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Accès à la justice dans le domaine environnemental - République tchèque

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  1. Fondements constitutionnels
  2. Pouvoir judiciaire
  3. Accès aux dossiers
  4. Accès à la justice et participation du public
  5. Accès à la justice contre des actes ou des omissions
  6. Autres voies d’accès à la justice
  7. Qualité pour agir
  8. Représentation juridique
  9. Preuves
  10. Injonctions
  11. Coûts
  12. Mécanismes d’aide financière
  13. Actualité
  14. Autres questions
  15. Statut d’étranger
  16. Affaires transfrontalières

I. Fondements constitutionnels

La Charte des droits fondamentaux (ci-après «la Charte»), qui fait partie de la constitution tchèque, consacre le droit de vivre dans un environnement favorable et le droit à des informations promptes et complètes sur l’état de l’environnement (article 35). La Charte accorde également un droit connexe à la protection de la santé. En outre, la Charte dispose qu’en exerçant ses droits, nul ne peut menacer ni endommager l’environnement, les ressources naturelles, la biodiversité et les monuments culturels «au-delà des limites fixées par la loi». L’article 7 de la Constitution dispose que le gouvernement veille «à une exploitation mesurée des ressources naturelles et à la protection du patrimoine naturel». Aux termes de l’article 36 de la Charte, chacun a le droit de demander justice, suivant une procédure prévue, auprès d’un tribunal indépendant et impartial et, dans des cas déterminés, auprès d’une autre autorité. Quiconque estime avoir été lésé dans ses droits par une décision d’une autorité administrative peut, sauf disposition contraire de la loi, demander à un Tribunal de contrôler la légalité d’une telle décision. L’examen des décisions relatives aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales tels que définis par la Charte ne peut être exclu des pouvoirs du Tribunal. Les personnes peuvent invoquer le droit constitutionnel de vivre dans un environnement favorable dans des procédures administratives ou judiciaires. Toutefois, selon l’article 41 de la Charte, il n’est possible d’invoquer ce droit que dans les limites des lois qui exécutent les dispositions concernées. Conformément à l’article 10 de la constitution tchèque, les traités internationaux dont la ratification a été autorisée par le Parlement et qui lient la République tchèque font partie de l’ordre juridique tchèque et priment sur les lois nationales. La jurisprudence tchèque a ajouté deux exigences à l’application directe des traités internationaux: Ils doivent être «suffisamment concrets» et «accorder des droits spécifiques» aux particuliers. Dans la plupart de leurs décisions, les tribunaux tchèques ont abouti à la conclusion que les dispositions de la convention d’Aarhus n’étaient pas «directement applicables» car elles n’étaient pas «suffisamment concrètes». En revanche, dans certaines décisions, les tribunaux ont précisé que les lois nationales devaient être interprétées conformément aux obligations internationales résultant de la convention.

II. Pouvoir judiciaire

Le droit tchèque appartient au système juridique (du droit civil) continental, lequel est basé sur des règles codifiées, les lois adoptées par le Parlement. Les décisions de justice ne sont pas considérées comme une source formelle de droit. Toutefois, la jurisprudence de l’instance supérieure (à savoir la Cour constitutionnelle) est souvent utilisée à des fins d’interprétation et les juridictions inférieures la respectent. La structure des juridictions civiles et pénales comprend 4 niveaux en République tchèque. Elle comporte

  • Les tribunaux de district,
  • Les tribunaux régionaux (y compris le tribunal municipal de Prague),
  • les cours supérieures,
  • La Cour suprême.

Les juridictions civiles protègent les droits privés et se prononcent sur les questions de droit civil relevant du code de procédure civile. Les juridictions pénales décident de la culpabilité et des sanctions dans le cas des infractions pénales définies par le code pénal, lequel régit aussi la procédure pénale. Seul le procureur a le droit de saisir la juridiction pénale. La structure des juridictions administratives se compose de 2 niveaux en République tchèque. Elle comporte

  • Les tribunaux régionaux (y compris le tribunal municipal de Prague),
  • La Cour administrative suprême.

Les juridictions administratives protègent les droits publics subjectifs réglementés par le code de justice administrative. Elles contrôlent les décisions des autorités administratives, y compris celles relatives aux infractions administratives (délits).

