Acesso à justiça no domínio do ambiente

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1.1. Decisões, atos ou omissões relativos a atividades específicas abrangidas pelo âmbito de aplicação da legislação ambiental da UE, mas não abrangidas pelo âmbito de aplicação das Diretivas EIE e IED [EIE (avaliação de impacto ambiental), IED (Diretiva Emissões Industriais][1]

Sim, existe um amplo acesso à justiça para além dos regimes de AIA e de emissões industriais baseado na tutela jurisdicional efectiva.

Os seguintes diplomas estão abrangidos pelo âmbito de legislação ambiental europeia fora do âmbito das Directivas de AIA e de Emissões Industriais:

  • Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de Abril, que regula a Rede Natura 2000, na última redacção dada por Decreto-Lei n.º 156-A/2013, de 8 de Novembro (DL 140/99)[2], transpondo a Directiva Habitats 92/43/CEE[3];
  • Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro que aprova a Lei da Água, com a última redacção dada pela Lei n.º 44/2017, de 19 de Junho[4], transpõe a Directiva Quadro da Água 2000/60/CE; A Lei da Água é regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 226-A/2007de 31 de Maio, que aprova o Regime da utilização dos recursos hídricos, com a última redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 97/2018, de 27 de Novembro (DL 226-A/2007)[5];
  • Decreto-Lei n.º 150/2015 de 5 de Agosto, estabelece o regime de prevenção de acidentes graves que envolvem substâncias perigosas e de limitação das suas consequências para a saúde humana e para o ambiente (DL 150/2015)[6], transpondo a Directiva n.º 2012/18/UE (Seveso III);
  • Decreto-Lei n.º 178/2006 de 5 Setembro, Aprova o regime geral da gestão de resíduos, com a última redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 152-D/2017 de 11 de Dezembro (DL 178/2006)[7], transpondo a Directiva n.º 2008/98/CE;
  • Regulamentação do ruído consistindo no Decreto-Lei n.º 9/2007 de17 de Janeiro, Aprova o Regulamento Geral do Ruído, com a última redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 278/2007 de 1 de Agosto (DL 9/2007)[8], e no Decreto-Lei n.º 146/2006 de 31 de Julho, regulando a avaliação e gestão do ruído ambiente, com a última redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 136-A/2019 de 6 Setembro (DL 146/2006)[9], que transpõe a Directiva n.º 2002/49/CE e a Directiva (UE) 2015/996.

Other environmental regimes not transposing Directives:

  • Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de Julho, Regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade, com a última redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de Agosto (DL 142/2008)[10], e Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto, Regime Jurídico da Reserva Ecológica Nacional, com a última redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 124/2019, de 28 de Agosto (DL 166/2008)[11];
  • Lei n.º 17/2014, de 10 de Abril, Estabelece as Bases da Política de Ordenamento e de Gestão do Espaço Marítimo Nacional[12].

1) Quais são as disposições nacionais aplicáveis em matéria de legitimidade tanto para as pessoas singulares como para as ONG que pretendam obter a) um recurso administrativo e b) a impugnação perante um órgão jurisdicional nacional no que diz respeito aos procedimentos de adoção da decisão, ato ou omissão e respetivo conteúdo (em especial, as condições a preencher e eventuais prazos aplicáveis à impugnação)? Qual o nível da eficácia do acesso aos tribunais nacionais à luz da jurisprudência do TJUE e de qualquer jurisprudência nacional na matéria?

As normas legais gerais do CPA e do CPTA são aplicáveis aos instrumentos legais identificados na secção precedente, nomeadamente no que respeita à legitimidade dos particulares e ONGs que pretendam obter: a) reclamação ou recurso administrativo e b) impugnação judicial perante tribunal nacional no que respeita a procedimentos para adoptar uma decisão, acto ou omissão e seu conteúdo (particularmente, as condições e os prazos). Como referido acima na Question 1.4, 2), neste aspecto não há regras diferentes aplicáveis na legislação sectorial dado que as regras gerais acima mencionadas são aplicáveis à legislação sectorial. As regras relativas a quem pode impugnar um acto administrativo, à legitimidade aplicáveis às ONGs e aos particulares e sobre prazos processuais estão descritas acima nas Questões 1.4, 1) e 3) e 1.7.1.

A Lei 58/2005 (Lei da Água transpondo a Directiva Quadro da Água 2000/60/CE) estabelece que qualquer interessado (isto é, um requerente de título de utilização de água) pode dirigir à autoridade nacional da água (APA) um pedido de informação prévia sobre a possibilidade de utilização dos recursos hídricos para o fim pretendido, mas a informação prestada só constituirá direitos ou interesses legalmente protegidos na esfera do requerente (ou seja, aptos a conferir legitimidade aos titulares de tais direitos ou interesses) na medida em que seja reconhecido pelo DL 226-A/2007 que regulamenta a Lei da Água (Artigo 65.º da Lei 58/2005).

A disposição do DL 150/2015 (transpondo a Directiva 2012/18/UE relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas) sobre acesso à justiça está conforme ao Artigo 23.º da Directiva, garantindo expressamente que o público tem a faculdade de reclamar e recorrer aos meios contenciosos de impugnação, de acordo com as regras sobre acesso à justiça ambiental[13], e de impugnar administrativamente, através de através de reclamação ou recurso hierárquico facultativos, qualquer acto ou omissão, respectivamente no âmbito do pedido de informação previsto no Artigo 31.º e no âmbito da participação do público prevista no Artigo 11.º n.º 1[14] (Artigo 34.º do DL 150/2015). Tais direitos resultam das regras gerais do CPA e do CPTA.

A definição de público interessado está em conformidade com a Directiva: significa o público afectado, ou susceptível de o ser, pelos processos de decisão relativos às matérias abrangidas pelos artigos 8.º e 11.º[15], ou com interesse nos mesmos, considerando-se interessadas, para efeitos da presente definição, as organizações não-governamentais de ambiente (ONGA) (Artigo 3.º alínea q) do DL 150/2015).

O DL 146/2006 garante o direito à informação: Os mapas estratégicos de ruído e os planos de acção aprovados são disponibilizados e divulgados junto do público através das tecnologias de informação electrónica estando igualmente disponíveis para consulta presencial nas autoridades competentes, tais como a câmara municipal e a APA (Artigo 13.º).

O DL 142/2008 não dispõe sobre informação ao público ou sobre o direito a impugnar, mas regula expressamente a intervenção das ONGA na recolha e tratamento de animais selvagens e a cooperação com e entre autoridades públicas e privadas com as ONGA tendo em vista o desenvolvimento de programas de criação em cativeiro (Artigos 33.º e 34.º).

