demandeur récupère la garantie si son pourvoi en cassation (ou sa demande de mesures de redressement par voie d’injonction, son recours incident ou son réexamen de novo) est accueilli.

La décision de la juridiction concernant le remboursement des frais de justice ne couvre pas les autres types de dépenses. Par conséquent, les autres frais, à l’exception des frais de justice et des garanties, engagés par les parties, ne sont pas remboursés. Toutefois, si le recours contre la décision administrative est accueilli, le demandeur peut ensuite réclamer au défendeur le remboursement de tous les dommages causés par la décision illégale, y compris les honoraires des conseillers juridiques ou des experts.

Aucun frais n’est dû à l’État lors de l’introduction d’une procédure de recours constitutionnel.

1.5. Les règlements d’exécution et les instruments normatifs juridiquement contraignants d’application générale utilisés pour mettre en œuvre la législation de l’Union en matière d’environnement et les actes réglementaires de l’UE en la matière[13]

1) Quelles sont les règles statutaires nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne le contenu de la décision, de l’acte ou de l’omission de l’acte réglementaire national (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

Les actes juridiques normatifs ou les actes législatifs (législation) mettant en œuvre la législation environnementale de l’Union prennent généralement la forme de lois adoptées par le Parlement (Saeima) ou de règlements du Conseil des ministres. Sur la base des lois et des règlements du Conseil des ministres, les règlements des collectivités locales comprennent également des règles conformes au droit de l’Union.

Les particuliers disposent de deux possibilités pour vérifier si les actes législatifs nationaux sont conformes à la Constitution ou au droit de l’Union:

  1. introduire une demande directement auprès de la Cour constitutionnelle, à condition que cette procédure soit autorisée par la loi sur la Cour constitutionnelle et conformément aux dispositions de cette loi;
  2. proposer des arguments et des moyens à la juridiction administrative ou générale chargée de l’examen d’une affaire afin qu’elle saisisse la Cour constitutionnelle ou qu’elle saisisse la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) d’une demande de décision préjudicielle.

Toute personne qui estime que ses droits fondamentaux sont violés par des normes de droit, des règlements du Conseil des ministres ou des règlements des administrations locales peut introduire un recours constitutionnel (requête) devant la Cour constitutionnelle. La Cour constitutionnelle considère qu’une violation présumée des droits garantis par la Constitution est une condition préalable à la qualité pour agir en justice, y compris en matière d’environnement. Par ailleurs, étant donné que l’article 115 de la Constitution garantit un droit à un environnement de qualité et que ce droit est assez largement défini par la Cour constitutionnelle[14], il n’y a aucun obstacle à ce que des particuliers et des ONG actives dans le domaine de l’environnement engagent des actions en faveur de l’environnement. La jurisprudence de la Cour constitutionnelle montre qu’aussi bien les ONG que les particuliers sont autorisés à introduire des demandes de protection des intérêts environnementaux généraux (voir, par exemple, l’arrêt du 6.10.2017 dans l’affaire nº 2016-24-03 dans le cadre de laquelle un plan d’aménagement du territoire est contesté dans l’intérêt de l’environnement).

Toutefois, cette approche, à la différence de celle adoptée par les juridictions administratives, a entraîné la fixation de critères définissant la qualité pour agir des personnes morales. Pour conclure que le droit d’une personne morale à un environnement de qualité a été violé, il faut que a) l’objectif des activités de la personne morale soit la protection de l’environnement, b) la personne morale ait été constituée conformément à la loi[15], c) la personne morale ait participé à l’élaboration et à l’adoption de l’acte normatif attaqué dans la mesure où cette participation est admise par la loi et a été possible dans la pratique [16].

Le recours constitutionnel n’est autorisé qu’après épuisement des voies de recours ordinaires (recours auprès des autorités administratives compétentes et des juridictions ordinaires ou administratives). Par exemple, si une décision administrative est fondée sur l’acte normatif concerné, le demandeur doit d’abord former un recours devant la juridiction administrative, qui pourra examiner la constitutionnalité de la norme juridique et introduire une demande auprès de la Cour constitutionnelle.

Lorsque le demandeur a épuisé les voies de recours ordinaires, ou si de telles voies de recours n’existent pas, le recours constitutionnel doit être introduit devant la Cour constitutionnelle dans un délai de six mois à compter de l’entrée en vigueur de la dernière décision dans l’affaire. Les voies de recours ordinaires ne peuvent être omises que dans des cas exceptionnels, à savoir si l’examen du recours constitutionnel présente un intérêt général ou si les voies de recours ordinaires ne peuvent empêcher un préjudice important pour le plaignant.

Des règles de procédure spéciales permettent de contester les plans d’aménagement et les plans locaux d’aménagement du territoire des administrations locales (étant donné qu’ils sont adoptés sous la forme de règlements des administrations locales). La demande devant la Cour constitutionnelle doit être introduite dans un délai de six mois à compter de l’entrée en vigueur de la réglementation y relative de l’administration locale. En outre, le demandeur doit épuiser la procédure de contrôle administratif spécifique: introduire un recours auprès du ministère de la protection de l’environnement et du développement régional dans un délai de deux mois à compter de l’entrée en vigueur du plan d’aménagement du territoire ou du plan local de l’administration locale.