La Cour constitutionnelle de la République tchèque est chargée de garantir le respect de la Constitution, y compris des droits et libertés fondamentaux énoncés par la Charte et par la Constitution. La Cour constitutionnelle a compétence pour abroger les lois contraires à l’ordre constitutionnel. Elle se prononce aussi sur les recours constitutionnels formés contre les décisions définitives des autorités publiques dans toutes les branches du droit qui seraient contraires aux droits et libertés fondamentaux. Au niveau administratif, certaines autorités spéciales, telles que l’inspection tchèque de l’environnement, se prononcent en matière environnementale. Au niveau judiciaire, il n’existe pas d’organisme spécialisé en la matière. Les juridictions civiles et pénales ordinaires statuent sur les litiges et délits liés à l’environnement. Les décisions des autorités administratives en matière environnementale sont examinées en première instance par les chambres des tribunaux régionaux spécialisées dans les affaires administratives. Les décisions de ces juridictions administratives peuvent être réexaminées par la Cour administrative suprême, la juridiction spécialisée dans le domaine de la justice administrative.

Le droit tchèque laisse peu de place au «chalandage juridictionnel», c’est-à-dire au choix du tribunal le plus favorable, puisqu’il détermine la compétence matérielle et territoriale de chaque juridiction. En matière administrative, ce «chalandage juridictionnel» est impossible dans toutes ses formes. Dans les affaires civiles, le plaignant peut parfois tenter d’exercer une influence sur le choix de la juridiction saisie en première instance (et par conséquent sur la juridiction d’appel) en concevant et en présentant d’une certaine façon son litige et ses moyens. Par exemple, la même affaire peut faire l’objet d’une poursuite pour «conflit de voisinage» (avec saisine en première instance du tribunal de district) ou en tant que «recours pour la protection de la personne» (avec saisine en première instance du tribunal régional). Cependant, c’est au juge qu’il revient toujours de décider du tribunal compétent, quel que soit l’intitulé de l’action. Dans les procédures judiciaires civiles et pénales, la voie de recours ordinaire pour contester la décision du Tribunal de première instance est de faire appel. Les tribunaux régionaux examinent en appel les décisions de première instance des tribunaux de district, et les cours supérieures les décisions rendues en première instance par les tribunaux régionaux. La voie de recours extraordinaire la plus importante dans une procédure, tant civile que pénale, est le pourvoi en cassation (dovolání) devant la Cour suprême. Les autres voies de recours extraordinaires sont les recours pour demander un nouveau procès (aussi bien dans les procédures judiciaires civiles et pénales), action en justice demandant de déclarer la nullité de la décision (en matière civile) et des informations contenues dans la plainte, qui peut être déposé en matière pénale, par le ministre de la justice ou le procureur général auprès de la Cour suprême. En matière administrative, le moyen de recours à l’encontre des décisions des tribunaux de première instance est le recours en cassation devant la Cour administrative suprême. Le recours en cassation est considéré comme un recours extraordinaire, étant donné qu’il ne suspend pas les effets de la décision de première instance. Toutefois, vu la fréquence de ce recours et étant donné que la Cour administrative suprême peut modifier la décision attaquée, le recours en cassation a le caractère d’une voie de recours ordinaire. La demande de reprise d’un procès est aussi une voie de recours extraordinaire dans certains types de procédures judiciaires administratives.

Les juridictions administratives ne sont généralement compétentes que pour casser les décisions administratives (pouvoir de cassation). Il existe toutefois des exceptions à cette règle. Lors du contrôle des décisions imposant des sanctions administratives (amendes), les tribunaux peuvent, outre l’annulation de la décision, réduire le montant de la pénalité. Si le Tribunal annule la décision de rejet de la demande d’information, elle peut aussi ordonner à l’autorité administrative de divulguer les informations. Du point de vue légal (législatif), il n’existe pas de spécificités des procédures judiciaires en matière environnementale, sauf pour la capacité d’ester et d’intervenir des organisations environnementales. Dans les faits, la proportion importante des actions engagées par ces organisations constitue une spécificité des procédures judiciaires administratives en matière environnementale. Dans les procédures judiciaires civiles portant sur la protection de droits violés par des interventions au niveau environnemental, les éléments de preuve sont généralement difficiles à réunir. Il en va de même pour les délits relatifs aux dommages occasionnés à l’environnement. Par ailleurs, les «délits environnementaux» sont décrits dans le code pénal de telle façon qu’il est difficile pour les plaignants de prouver que toutes les conditions requises sont réunies pour sanctionner l’auteur de l’infraction.