No que respeita ao nível efectivo de acesso aos tribunais à luz da jurisprudência do TJUE e de jurisprudência nacional a esta relativa, os seguintes exemplos demonstram que a jurisprudência nacional se foca maioritariamente na legislação europeia (Directivas) e não tanto em jurisprudência do TJUE[16]:

Número de referência e data

Questões abordadas

Jurisprudência relativa ao DL 140/99 e à Diretiva 92/43

STA 0996/06

25 de Setembro de 2012[17]

Plano de Ordenamento do Parque Natural Sintra-Cascais; Princípio da Confiança; Princípio da Proporcionalidade; Plano Director Municipal; Direito de Participação

STA 047310

15 de Fevereiro de 2007[18]

Expropriação por utilidade pública; Auto-Estrada; Águas; Rede Natura; Aquífero

STA 46273A

6 Julho de 2000[19]

Suspensão de eficácia de acto administrativo; Grave lesão do interesse público; Defesa do ambiente

STA 031535

14 de Outubro 1999[20]

Transposição de Directiva; Efeito imediato; reenvio prejudicial; Zona de protecção; Ponte Vasco da Gama

Jurisprudência relativa à Lei 58/2005 e à Diretiva 2000/60

STA 0458/15

17 de Fevereiro de 2016[21]

Taxa de recursos hídricos; Princípio da legalidade tributária; Inconstitucionalidade orgânica

STA 0848/08

7 de Janeiro de 2009[22]

DL 226-A/2007; Intimação para prestação de informações; Defesa do ambiente; Direito comunitário

Jurisprudência relativa ao DL 9/2007 e à Diretiva 2002/49

STA 01273/13

3 de Dezembro de 2014[23]

Reclamação administrativa; indeferimento tácito; Taxa; Parque eólico; regulamento municipal

Nas acções perante tribunais administrativos os juízes têm larga discricionariedade dado que não existem critérios claramente definidos na legislação ou na jurisprudência. O juiz deve pesar os interesses públicos e privados em conflito. Há um requisito geral no regime geral de processo administrativo e judicial segundo o qual os procedimentos em tribunal devem ser tempestivos. Não existe um requisito ambiental específico relativo à efectividade dos procedimentos administrativos ou judiciais. Não existem salvaguardas específicas que garantam a não consideração de aplicações infundadas do direito[24].

De acordo com o Artigo 2.º do CPTA o princípio da tutela jurisdicional efectiva compreende o direito de obter, em prazo razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão. Para efectivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas (Artigo 7.º do CPTA). Isto significa que impende sobre o juiz o dever de assegurar a celeridade dos trâmites processuais.

Porém, encontram-se estudos que versam sobre a questão da lentidão da justiça e da duração dos processos em tribunal em Portugal[25].

2) Qual é o âmbito do recurso administrativo (se aplicável) e do recurso judicial (se aplicável)? Abrange a legalidade processual e substantiva?

Sim, o âmbito da impugnação quer administrativa quer contenciosa abrange tanto o controlo da legalidade processual como da legalidade substantiva.

O âmbito da acção nos tribunais administrativos não é um mero controlo de legalidade. A todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos[26] (Artigo 2.º n.º 2 do CPTA).

São impugnáveis todos os actos administrativos que visem produzir efeitos jurídicos externos, independentemente da respectiva forma, sobretudo quando são susceptíveis de afectar direitos ou interesses legalmente protegidos. A impugnação não visa apenas declarar a nulidade do acto devendo também visar a condenação da Administração à prática do acto devido (Artigo 51.º do CPTA). Nas sentenças que condenem à emissão de actos administrativos ilegalmente omitidos ou recusados, o tribunal tem o poder de fixar oficiosamente um prazo para o respectivo cumprimento, bem como, quando tal se justifique, o poder de impor sanção pecuniária compulsória, destinada a prevenir o atraso na execução da sentença (Artigo 66.º do CPTA).

O autor pode pedir a declaração de nulidade ou da omissão ilegal de um acto administrativo devido cumulativamente com um segundo pedido de condenação da Administração na adopção dos actos e comportamentos necessários à reconstituição da situação que existiria se a medida contestada não tivesse sido praticada. Quando no processo tenha sido deduzido pedido de condenação da Administração à adopção de actos jurídicos ou comportamentos que envolvam a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, o tribunal não pode determinar o conteúdo do acto jurídico ou do comportamento a adoptar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração (Artigo 95.º n.º 5 do CPTA).

O não exercício do direito de impugnar um acto contido em diploma legislativo ou regulamentar não obsta à impugnação dos seus actos de execução ou aplicação. O não exercício do direito de impugnar um acto que não individualize os seus destinatários não obsta à impugnação dos seus actos de execução ou aplicação cujos destinatários sejam individualmente identificados (Artigo 52.º do CPTA). Mesmo um acto confirmativo pode ser impugnado desde que o acto administrativo anterior (ou seja, o acto confirmado) não tenha sido contestado ou notificado (mesmo que o acto tenha sido publicado) (Artigo 53.º do CPTA).

Numa acção popular (actio popularis), os poderes do juiz têm bastante alcance designadamente no que respeita à recolha de provas e à suspensão da eficácia de actos administrativos. O juiz não está vinculado às provas apresentadas pelas partes podendo recolher provas adicionais por iniciativa própria (Artigo 17.º da LAP).

Em Portugal o âmbito das acções é muito amplo dado que os tribunais podem apreciar todos os aspectos da legalidade das decisões impugnadas.

3) Antes de intentar uma ação judicial, existe um requisito de exaustão dos recursos administrativos prévios aos recursos judiciais?

Não. Pelo contrário, o CPTA estabelece que a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo. Tal prazo só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar. Esta suspensão do prazo não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adopção de providências cautelares (Artigo 59.º n.ºs 4 e 5 do CPTA).

4) Para ter legitimidade para intentar uma ação judicial num tribunal nacional é necessário participar na fase de consulta pública do procedimento administrativo – apresentar observações, participar na audiência, etc.?

Não é necessário participar na fase de consulta pública do processo administrativo para ter legitimidade nos tribunais nacionais.

A Lei da Água que transpõe a Directiva Quadro da Água 2000/60/CE assegura a participação dos interessados no processo de planeamento das águas (Artigo 26.º da Lei 58/2005) estabelecendo o princípio da participação e o direito ao aceso à informação. A autoridade nacional da água promove a participação activa das pessoas singulares e colectivas (Artigo 84.º da Lei 58/2005). No âmbito dos procedimentos administrativos conexos com as águas, todas as pessoas singulares ou colectivas têm direito de informação procedimental nos termos do CPA e da legislação em matéria de acesso à informação ambiental. Todas as pessoas singulares ou colectivas têm direito de acesso às informações respeitantes às águas originadas ou detidas por quaisquer autoridades competentes, que pode estar sujeito ao pagamento de uma taxa destinada a cobrir os custos envolvidos na disponibilização de informação (Artigos 86.º e 88.º da Lei 58/2005).

É também garantido o direito a participação pública no processo de tomada de decisão nos seguintes regimes: prevenção de acidentes graves (Artigo 11.º do DL 150/2015 em conformidade com o Artigo 15.º n.º 2 da Directiva 2012/18/UE); Gestão de resíduos (Artigo 18-A.º do DL 178/2006); planos de acção de gestão do ruído ambiente (Artigo 14.º do DL 146/2006); conservação da natureza e da biodiversidade (Artigo 14.ºdo DL 142/2008).

5) Existem alguns fundamentos/argumentos excluídos da fase de recurso judicial?

Há um caso semelhante à exclusão que é importante frisar: o recurso para o Tribunal Constitucional só é possível se durante o processo judicial anterior tiver sido suscitada a questão da inconstitucionalidade de norma legal (Artigo 70.º n.º 1 alíneas b) e f) da Lei n.º 28/82 de 15 de Novembro, Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, com a última redacção dada pela Lei Orgânica n.º 4/2019 de 13 de Setembro).

No que respeita às regras gerais aplicáveis às acções administrativas (Artigos 37.º e seguintes do CPTA), aplicam-se as seguintes restrições:

  • No domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado (isto aplica-se mesmo que tal acto não seja um acto administrativo, dado que apenas os actos administrativos com eficácia externa podem ser impugnados). Sem prejuízo desta possibilidade, não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável (Artigo 38.º do CPTA). Um acto é inimpugnável quando não é consubstanciado numa decisão unilateral da autoridade pública, e não se dirija à produção de uma consequência que consista na criação, modificação ou extinção de um direito ou dever ou na determinação jurídica de uma coisa (isto resulta a contrario dos conceitos legais de acto administrativo do Artigo 148.ºdo CPA e de actos impugnáveis do Artigo 51.º do CPTA[27]);
  • A condenação à não emissão de actos administrativos só pode ser pedida quando seja provável a emissão de actos lesivos de direitos ou interesse legalmente protegidos e a utilização dessa via se mostre imprescindível (Artigo 39.ºdo CPTA).