La Cour constitutionnelle examine les plaintes en tenant compte du droit de l’Union et du droit international ratifié. Par conséquent, la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne est également pertinente. Les parties à la procédure peuvent faire valoir leurs arguments en faisant référence à la fois au droit de l’Union et à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, ainsi qu’au droit international (la convention d’Aarhus, par exemple). Les parties peuvent également demander qu’une demande de décision préjudicielle soit soumise à la Cour de justice de l’Union européenne.

Compte tenu de l’étendue de la qualité pour agir des personnes physiques et morales en matière d’environnement, qui découle du champ d’application relativement large de l’article 115 de la Constitution, ainsi que de l’approche adoptée par la Cour constitutionnelle dans l’interprétation de la Constitution à la lumière du droit international et du droit de l’Union, le recours à la Cour constitutionnelle peut être considéré comme un recours juridictionnel efficace. L’arrêt est généralement rendu dans un délai d’environ un an à compter de la saisine de la Cour.

2) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

Le contrôle administratif (qui s’applique lorsque des plans d’aménagement du territoire ou des plans locaux d’aménagement du territoire des administrations locales sont contestés) et le contrôle de constitutionnalité portent à la fois sur la légalité quant à la procédure et quant au fond de l’acte juridique attaqué:

  1. si, dans le cas en question, une procédure spécifique prévoit la consultation du public, l’autorité administrative compétente et, par la suite, la Cour constitutionnelle vérifie si les règles procédurales substantielles sont respectées à l’égard des personnes concernées et des personnes ayant un intérêt dans des questions liées à l’environnement, et en particulier, si les règles d’accès aux informations environnementales et le droit de participer à la prise de décision sont respectés, y compris la possibilité de communiquer des informations, d’exprimer des avis et des propositions, et si l’autorité administrative a fait preuve de suffisamment de sérieux dans l’étude de ces avis et propositions;
  2. si la procédure a été menée de manière à garantir l’adoption de décisions législatives éclairées;
  3. si l’acte législatif est fondé sur des constatations factuelles correctes.

La Cour constitutionnelle peut demander des avis d’experts.

La Cour constitutionnelle examinera toujours les normes juridiques contestées à la lumière de leur conformité à la Constitution, au droit de l’Union et au droit international, dans les limites du recours constitutionnel.

3) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Comme explique au point 2.5.1, le recours constitutionnel n’est autorisé qu’après épuisement des voies de recours ordinaires (recours auprès des autorités administratives compétentes et des juridictions ordinaires ou administratives). La demande (requête) doit être introduite devant la Cour constitutionnelle dans un délai de six mois à compter de l’entrée en vigueur de la dernière décision. Les voies de recours ordinaires ne peuvent être omises que dans des cas exceptionnels, à savoir si l’examen du recours constitutionnel présente un intérêt général ou si les voies de recours ordinaires ne peuvent empêcher un préjudice important pour le plaignant.

Des règles de procédure spéciales permettent de contester les plans d’aménagement et les plans locaux d’aménagement du territoire des administrations locales (étant donné qu’ils sont adoptés sous la forme de règlements des administrations locales). La demande devant la Cour constitutionnelle doit être introduite dans un délai de six mois à compter de l’entrée en vigueur de la réglementation y relative de l’administration locale. En outre, le demandeur doit épuiser la procédure de contrôle administratif spécifique: introduire un recours auprès du ministère de la protection de l’environnement et du développement régional dans un délai de deux mois à compter de l’entrée en vigueur du plan d’aménagement du territoire ou du plan local de l’administration locale. Dans ce cas, un recours administratif constitue une étape préjuridictionnelle obligatoire.

4) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative — de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

La Cour constitutionnelle a fixé des critères concernant la qualité pour agir des personnes morales. Pour conclure que le droit d’une personne morale à un environnement de qualité a été violé, il faut, entre autres, que la personne morale ait participé à l’élaboration et à l’adoption de l’acte normatif attaqué dans la mesure où cette participation est admise par la loi et a été possible dans la pratique[17].

5) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

La procédure de contrôle constitutionnel ne prévoit pas d’effet suspensif. La loi sur la Cour constitutionnelle permet à la Cour de décider de suspendre l’effet de l’arrêt de la juridiction générale (ou administrative) si le recours constitutionnel est lié à celui-ci. Selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, le législateur n’a pas autorisé d’autres mesures de protection provisoire en cas de recours constitutionnel (décision de la Cour constitutionnelle du 4.2.2015 dans l’affaire nº 2015-03-01).