Il n’existe pas de procédures judiciaires en matière environnementale que les juges pourraient engager d’office. Dans les procédures judiciaires administratives et pénales, les tribunaux ne peuvent agir que sur la base d’une action en justice ou d’une autre initiative appropriée, jamais de leur propre initiative. Une procédure judiciaire civile peut être engagée d’office par le juge dans des circonstances et des cas expressément définis par la loi. Le juge peut, par exemple, engager d’office des procédures concernant la garde des enfants, la détention d’une personne dans un établissement médical, la capacité juridique d’une personne, la déclaration de décès d’une personne, la succession, l’existence d’un mariage etc.

III. Accès aux dossiers

Si une demande d’informations environnementales est rejetée (ou partiellement rejetée), la personne qui sollicite les informations peut contester la décision auprès de l’autorité administrative supérieure. Il en va de même lorsque la demande d’informations demeure sans réponse ou lorsque seule une partie des informations demandées est communiquée sans autres explications. Dans ce cas, la loi présume qu’il s’agit d’une décision de rejet de la demande d’information. Si l’autorité supérieure confirme le rejet de la demande d’information, il est possible de former un recours contre cette décision auprès du tribunal compétent en matière administrative. Si la réponse est considérée comme erronée ou inadéquate, il est encore possible d’adresser au chef de l’autorité concernée une réclamation pour mauvaise administration ou de réitérer (préciser) la demande. La décision de rejet de la demande d’information doit donner des renseignements sur les possibilités de recours auprès de l’autorité administrative supérieure. Dans sa décision, l’autorité supérieure n’est quant à elle pas tenue de donner des renseignements sur les voies de recours devant un tribunal administratif.

La demande d’informations environnementales peut être formulée oralement, par écrit ou sous toute forme technique disponible. Elle ne peut pas être anonyme et doit exposer quelles sont les informations demandées. Il n’y a pas d’autre exigence formelle spécifique concernant la demande. Si elle est incompréhensible ou trop générale, le demandeur doit fournir des documents supplémentaires sur demande de l’Autorité. Les informations sont communiquées dans un délai de 30 jours à compter de la réception de la demande ou des documents supplémentaires. Ce délai peut être prolongé à 60 jours au maximum, pour des motifs sérieux. Le recours contre la décision de rejet de la demande d’information doit être formé par écrit dans un délai de 15 jours à compter de la réception de la décision. Si la décision ne donne pas les renseignements relatifs au recours, le délai de recours est de 90 jours. Le délai pour attaquer en justice la décision de l’autorité supérieure est de 2 mois. Il un avocat n’est obligatoire à aucun stade de la procédure de demande d’informations ou de recours contre son rejet

Le Tribunal a accès aux informations dont la demande de divulgation fait l’objet d’un litige devant lui. Si l’autorité concernée ne lui fournit pas ces informations de son plein gré, le Tribunal peut lui ordonner de le faire.

Selon la loi «générale» sur la liberté de l’information, le Tribunal peut ordonner à l’autorité de divulguer les informations demandées. Une telle disposition ne figure toutefois pas dans la loi sur le droit d’accès aux informations environnementales, dont les dispositions priment quand il s’agit de demandes d’informations environnementales. Dès lors, il n’apparaît pas clairement que le juge peut ordonner la divulgation des informations environnementales. Dans la pratique, il a parfois procédé de la sorte.