6) Justo e equitativo – como são aplicados estes conceitos na jurisdição nacional?

O direito constitucional é implementado através do direito à tutela jurisdicional efectiva que inclui o direito a um processo equitativo (Artigo 2.º do CPTA).

Também nas suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo princípio da igualdade (Artigo 6.º do CPA).

7) Como é aplicado o conceito «atempadamente» pela legislação nacional?

É aplicável o princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva, implementado pelo Artigo 2.º do CPTA, o que inclui o direito a obter uma decisão judicial num prazo razoável (ver questões 1.3, 1) e 1.7.1, 4) acima).

8) Está prevista uma medida inibitória? Em caso afirmativo, quais são os requisitos processuais para a requerer? Existem regras especiais aplicáveis a cada setor para além das disposições nacionais gerais?

São aplicáveis as regras administrativas gerais. Ver questão 1.7.2 acima.

Na regulação sobre ruído, as autoridades competentes podem ordenar a adopção das medidas imprescindíveis para evitar a produção de danos graves para a saúde humana e para o bem-estar das populações em resultado de actividades que a violem (Artigo 27.º do DL 9/2007).

9) Quais são as regras aplicáveis aos custos de uma impugnação em matéria de acesso à justiça nestes domínios? Quais são as possíveis consequências em caso de perda de um processo em tribunal? Quais são as salvaguardas contra o caráter proibitivo dos custos? Existe uma referência legal expressa de que os custos não devem ser proibitivos?

As regras sobre custas aplicáveis a acções judiciais relativas a acesso à justiça nestes domínios são as já abordadas acima na questão 1.7.3. dado que se aplicam as regras gerais.

Os seguintes regimes jurídicos regulamentam as disposições sobre acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva dos Artigos 20.º e 268.º da CRP: custo do acesso ao direito, tutela da justiça e defesa contra os actos da Administração Pública. A insuficiência de meios económicos não pode ser causa de denegação de justiça, o que é implementado através do mecanismo do apoio judiciário[28]. A Administração Pública deve actuar com respeito pelo princípio da proporcionalidade (Artigo 266.º da CRP e Artigo 7.º do CPA) o que significa neste contexto que a proporcionalidade é uma salvaguarda contra custos proibitivos.

1.2. Decisões, atos ou omissões relativos aos procedimentos administrativos a seguir para dar cumprimento à legislação nacional de execução da Diretiva 2001/42/CE relativa à avaliação ambiental estratégica (SEA)[29]

Na transposição da Directiva 2001/42/CE relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, o DL 232/2007 versa a necessidade de um melhor uso do mecanismo de AIA a priori, antes da submissão de determinados projectos a prévio procedimento de AIA regulado no DL 151-B/2013 (ver questão 1.8.1 acima), permitindo AIA de tais projectos numa fase do processo em que a decisão é menos restrita.

O âmbito do DL 232/2007 inclui os seguintes planos e programas:

a) Para os sectores da agricultura, floresta, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos e que constituam enquadramento para a futura aprovação de projectos sujeitos a AIA mencionados nos anexos I e II do DL 151-B/2013;

b) Os que, atendendo aos seus eventuais efeitos num sítio da lista nacional de sítios, num sítio de interesse comunitário, numa zona especial de conservação ou numa zona de protecção especial, devam ser sujeitos a uma avaliação de incidências ambientais nos termos do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de Abril (Rede Natura 2000);

c) Os que, não sendo abrangidos pelas alíneas a) e b) acima, constituam enquadramento para a futura aprovação de projectos e que sejam qualificados como susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente.

1) Quais são as disposições nacionais aplicáveis em matéria de legitimidade tanto para as pessoas singulares como para as ONG que pretendam obter a) um recurso administrativo e b) uma impugnação perante um órgão jurisdicional nacional no que diz respeito aos procedimentos de adoção da decisão, ato ou omissão (em especial, as condições a preencher e eventuais prazos aplicáveis à impugnação)? Qual o nível da eficácia do acesso aos tribunais nacionais à luz da jurisprudência do TJUE e de qualquer jurisprudência nacional na matéria?

As normas legais nacionais relativas a legitimidade quer de particulares quer de ONGs são as já descritas acima nas questões 1.4, 1) e 3) e 1.7.1.

O Artigo 68.º do CPA estabelece que os cidadãos, as associações e fundações representativas de interesses ambientais e as autarquias locais têm legitimidade para a protecção de interesses difusos perante acções ou omissões da Administração passíveis de causar prejuízos relevantes não individualizados em bens fundamentais tais como o ambiente. As ONGs podem intervir em procedimentos administrativos (Artigo 68.º n.º 2 do CPA).

Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos pelo acto impugnado tem legitimidade na acção administrativa, assim como entidades públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender (Artigo 55.º e 68.º do CPTA). Nos tribunais administrativos, tal como nos tribunais civis, a acção popular (actio popularis) alarga a legitimidade a qualquer pessoa, associação ou fundação para defesa dos interesses em causa, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda. A legitimidade é conferida com fundamento da qualificação como ONG ambiental, não necessitando de invocar “interesse suficiente” ou quaisquer “direitos capazes de serem prejudicados”.

Há um requisito geral no regime geral de processo administrativo e judicial segundo o qual os procedimentos em tribunal devem ser tempestivos. Não existe um requisito ambiental específico relativo à efectividade dos procedimentos administrativos ou judiciais. Não existem salvaguardas específicas que garantam a não consideração de aplicações infundadas do direito[30].

De acordo com o Artigo 2.º do CPTA o princípio da tutela jurisdicional efectiva compreende o direito de obter, em prazo razoável uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão.

O grau de acesso aos tribunais nacionais à luz da jurisprudência do TJUE e de jurisprudência nacional a esta relativa não é muito efectivo. Os principais indicadores resumidos pela Prof. Aragão são os seguintes:

  • Número reduzido de casos ambientais (baixas taxas de litigância) apresentados perante os tribunais demonstrando a falta de confiança dos cidadãos nos mesmos;
  • O tempo necessário para obter uma decisão judicial que ponha termo ao processo;
  • A diferença entre o número de “projectos de desenvolvimento/planos/programas/actividades” impugnados em tribunal e o número que foi efectivamente impedido.

2) Qual é o âmbito do recurso administrativo (se aplicável) e do recurso judicial (se aplicável)? Abrange a legalidade processual e substantiva?

O âmbito da impugnação administrativa e da acção administrativa está previsto nas regras gerais do CPA e do CPTA como referido acima na questão 2.1, 2). Sim, abrange o controlo da legalidade processual e substantiva.

No que respeita ao DL 232/2007, são exemplos de actos impugnáveis os seguintes: a entidade responsável pela elaboração do plano ou programa não cumpre o dever de solicitar parecer às entidades às quais possam interessar os efeitos ambientais resultantes da aplicação do plano ou programa (Artigo 5 do DL 232/2007). Também se a entidade responsável não cumpre o dever de elaborar o Relatório Ambiental nos planos e programas sujeitos a avaliação ambiental (Artigo 6.º n.º 1 do DL 232/2007).

3) Antes de intentar uma ação judicial, existe um requisito de exaustão dos recursos administrativos prévios aos recursos judiciais?

Não. Ver questão 2.1, 3) acima.

4) Para ter legitimidade para intentar uma ação judicial num tribunal nacional é necessário participar na fase de consulta pública do procedimento administrativo – apresentar observações, participar na audiência, etc.?