Il n’existe qu’un seul cas dans lequel un contrôle administratif peut être exercé, à savoir lorsque le plan d’aménagement du territoire ou le plan local d’aménagement du territoire de l’administration locale est contesté devant le ministère de la protection de l’environnement et du développement régional. Dans ce cas, le ministère dispose d’un pouvoir discrétionnaire l’habilitant à imposer des restrictions à l’exécution du plan contesté jusqu’à ce que la décision administrative finale soit rendue.

Il n’existe aucun autre moyen de protection provisoire à l’égard des actes législatifs.

6) Quelles sont les règles relatives aux frais engagés pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existe-t-il pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Les recours administratifs contre les plans d’aménagement du territoire ou les plans locaux des administrations locales sont gratuits.

L’introduction d’un recours constitutionnel devant la Cour constitutionnelle n’entraîne pas de frais de justice.

Les parties à la procédure supportent leurs propres frais, y compris le recrutement d’un interprète si nécessaire. La Cour constitutionnelle ne statue pas sur le remboursement de ces frais.

Une personne physique peut demander une aide juridictionnelle financée sur le budget de l’État conformément à la loi sur l’aide juridictionnelle assurée par l’État. L'administration des tribunaux accordera et gérera l’aide juridictionnelle si la Cour constitutionnelle a déjà refusé d’admettre un recours en raison d’une insuffisance manifeste de fondements juridiques. L’intéressé peut alors saisir à nouveau la Cour constitutionnelle avec l’aide d’un avocat financé par l’État dans les délais impartis pour introduire le recours constitutionnel.

7) Est-il possible de porter un litige devant une juridiction nationale concernant tout acte réglementaire de l’Union en vue d’un examen de validité au titre de l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et, si oui, comment[18]?

De la même manière qu’il est possible de demander une demande de décision préjudicielle sur l’interprétation du droit de l’Union, rien n’empêche de soulever la question de la validité des actes des institutions de l’Union, comme le prévoit l’article 267 du TFUE, et de saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’une demande de décision préjudicielle. À ce jour, la Cour constitutionnelle n’a pas fait usage de cette possibilité et n’a pas posé de questions préjudicielles que sur l’interprétation du droit de l’Union.



[1] Cette catégorie d’affaires reflète la jurisprudence récente de la CJUE, notamment l’affaire C-664/15, Protect et l’affaire C-240/09 concernant l’ours brun slovaque, comme indiqué dans la communication C(2017) 2616 de la Commission sur l’accès à la justice en matière d’environnement.

[2] Directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement.

[3] Directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution).

[4] Cour suprême, décision du 25.3.2019, affaire nº SKA-796/2019 (A420358914), se référant également à l’arrêt de la Cour suprême du 27.6.2018 dans l’affaire nº SKA-306/2018 (A4201811715).

[5] Cour suprême, arrêt du 28.5.2020 dans l’affaire nº SKA-163/2020 (A420144516), point 9.

[6] La directive EES concerne les plans et programmes. Ceux-ci sont également visés par l’article 7 et par l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.

[7] Cour suprême, arrêt du 28.5.2020 dans l’affaire nº SKA-163/2020 (A420144516), point 9.

[8] Voir conclusions dans l’affaire AACCC/C/2010/54 pour un exemple de plan non soumis à une EES, mais soumis aux exigences de participation du public visées à l’article 7 de la convention d’Aarhus.

[9] Cour suprême, arrêt du 28.5.2020 dans l’affaire nº SKA-163/2020 (A420144516), point 9.

[10] Ces plans et programmes relèvent à la fois de l’article 7 et de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus. Voir également la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne, notamment dans l’affaire C‑237/97, Janecek, et dans les affaires C‑128/09, C‑131/09 et C‑182/10, Boxus et Solvay, telles que mentionnées dans la communication de la Commission C/2017/2616 sur l’accès à la justice en matière d’environnement.

[11] Voir, par exemple, le décret ministériel du 16.4.2020 nº 197 intitulé «Sur le plan de réduction de la pollution atmosphérique pour 2020-2030».

[12] Cour suprême, arrêt du 28.5.2020 dans l’affaire nº SKA-163/2020 (A420144516), point 9.

[13] De tels actes relèvent de l’article 8 et de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus. La décision de l’administration nationale visée dans l’affaire C‑281/16, Vereniging Hoekschewaards Landschap, EU:C:2017:774, par exemple, constitue un tel acte.

[14] «La violation du droit à un environnement de qualité doit être interprétée au sens large de sorte à inclure les activités qui sont effectivement menées et qui créent un danger imminent pour la santé humaine ou pour l’environnement, ainsi que les activités escomptées à l’avenir». Arrêt de la Cour constitutionnelle du 17.1.2008 dans l’affaire nº 2007-11-03, point 13.1.

[15] Cour constitutionnelle, arrêt du 17.1.2008, affaire nº 2007-11-03, point 13.1.

[16] Ibidem, point 13.2.

[17] Ibidem, point 13.2.

[18] Pour un exemple d’un renvoi préjudiciel de ce type, voir affaire C‑281/16, Vereniging Hoekschewaards Landschap, EU:C:2017:774.

Dernière mise à jour: 18/12/2023

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