IV. Accès à la justice et participation du public

Pour la plupart des projets ayant des répercussions sur l’environnement, l’investisseur doit obtenir un certain nombre d’autorisations distinctes. Le régime tchèque des procédures administratives en matière environnementale (des autorisations environnementales) est ainsi considérablement fragmenté. Les permis les plus fréquents sont délivrés en application des textes suivants:

  • La loi no 183/2006 Coll. Loi sur la construction (permis d’aménager étant la «essentielle» ou «principale» de la décision relative à la possibilité de réalisation d’un projet),
  • La loi no 114/1992 Rec. sur la protection de la nature,
  • La loi no 254/2001 Rec. sur les eaux,
  • La loi no 86/2002 Rec. sur la protection de l’air,
  • La loi no 76/2002 Rec. sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution (PRIP),
  • La loi no 44/1988 Rec. sur l’extraction minière,
  • La loi no 258/2001 Rec. sur la protection de la santé publique,
  • La loi no 18/1997 Rec. sur l’énergie nucléaire.

Même lorsqu’un «permis intégré» est délivré conformément à la loi no 76/2002 Rec. sur la PRIP, celui-ci ne rassemble qu’une partie des permis spécifiques requis par les lois susmentionnées, les autres étant délivrés séparément.

La procédure d’évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) régie par la loi no 100/2001 Rec. relative à l’EIE ne fait pas partie des procédures d’autorisation (permis) de développement du territoire dans le système juridique tchèque. Elle représente un processus distinct, aboutissant à la délivrance d’une «déclaration d’EIE». Cette «déclaration d’EIE» ne revêt pas le caractère d’un permis contraignant (autorisation de développement). Elle doit servir obligatoirement de base aux décisions ultérieures (permis), qui doivent la refléter, mais pas nécessairement la respecter. Ces caractéristiques des procédures administratives en matière environnementale influencent aussi les règles délimitant la participation du public. Dans les procédures individuelles, on applique l’une des définitions suivantes:

  • la définition générale de la partie conformément au code de procédure administrative (basé sur le principe des «intérêts juridiques concernés»)
  • une définition spécifique des parties (par exemple, les propriétaires fonciers concernés dans les procédures relevant de la loi sur la construction).

Par ailleurs, il existe un certain nombre de dispositions spéciales autorisant les organisations environnementales à participer aux procédures administratives en matière environnementale. Parmi ces dispositions, la plus souvent utilisée est l’article 70 de la loi no 114/1992 Rec. sur la protection de la nature. La disposition de la loi relative à l’EIE (article 23, paragraphe 9), selon laquelle les organisations environnementales ayant activement participé à la procédure d’EIE ont le droit d’agir en tant que parties aux procédures d’autorisation ultérieures, est moins souvent appliquée dans la pratique.

La possibilité de contester une décision administrative auprès de l’autorité administrative supérieure est un principe général du droit administratif tchèque. Ce principe s’applique toujours, sauf dans de rares cas d’actes qui ne prennent pas la forme d’une décision administrative régulière (par exemple, les certificats des inspecteurs agréés qui, sous certaines conditions, peuvent se substituer aux permis de construire). Il n’existe pas de recours non plus contre les «mesures de portée générale». D’ordinaire, la voie de recours auprès de l’autorité administrative supérieure doit être épuisée avant que le juge puisse être saisi de la légalité de la décision administrative. Celui-ci ne peut pas connaître des décisions administratives de premier degré. Les actes «irréguliers», contre lesquels il n’existe pas de possibilité de recours administratif, mais devant faire l’objet d’un contrôle judiciaire s’ils sont susceptibles de porter atteinte aux droits ou devoirs d’une personne, constituent une exception. Par ailleurs, les «mesures de portée générale» peuvent être directement attaquées en justice dès qu’elles sont adoptées. Enfin, il existe une exception permettant d’engager des «poursuites dans l’intérêt public» à l’encontre d’une décision administrative de premier degré dans des conditions spécifiques définies par la loi. De même, en cas d’omission (carence) ou d’autres «interventions illégales» des autorités administratives, on ne peut saisir le juge administratif qu’après avoir épuisé les voies de recours administratif ordinaires, si elles existent. Il n’est pas nécessaire d’avoir épuisé les voies de recours extraordinaires pour porter l’affaire en justice.