Não, não é necessário.

5) Está prevista uma medida inibitória? Em caso afirmativo, quais são os requisitos processuais para a requerer? Existem regras especiais aplicáveis a cada setor para além das disposições nacionais gerais?

No que respeita à transposição da Directiva 2001/42/CE relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, não existem regras especiais nesta matéria. São aplicáveis as regras administrativas gerais. Ver questão 1.7.2 acima.

6) Quais são as regras aplicáveis aos custos de uma impugnação em matéria de acesso à justiça nestes domínios? Quais são as possíveis consequências em caso de perda de um processo em tribunal? Quais são as salvaguardas contra o caráter proibitivo dos custos? Existe uma referência legal expressa de que os custos não devem ser proibitivos?

As regras sobre custas aplicáveis a acções judiciais relativas a acesso à justiça nestes domínios são as já abordadas acima na questão 1.7.3. dado que se aplicam as regras gerais. Ver também a questão 2.1, 9) acima.

1.3. Decisões, atos ou omissões relativos aos procedimentos administrativos a seguir para dar cumprimento aos requisitos de participação do público previstos no artigo 7.º da Convenção de Aarhus relativamente a planos e programas não sujeitos aos procedimentos previstos na Diretiva 2001/42/CE relativa à avaliação ambiental estratégica (SEA)[31]

Os seguintes planos e programas exemplificam as oportunidades de participação pública disponibilizadas no processo de preparação de políticas relativas ao ambiente, nos termos do Artigo 7.º da Convenção de Aarhus[32]. Estes exemplos incluem prazos razoáveis para as diferentes fases, de forma a permitir tempo suficiente para informar o público e para que o público se possa preparar e participar efectivamente ao longo do processo de tomada de decisão em matéria de ambiente (Artigo 6.º n.º 3), permitem que a participação do público se inicie quando todas as opções estão em aberto e possa haver uma participação efectiva do público (Artigo 6 n.º 4) ou asseguram, aquando da tomada de decisão, é tomado em devida conta o resultado da participação do público (Artigo 6 n.º 8):

  • Alterações climáticas: Programa de Acção para a Adaptação às Alterações Climáticas (P-3AC)[33]; Quadro Estratégico para a Política Climática (QEPiC), Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC 2020/2030) e Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas (ENAAC 2020)[34];
  • Resíduos: PERSU 2020+, que constitui um ajustamento às medidas vertidas no Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos (PERSU 2020)[35]; Plano Nacional de Gestão de Resíduos para o horizonte 2014-2020[36]:
  • Outros Planos/Estratégias: Estratégia Nacional de Educação Ambiental para 2017-2020 (ENEA 2020)[37]; Estratégia Nacional para o Ar (ENAR 2020)[38]; Plano Nacional de Acção para a Eficiência Energética para o período 2013-2016 e Plano Nacional de Acção para as Energias Renováveis para o período 2013-2020[39]. Outros exemplos de planos e programas sujeitos a consulta pública, relativos aos requisitos do Artigo 7.º da Convenção de Aarhus podem encontrar-se e largamente descritos no “5º Relatório Nacional de Implementação da Convenção de Aarhus – 2017” (NIR 2017) da APA[40].

1) Quais são as disposições nacionais aplicáveis em matéria de legitimidade tanto para as pessoas singulares como para as ONG que pretendam obter a) um recurso administrativo e b) uma impugnação perante um órgão jurisdicional nacional no que diz respeito aos procedimentos de adoção da decisão, ato ou omissão (em especial, as condições a preencher e eventuais prazos aplicáveis à impugnação)? Qual o nível da eficácia do acesso aos tribunais nacionais à luz da jurisprudência do TJUE e de qualquer jurisprudência nacional na matéria?

As normas legais sobre legitimidade tanto de particulares como de ONGs são as já descritas acima nas questões 1.4, 1) e 3) e 1.7.1.

O Artigo 68.º do CPA estabelece que os cidadãos, as associações e fundações representativas de interesses ambientais e as autarquias locais têm legitimidade para a protecção de interesses difusos perante acções ou omissões da Administração passíveis de causar prejuízos relevantes não individualizados em bens fundamentais tais como o ambiente. As ONGs podem intervir em procedimentos administrativos (Artigo 68.º n.º 2 do CPA).

Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos pelo acto impugnado tem legitimidade na acção administrativa, assim como entidades públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender (Artigo 55.º e 68.º do CPTA). Nos tribunais administrativos, tal como nos tribunais civis, a acção popular (actio popularis) alarga a legitimidade a qualquer pessoa, associação ou fundação para defesa dos interesses em causa, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda. A legitimidade é conferida com fundamento da qualificação como ONG ambiental, não necessitando de invocar “interesse suficiente” ou quaisquer “direitos capazes de serem prejudicados”.

Há um requisito geral no regime geral de processo administrativo e judicial segundo o qual os procedimentos em tribunal devem ser tempestivos. Não existe um requisito ambiental específico relativo à efectividade dos procedimentos administrativos ou judiciais. Não existem salvaguardas específicas que garantam a não consideração de aplicações infundadas do direito[41].

De acordo com o Artigo 2.º do CPTA o princípio da tutela jurisdicional efectiva compreende o direito de obter, em prazo razoável uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão.

O grau de acesso aos tribunais nacionais à luz da jurisprudência do TJUE e de jurisprudência nacional a esta relativa não é muito efectivo. Os principais indicadores resumidos pela Prof. Aragão são os seguintes:

  • Número reduzido de casos ambientais (baixas taxas de litigância) apresentados perante os tribunais demonstrando a falta de confiança dos cidadãos nos mesmos;
  • O tempo necessário para obter uma decisão judicial que ponha termo ao processo;
  • A diferença entre o número de “projectos de desenvolvimento/planos/programas/actividades” impugnados em tribunal e o número que foi efectivamente impedido.

2) Qual é o âmbito do recurso administrativo (se aplicável) e do recurso judicial (se aplicável)? Abrange a legalidade processual e substantiva?

O âmbito da impugnação e da acção administrativa está previsto nas regras gerais do CPA e do CPTA como referido acima na questão 2.1, 2). Sim, abrange o controlo da legalidade processual e substantiva.

3) Antes de intentar uma ação judicial, existe um requisito de exaustão dos recursos administrativos prévios aos recursos judiciais?

Não. Ver questão 2.1, 3) acima.

4) Para ter legitimidade para intentar uma ação judicial num tribunal nacional é necessário participar na fase de consulta pública do procedimento administrativo – apresentar observações, participar na audiência, etc.?

Não é necessário participar na fase de consulta pública para ter legitimidade em tribunal.

Nenhum dos planos/programas acima referidos nem as regras administrativas aplicáveis estabelecem tal requisito. Não existe um procedimento administrativa prévio à adopção de um plano ou programa, mas tal como indicado no início desta secção 2.2 existe um procedimento onde há oportunidade para tal:

  • O Programa de Acção para a Adaptação às Alterações Climáticas foi objecto de consulta pública até 28 de Novembro de 2018 a qual foi tida em consideração no documento final;
  • O Quadro Estratégico para a Política Climática, o Programa Nacional para as Alterações Climáticas 2020-2030 e a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas 2020 foram submetidos a consulta pública no período de 22 de Maio a 5 de Junho de 2015, que resultou em 60 contribuições que foram ponderadas e integradas na versão final da política climática. O contexto do Programa Nacional para as Alterações Climáticas 2020/2030 está disponível no portal da APA;
  • O PERSU 2020+ que constitui um ajustamento do PERSU 2020 tem em conta o relatório de consulta pública com 33 contribuições recolhidas através dos canais disponíveis, o Portal Participa! e a APA;
  • O Plano Nacional de Gestão de Resíduos (PNGR) para o horizonte 2014-2020: prosseguindo o objectivo da Directiva 2008/98/CE, este plano foi acompanhado por um procedimento de avaliação ambiental. Quer o próprio plano como o Relatório Ambiental resultante do procedimento de avaliação ambiental foram sujeitos a consulta do público por um período de cerca de um mês e meio, tendo sido recebidos contributos de cidadãos a título individual, associações, entidades públicas e privadas, que foram tidos em consideração[42];
  • A Estratégia Nacional de Educação Ambiental para 2017-2020 (ENEA 2020) foi sujeita a um processo de participação destinado a promover a efectiva apropriação da sociedade civil consubstanciado numa primeira fase de participação pública na qual foram recebidas diversas exposições com origem em 49 entidades e particulares e numa segunda fase de consulta pública tendo sido recepcionadas 35 exposições;
  • A Estratégia Nacional para o Ar 2020: de acordo com informação da APA, a discussão pública teve lugar de 20 de Abril a 11 de Maio de 2015 tendo os comentários e sugestões recolhidos durante este período, incluídos no relatório da consulta pública, merecido análise e ponderação nas correcções e melhorias efectuadas nos documentos finais[43];[44]
  • O Plano Nacional de Acção para a Eficiência Energética e o Plano Nacional de Acção para as Energias Renováveis foram sujeitos a consulta pública[45].

5) Está prevista uma medida inibitória? Em caso afirmativo, quais são os requisitos processuais para a requerer? Existem regras especiais aplicáveis a cada setor para além das disposições nacionais gerais?

Não existem regras especiais sobre esta matéria, aplicando-se as regras administrativas gerais. Ver questão 1.7.2 acima.

6) Quais são as regras aplicáveis aos custos de uma impugnação em matéria de acesso à justiça nestes domínios? Quais são as possíveis consequências em caso de perda de um processo em tribunal? Quais são as salvaguardas contra o caráter proibitivo dos custos? Existe uma referência legal expressa de que os custos não devem ser proibitivos?

As regras sobre custas aplicáveis a acções judiciais relativas a acesso à justiça nestes domínios são as já abordadas acima na questão 1.7.3. dado que se aplicam as regras gerais. Ver também a questão 2.1, 9) acima.

1.4. Decisões, atos ou omissões também relativos a planos e programas que devem ser preparados ao abrigo da legislação ambiental da UE [46]

Tendo os procedimentos nacional de AAE e os procedimentos administrativos ou de acção judicial associados sido abordados acima na questão 2.2, a legislação da UE exige especificamente que sejam elaborados os seguintes planos e programas:

As orientações fundamentais da política de gestão de resíduos constam do plano nacional de gestão de resíduos, dos planos específicos de gestão de resíduos e dos planos multimunicipais, intermunicipais e municipais de acção. Previamente à aprovação destes planos tem lugar uma fase obrigatória de audição da Associação Nacional dos Municípios Portugueses e dos serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente (Artigos 12.º, 13.º, 14.º, 15.º e 16.º do DL 178/2006). Os planos de gestão de resíduos e os programas de prevenção de resíduos são sujeitos a consulta pública antes da respectiva aprovação, a efectuar nos termos do DL 232/2007 cujas regras foram abordadas na questão 2.2.

Outro conjunto de regras que implementam o regime jurídico da avaliação Ambiental de planos e programas, conjugado com o DL 232/2007, é constituído pelo sistema de gestão territorial cujos termos são definidos pelo Decreto-Lei n.º 80/2015 de 14 de Maio (DL 80/2015) a fim de ter em conta os efeitos ambientais nos procedimentos de desenvolvimento, monitorização, participação pública e aprovação dos instrumentos de gestão territorial. É assegurada a participação das organizações representativas de interesses privados nos períodos destinados à participação pública.

A Directiva 2003/35/CE que estabelece a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente encontra-se transposta em diversos diplomas legais, nomeadamente os relativos a AIA (DL 151-B/2013), à PCIP (DL 127/2013), à Avaliação Ambiental Estratégica (DL 232/2007) e à Lei da Água (Lei 58/2005), e pelo próprio CPA[47], todos abordados acima respectivamente nas questões 1.8.1, 1.8.2, 2.2, 2.1 e 1.4 a 1.7.

1) Quais são as disposições nacionais aplicáveis em matéria de legitimidade tanto para as pessoas singulares como para as ONG que pretendam obter a) um recurso administrativo e b) uma impugnação perante um órgão jurisdicional nacional no que diz respeito ao conteúdo do plano (em especial, as condições a preencher e eventuais prazos aplicáveis à impugnação)? Qual o nível da eficácia do acesso aos tribunais nacionais à luz da jurisprudência do TJUE e de qualquer jurisprudência nacional na matéria?

As normas legais aplicáveis sobre legitimidade tanto de particulares como de ONGs são as já descritas acima nas questões 1.4, 1) e 3) e 1.7.1.

O Artigo 68.º do CPA estabelece que os cidadãos, as associações e fundações representativas de interesses ambientais e as autarquias locais têm legitimidade para a protecção de interesses difusos perante acções ou omissões da Administração passíveis de causar prejuízos relevantes não individualizados em bens fundamentais tais como o ambiente. As ONGs podem intervir em procedimentos administrativos (Artigo 68.º n.º 2 do CPA).

Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos pelo acto impugnado tem legitimidade na acção administrativa, assim como entidades públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender (Artigo 55.º e 68.º do CPTA). Nos tribunais administrativos, tal como nos tribunais civis, a acção popular (actio popularis) alarga a legitimidade a qualquer pessoa, associação ou fundação para defesa dos interesses em causa, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda. A legitimidade é conferida com fundamento da qualificação como ONG ambiental, não necessitando de invocar “interesse suficiente” ou quaisquer “direitos capazes de serem prejudicados”.

No âmbito dos programas e dos planos territoriais são reconhecidas aos interessados as garantias gerais dos administrados[48] previstas no CPTA: direito de acção popular e direito de apresentação de queixa quer ao Provedor de Justiça quer ao Ministério Público. No âmbito dos planos intermunicipais e municipais é, ainda, reconhecido aos particulares o direito de promover a sua impugnação directa (Artigo 7.º do DL 80/2015).

Há um requisito no regime geral de processo administrativo e judicial segundo o qual os procedimentos em tribunal devem ser tempestivos. Não existe um requisito ambiental específico relativo à efectividade dos procedimentos administrativos ou judiciais. Não existem salvaguardas específicas que garantam a não consideração de aplicações infundadas do direito[49].

De acordo com o Artigo 2.º do CPTA o princípio da tutela jurisdicional efectiva compreende o direito de obter, em prazo razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão.

O grau de acesso aos tribunais nacionais à luz da jurisprudência do TJUE e de jurisprudência nacional a esta relativa é ainda menos efectivo do que o mencionado nas questões 2.2 e 2.3 acima. Citando a Prof. Aragão “a Directiva AAE foi transposta em atraso (depois do prazo de transposição) tendo os municípios iniciado, antes dessa transposição, um processo de revisão de muitos planos de gestão territorial em todo o país. Os planos territoriais foram revistos e aprovados sem AAE quando já deveriam ter sido submetidos a AAE”.

2) A forma como o plano ou programa é adotado pode fazer diferença em termos de legitimidade processual (ver também a secção 2.5 infra)?

Não. Não existem condições diferentes de locus standi caso o plano ou programa seja adoptado pela legislação, por uma resolução de um órgão legislativo ou por um acto de um órgão administrativo, etc.

A única diferença reside no tipo de acção judicial que pode ter lugar (Artigo 37.º do CPTA):

  • Pode reagir-se contra um plano ou programa adoptado por um acto de órgãos administrativos através dos seguintes meios: condenação à prática de actos administrativos devidos; condenação à não emissão de actos administrativos;
  • Pode reagir-se contra um plano ou programa adoptado pela legislação ou por um órgão legislativo através dos seguintes meios: impugnação de normas emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo; e condenação à emissão de normas devidas ao abrigo de disposições de direito administrativo.

É de salientar que as regras sobre legitimidade são uniformes para qualquer tipo de processo.

Por outro lado, no procedimento administrativo os interessados têm dois meios ao seu dispor: apresentar aos órgãos competentes petições em que solicitem a elaboração, modificação ou revogação de regulamentos durante a audiência dos interessados quando tal se justifique pelo número elevado de interessados (Artigos 97.º a 101.º do CPA); requerer que o órgão competente pratique um acto administrativo, caso em que a audiência dos interessados tem lugar antes da decisão final (Artigos 102.º a 134.º do CPA).

3) Qual é o âmbito do recurso administrativo (se aplicável) e do recurso judicial (se aplicável)? Abrange a legalidade processual e substantiva?

O âmbito da impugnação administrativa e da acção administrativa está previsto nas regras gerais do CPA e do CPTA como referido acima na questão 2.1, 2). Sim, abrange o controlo da legalidade processual e substantiva.

4) Antes de intentar uma ação judicial, existe um requisito de exaustão dos recursos administrativos prévios aos recursos judiciais?

Não. Ver a questão 2.1, 3) acima.

5) Para ter legitimidade para intentar uma ação judicial num tribunal nacional é necessário participar na fase de consulta pública do procedimento administrativo – apresentar observações, participar na audiência, etc.?

Não é necessário participar na fase de consulta pública do procedimento administrativo para ter legitimidade em tribunal.

6) Existem alguns fundamentos/argumentos excluídos (não aceites) no âmbito da fase de recurso judicial?

Há um caso semelhante à exclusão que é importante frisar: o recurso para o Tribunal Constitucional só é possível se durante o processo judicial anterior tiver sido suscitada a questão da inconstitucionalidade de norma legal (Artigo 70.º n.º 1 alíneas b) e f) da Lei n.º 28/82 de 15 de Novembro, Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, com a última redacção dada pela Lei Orgânica n.º 4/2019 de 13 de Setembro).

No que respeita às regras gerais aplicáveis às acções administrativas (Artigos 37.º e seguintes do CPTA), aplicam-se as seguintes restrições:

  • No domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado (ver questão 2.1, 5) acima). Sem prejuízo desta possibilidade, não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável (Artigo 38.º do CPTA);
  • A condenação à não emissão de actos administrativos só pode ser pedida quando seja provável a emissão de actos lesivos de direitos ou interesse legalmente protegidos e a utilização dessa via se mostre imprescindível (Artigo 39.ºdo CPTA).

7) Justo e equitativo – como são aplicados estes conceitos na jurisdição nacional?

O direito constitucional é implementado através do direito à tutela jurisdicional efectiva que inclui o direito a um processo equitativo (Artigo 2.º do CPTA).

Também nas suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo princípio da igualdade (Artigo 6.º do CPA).

8) Como é aplicado o conceito «atempadamente» pela legislação nacional?

É aplicável o princípio constitucional, implementado pelo Artigo 2.º do CPTA, da tutela jurisdicional efectiva que inclui o direito a obter uma decisão judicial em prazo razoável (ver questões 1.3, 1) e 1.7.1, 4) acima).

9) Está prevista uma medida inibitória? Em caso afirmativo, quais são os requisitos processuais para a requerer? Existem regras especiais aplicáveis a cada setor para além das disposições nacionais gerais?

Não existem regras especiais sobre esta matéria, aplicando-se as regras administrativas gerais. Ver questão 1.7.2 acima.

10) Quais são as regras aplicáveis aos custos de uma impugnação em matéria de acesso à justiça nestes domínios? Quais são as possíveis consequências em caso de perda de um processo em tribunal? Quais são as salvaguardas contra o caráter proibitivo dos custos? Existe uma referência legal expressa de que os custos não devem ser proibitivos?

As regras sobre custas aplicáveis a acções judiciais relativas a acesso à justiça nestes domínios são as já abordadas acima na questão 1.7.3. dado que se aplicam as regras gerais. Ver também a questão 2.1, 9) acima.

1.5. Regulamentos de execução e/ou instrumentos normativos juridicamente vinculativos de aplicação geral utilizados para aplicar a legislação ambiental da UE e atos regulamentares da UE na matéria [50]

O Decreto-Lei n.º 127/2008 de 21 Julho regula a execução na ordem jurídica nacional do Regulamento (CE) n.º 166/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Janeiro de 2006, relativo à criação do Registo Europeu das Emissões e Transferências de Poluentes (DL 127/2008)[51].

O Decreto Legislativo Regional n.º 19/2010/A de 25 de Maio regulamenta a elaboração e disponibilização de relatórios sobre o estado do ambiente e o apoio às ONGA, com a última redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/2019/A de 30 de Maio (DLR 19/2010/A)[52]: foi adoptado sob as premissas dos três pilares comportados na Convenção de Aarhus.

Os regulamentos administrativos de execução e gerais podem ser objecto de impugnação administrativa tal como os actos administrativos individuais. O conceito de regulamentos administrativos[53] comporta as normas jurídicas gerais e abstractas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos (Artigos 135.º e 147.º n.º 3 do CPA).

1) Quais são as disposições nacionais aplicáveis em matéria de legitimidade tanto para as pessoas singulares como para as ONG que pretendam obter a) um recurso administrativo e b) uma impugnação perante um órgão jurisdicional nacional no que diz respeito ao procedimento de adoção ou ao conteúdo da decisão, ato ou omissão do ato regulamentar nacional (em especial, as condições a preencher e eventuais prazos aplicáveis à impugnação)? Qual o nível da eficácia do acesso aos tribunais nacionais à luz da jurisprudência do TJUE e de qualquer jurisprudência nacional na matéria?

As normas legais sobre legitimidade tanto de particulares como de ONGs são as já descritas acima nas questões 1.4, 1) e 3) e 1.7.1.

O Artigo 68.º do CPA estabelece que os cidadãos, as associações e fundações representativas de interesses ambientais e as autarquias locais têm legitimidade para a protecção de interesses difusos perante acções ou omissões da Administração passíveis de causar prejuízos relevantes não individualizados em bens fundamentais tais como o ambiente. As ONGs podem intervir em procedimentos administrativos (Artigo 68.º n.º 2 do CPA).

Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos pelo acto impugnado tem legitimidade na acção administrativa, assim como entidades públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender (Artigo 55.º e 68.º do CPTA). Nos tribunais administrativos, tal como nos tribunais civis, a acção popular (actio popularis) alarga a legitimidade a qualquer pessoa, associação ou fundação para defesa dos interesses em causa, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda. A legitimidade é conferida com fundamento da qualificação como ONG ambiental, não necessitando de invocar “interesse suficiente” ou quaisquer “direitos capazes de serem prejudicados”.

Há um requisito geral no regime geral de processo administrativo e judicial segundo o qual os procedimentos em tribunal devem ser tempestivos. Não existe um requisito ambiental específico relativo à efectividade dos procedimentos administrativos ou judiciais. Não existem salvaguardas específicas que garantam a não consideração de aplicações infundadas do direito[54].

De acordo com o Artigo 2.º do CPTA o princípio da tutela jurisdicional efectiva compreende o direito de obter, em prazo razoável uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão.

No que concerne ao grau de acesso aos tribunais nacionais à luz da jurisprudência do TJUE e de jurisprudência nacional a esta relativa a questão do efeito directo da Directiva AAE não foi levantada perante os tribunais[55].

2) Qual é o âmbito do recurso administrativo (se aplicável) e do recurso judicial (se aplicável)? Abrange a legalidade processual e substantiva?

O âmbito da impugnação administrativa e da acção administrativa está previsto nas regras gerais do CPA e do CPTA como referido acima na questão 2.1, 2). Sim, abrange o controlo da legalidade processual e substantiva.

3) Antes de intentar uma ação judicial, existe um requisito de exaustão dos recursos administrativos prévios aos recursos judiciais?

Não. Ver a questão 2.1, 3) acima.

4) Para ter legitimidade para intentar uma ação judicial num tribunal nacional é necessário participar na fase de consulta pública do procedimento administrativo – apresentar observações, participar na audiência, etc.?

Não é necessário participar na fase de consulta pública do procedimento administrativo para ter legitimidade em tribunal.

O DL 127/2008 foi aprovado no quadro da Convenção de Aarhus do Protocolo das Nações Unidas sobre Registos de Emissões e Transferências de Poluentes, visando facilitar o acesso a informação ambiental e a um maior grau de participação pública.

A regulamentação do Decreto Legislativo Regional n.º 19/2010/A sobre relatórios sobre o estado do ambiente e visa assegurar o direito à participação pública em matéria de ambiente e também apoiar as ONGA que se dediquem ao mesmo objectivo da promoção da participação pública em matéria de ambiente. A autoridade competente para elaborar os relatórios e outros documentos necessários para assegurar a participação pública na Região Autónoma dos Açores é o departamento governamental competente em matéria de ambiente da administração regional autónoma o qual deve elaborar, de 3 em 3 anos, um relatório sobre o estado do ambiente nos Açores. Este departamento da administração regional mantém um regime de apoio técnico e financeiro às ONGA que nesse âmbito desenvolvam actividades consideradas de relevante interesse público. Os apoios a conceder visam assegurar acções no âmbito da promoção da participação pública.

Para os efeitos da regulamentação aplicável à Região Autónoma dos Açores acima mencionada, o público interessado é o público afectado ou que possa ser afectado, ou que tenha interesse no processo de tomada de decisão incluindo as ONGA (Artigo 2.º alínea e) do DLR 19/2010/A).

5) Está prevista uma medida inibitória? Em caso afirmativo, quais são os requisitos processuais para a requerer? Existem regras especiais aplicáveis a cada setor para além das disposições nacionais gerais?

Não existem regras especiais sobre esta matéria, aplicando-se as regras administrativas gerais. Ver questão 1.7.2 acima.

6) Quais são as regras aplicáveis aos custos de uma impugnação em matéria de acesso à justiça nestes domínios? Quais são as possíveis consequências em caso de perda de um processo em tribunal? Quais são as salvaguardas contra o caráter proibitivo dos custos? Existe uma referência legal expressa de que os custos não devem ser proibitivos?

As regras sobre custas aplicáveis a acções judiciais relativas a acesso à justiça nestes domínios são as já abordadas acima na questão 1.7.3. dado que se aplicam as regras gerais.

7) É possível impugnar perante um órgão jurisdicional nacional qualquer ato regulamentar sobre a matéria com vista a uma apreciação da sua validade nos termos do artigo 267.º TFUE e, em caso afirmativo, como[56]?

Quando se levanta uma questão interpretação, o reenvio prejudicial para o TJUE é facultativo para os tribunais de primeira instância. O reenvio é obrigatório para: i) tribunais cujas decisões sejam irrecorríveis se uma das partes o requerer (o que inclui o arguido num processo penal); ii) questões relacionadas com a invalidade dos actos; iii) questões sobre a validade e a interpretação das decisões-quadro e das decisões sobre a interpretação das convenções estabelecidas ao abrigo das matérias de cooperação policial e judiciária em matéria penal e sobre a validade e a interpretação das respectivas medidas de aplicação[57].

Tal como mencionado acima (ver questão 1.5, 3)) o pedido de reenvio prejudicial é obrigatório para os tribunais superiores, ou seja, o STJ e o STA quando a interpretação do direito da UE é necessária para decidir uma questão levantada perante os tribunais nacionais[58]. Porém, estes tribunais não cumprem como é evidente nas estatísticas (per capita, por número de tribunais/juízes, por número de anos na UE) de reenvio prejudicial Europeu[59]. O baixo número concreto de reenvio prejudicial do Artigo 267 do TFUE pelos tribunais Portugueses indica que existem problemas a montante no que respeita ao acesso à justiça.

A OA disponibiliza um breve sumário sobre as questões práticas do Artigo 267 do TFUE. Mais informação sobre a OA encontra-se na questão 1.6, 1) acima.



[1] Esta categoria de processos reflete a jurisprudência recente do TJUE, nomeadamente: Protect C-664/15 (EU:C:2017:987) e o processo do urso pardo eslovaco C-240/09 (EU:C:2011:125), ver a Comunicação C/2017/2616 da Comissão sobre o acesso à justiça em matéria de ambiente, JO C 275 de 18.8.2017, p. 1.

[2] Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de Abril, na última redacção dada por Decreto-Lei n.º 156-A/2013, de 8 de Novembro (Rede Natura 2000). Versão consolidada não actualizada.

[3] O Artigo 10.º do DL 140/99 transpõe o Artigo 6.º n.º 3 da Directiva 92/43/CEE que é uma das disposições analisadas no CJEU case-law C-664/15.

[4] Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro, com a última redacção dada pela Lei n.º 44/2017, de 19 de Junho (versão consolidada).

[5] Decreto-Lei n.º 226-A/2007de 31 de Maio, Regime da utilização dos recursos hídricos, com a última redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 97/2018, de 27 de Novembro (versão consolidada).

[6] Decreto-Lei n.º 150/2015, de 5 de Agosto

[7] Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, Regime geral da gestão de resíduos, com a última redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 152-D/2017 de 11 de Dezembro (versão consolidada).

[8] Decreto-Lei n.º 9/2007, de 17 de Janeiro, Regulamento Geral de Ruído (RGR), com a última redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 278/2007, de 1 de Agosto (versão consolidada).

[9] Decreto-Lei n.º 146/2006, de 31 de Julho, Avaliação e gestão do ruído ambiente, alterado pelo Decreto-Lei n.º 136-A/2019, de 6 de Setembro (versão consolidada).

[10] Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de Julho, Regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade, com a última redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de Agosto (versão consolidada).

[11] Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto, Regime Jurídico da Reserva Ecológica Nacional, com a última redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 124/2019, de 28 de Agosto (versão consolidada).

[12] Lei n.º 17/2014, de 10 de Abril, Estabelece as Bases da Política de Ordenamento e de Gestão do Espaço Marítimo Nacional.

[13] As regras nacionais sobre acesso à justiça ambiental estão previstas na Lei n.º 26/2016 transpondo a Directiva n.º 2003/4/CE como mencionado acima na questão 1.7.4, 1).

[14] Os Artigos 31.º e 11.º n.º 1 do DL 150/2015 transpõem os Artigos 22.º e 11.º da Directiva.

[15] A letra do Artigo 3.º alínea q) do DL 150/2015 remete para os Artigos “8.º e 10.º”. Porém é de entender que tal remissão contém uma gralha, querendo remeter na realidade para o Artigo 11.º que transpõe o Artigo 15.º n.º 2 da Directiva 2012/18/UE. O Artigo 3.º n.º 18 da Directiva refere-se a “matéria abrangida pelo artigo 15.º, n.º 1”.

[16] Não foi encontrada jurisprudência relativa à Directiva 2008/98 na base de dados nacional IGFEJ.

[17] Acórdão do STA n.º 0996/06 de 25/09/2012

[18] Acórdão do STA n.º 047310 de 15/02/2007

[19] Acórdão do STA n.º 06/07/2000 de 06/07/2000

[20] Acórdão do STA n.º 031535 de 14/10/1999

[21] Acórdão do STA n.º 0458/15 de 17/02/2016

[22] Acórdão do STA n.º 0848/08 de 07/01/2009

[23] Acórdão do STA n.º 01273/13 de 03/12/2014

[24] Fonte Aragão, 2012, p. 20.

[25] Por exemplo o estudo “Effective access to justice”.

[26] A lista completa dos direitos tutelados pelos tribunais administrativos inclui: a) A anulação ou a declaração de nulidade ou de inexistência de actos administrativos; A condenação à prática de actos devidos, nos termos da lei ou de vínculo contratualmente assumido; A condenação à não emissão de actos administrativos, nas condições admitidas neste Código; A declaração de ilegalidade de normas emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo; A condenação à emissão de normas devidas ao abrigo de disposições de direito administrativo; O reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;

O reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições; A condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, pela Administração Pública ou por particulares; A condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados, incluindo em situações de via de facto, desprovidas de título que as legitime; condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um acto administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto; A condenação à reparação de danos causados por pessoas colectivas e pelos titulares dos seus órgãos ou respectivos trabalhadores em funções públicas; A apreciação de questões relativas à interpretação, validade ou execução de contratos; A restituição do enriquecimento sem causa, incluindo a repetição do indevido; A intimação da Administração a prestar informações, permitir a consulta de documentos ou passar certidões; A intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias; A extensão dos efeitos de julgados; A adopção das providências cautelares adequadas para assegurar o efeito útil das decisões a proferir em processo declarativo. Fonte: Aragão, 2012, p. 15 (Artigo 2.º n.º 2 do CPTA).

[27] Cristiana Maria Pina Alves Moreira, A aceitação do ato administrativo, Mestrado em Direito (Especialização em Ciências Jurídico -Administrativas), Faculdade de Direito da Universidade do Porto, pp 17 (“Os atos administrativos impugnáveis são atos jurídicos, consubstanciados em decisões unilaterais da autoridade pública, que se dirigem à produção de uma consequência, que consiste na criação, modificação ou extinção de um direito ou de um dever ou na determinação jurídica de uma coisa”).

[28] Acórdão do Tribunal Constitucional de 20 de Novembro de 1996 no processo n.º 606/95

[29] A Diretiva SEA diz respeito a planos e programas, que são igualmente abrangidos pelo artigo 7.º e pelo artigo 9.º, n.º 3, da Convenção de Aarhus.

[30] Fonte: Aragão, 2012, p. 20.

[31] Ver conclusões no âmbito da ACCC/C/2010/54 for an example of a plan not submitted to SEA but subject to the public participation requirements of Article 7 of the Aarhus Convention.

[32] Fonte “5º Relatório Nacional de Implementação da Convenção de Aarhus – NIR 2017”, APA, p. 40 e seguintes.

[33] Aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 130/2019, de 2 de Agosto, aprova o Programa Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas - P-3AC.

[34] Aprovados pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015 de 30 de Julho, Aprova o Quadro Estratégico para a Política Climática (QEPiC), o Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC 2020/2030) e a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas (ENAAC 2020).

[35] Aprovado pela Portaria n.º 241-B/2019, de 31 de Julho, Aprova o PERSU 2020+, que constitui um ajustamento às medidas vertidas no Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos (PERSU 2020).

[36] Aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11-C/2015, de 16 de Março, Aprova o Plano Nacional de Gestão de Resíduos para o horizonte 2014-2020.

[37] Aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 100/2017, de11 de Julho, Aprova a Estratégia Nacional de Educação Ambiental para 2017-2020 (ENEA 2020).

[38] Aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 46/2016, de 26 de Agosto, Aprova a Estratégia Nacional para o Ar (ENAR 2020).

[39] Aprovados pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2013, de 10 de Abril, Aprova o Plano Nacional de Acção para a Eficiência Energética para o período 2013-2016 e o Plano Nacional de Acção para as Energias Renováveis para o período 2013-2020.

[40] “5º Relatório Nacional de Implementação da Convenção de Aarhus – 2017 (NIR 2017)”. APA, p. 52 e seguintes.

[41] Fonte: Aragão, 2012, p. 20.

[42] Fontes https://apambiente.pt/residuos/antecedentes-0; NIR 2017, p. 56.

[43] Informação da APA sobre a ENAR 2020

[44] Fonte NIR 2017, p. 56. Também 7.º parágrafo sobre consulta pública da ENAR 2020.

[45] De acordo com a Resolução n.º 20/2013 a consulta pública foi disponibilizada através do documento «Linhas estratégicas para a revisão dos Planos Nacionais de Ação para as Energias Renováveis e Eficiência Energética».

[46] que são igualmente abrangidos pelo artigo 7.º e pelo artigo 9.º, n.º 3, da Convenção de Aarhus. Ver também a jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia, como o processo C-237/97, Janecek, os processos apensos C-128/09 a C-131/09, Boxus, e o processo C-182/10, Solvay, conforme referido na Comunicação C/2017/2616 da Comissão Comunicação da Comissão sobre o acesso à justiça em matéria de ambiente.

[47] NIR 2017, APA, p. 4.

[48] Os administrados são os destinatários dos actos praticados pela Administração Pública.

[49] Fonte Aragão, 2012, p. 20.

[50] Estes atos são abrangidos pelo artigo 8.º e pelo artigo 9.º, n.º 3, da Convenção de Aarhus. Um exemplo desse ato é a decisão da administração nacional que figura no processo C-281/16, Vereniging Hoekschewaards Landschap, ECLI:EU:C:2017:774.

[51] Decreto-Lei n.º 127/2008, de 21 de Julho, Regula a execução na ordem jurídica nacional do Regulamento (CE) n.º 166/2006, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Janeiro, relativo à criação do Registo Europeu das Emissões e Transferências de Poluentes, alterado pelo Decreto-Lei n.º 6/2011, de 10 de Janeiro. Versão consolidada não disponível.

[52] Decreto Legislativo Regional n.º 19/2010/A, de 25 de Maio, Regulamenta a elaboração e disponibilização de relatórios e informação pública sobre o estado do ambiente, regula o apoio às organizações não governamentais de ambiente, alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 12/2019/A, de 30 de Maio.

[53] Para mais desenvolvimentos ver Blanco de Morais, Carlos, Novidades em matéria da disciplina dos regulamentos no código de procedimento administrativo, p. 4.

[54] Fonte: Aragão, 2012, p. 20.

[55] Ver por exemplo as principais ferramentas online para pesquisa de jurisprudência mencionadas na questão 1.7.4, 2) acima e Gomes e-book mencionado na questão 1.8.1, 2) acima.

[56] Ver, por exemplo, o processo C-281/16, Vereniging Hoekschewaards Landschap, ECLI:EU:C:2017:774.

[57] 2) A problemática das decisões prejudiciais é apresentada no sítio Web da Ordem dos Advogados “A problemática do reenvio prejudicial” Ramos, Vânia Costa com opinião sobre direitos processuais em processo criminal e utilidade prática do reenvio prejudicial no Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH): ‘Forum Direitos Fundamentais nos Processos Penais na Europa’.

[58] Fonte da informação: Questões prejudiciais

[59] Ver as tabelas de “References for a preliminary ruling by Member State (2015-2019)” na página 163 de “Statistics concerning the judicial activity of the Court of Justice”.

Última atualização: 10/08/2022

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