En général, le juge administratif contrôle la légalité quant au fond et à la procédure des décisions administratives attaquées. Un vice de procédure constitue un motif d’annulation de la décision attaquée s’il est probable qu’il a pu entraîner une illégalité au fond de la décision en question. La décision de justice est basée sur les faits tels qu’ils se présentaient au moment de l’adoption de la décision administrative. Normalement, le tribunal base sa décision sur les documents recueillis durant la procédure administrative. Il est toutefois habilité, si les parties le suggèrent, à contrôler l’exactitude de ces documents, à reprendre ou rectifier les éléments factuels pris en considération dans la procédure administrative. Le juge examine toujours si les autorités administratives n’ont pas outrepassé les limites de leur compétence discrétionnaire. La portée du contrôle judiciaire des décisions administratives est dans la pratique limitée par la doctrine de la violation des droits, qui sert de base à la définition légale de la qualité pour agir dans les procédures judiciaires administratives et joue aussi sur la recevabilité des arguments des différents requérants. Cela concerne en particulier les actions en justice des organisations environnementales. Conformément à la jurisprudence tchèque, ces organisations ne peuvent invoquer qu’une violation de leurs droits procéduraux dans les procédures administratives, et non la légalité des décisions administratives sur le fond.

Conformément à la loi sur la construction, les plans d’utilisation des sols et les plans de zonage sont délivrés sous la forme de «mesures de portée générale» et une voie spéciale permet de les contester. Une «mesure de portée générale» est définie par la loi comme un acte contraignant qui n’est ni une norme juridique ni une décision individuelle. Certains actes, conformément à d’autres dispositions législatives sur l’environnement, par exemple les règles de visite des parcs nationaux en application de la loi sur la protection de la nature ou les plans de gestion des bassins hydrographiques conformément à la loi sur la protection de l’eau sont délivrés sous cette forme et sont dès lors soumis à un contrôle juridictionnel. Selon la loi, quiconque prétend que ses droits ont été violés par une mesure de portée générale a qualité pour l’attaquer en justice. La Cour administrative suprême a toutefois élaboré une jurisprudence restrictive, en vertu de laquelle seul le droit in rem, à savoir les droits liés à la propriété foncière, peut être violé par une mesure de portée générale (à savoir le plan d’utilisation des sols). En conséquence, seuls les propriétaires fonciers lésés sont considérés comme ayant qualité pour engager des poursuites en justice contre les mesures de portée générale. De même, selon une jurisprudence constante de la Cour administrative suprême, les organisations environnementales n’ont pas qualité pour engager des poursuites contre les plans d’utilisation des sols (bien qu’elles aient qualité pour le faire contre les règles de visite des parcs nationaux). Jusqu’à la fin de l’année 2011, la Cour administrative suprême était seule compétente pour contrôler les mesures de portée générale ne connaissant pas de voie de recours. Depuis 2012, les tribunaux régionaux disposent aussi de cette compétence et leur décision peut faire l’objet d’un pourvoi en cassation. Les principales règles en matière de preuve sont similaires à celles de la justice administrative ordinaire:

  • Le juge contrôle la légalité quant au fond et à la procédure des mesures de portée générale,
  • Dans le cadre des moyens présentés et de la violation des droits du plaignant,
  • Le juge a le droit, sur suggestion des parties, d’examiner ou de rectifier les éléments factuels pris en considération dans la procédure d’adoption de la mesure.

Dans ce type de procédure administrative judiciaire, les audiences ont plus souvent lieu que dans d’autres.

Procédures d’EIE:

La procédure d’EIE ne fait pas partie des procédures d’autorisation (permis) de développement du territoire dans le système juridique tchèque; l’autorisation repose sur un processus distinct qui présente les principales caractéristiques suivantes:

  • La procédure d’EIE en tant que telle est entièrement accessible au public,
  • Le rapport d’EIE (documentation) est accessible et toute personne a le droit de formuler des observations à son sujet dans les délais impartis,
  • avant que d’autres décisions (permis) ne soient rendues, une «déclaration d’EIE» doit être rédigée, mais elle n’est pas contraignante (elle doit seulement être «prise en compte»),
  • Le processus se termine par la délivrance d’une «déclaration d’EIE», qui n’a pas un caractère de permis contraignant (autorisation de développement), mais est considérée comme un «avis d’expert» (bien qu’elle soit délivrée par le ministère de l’environnement ou par l’autorité administrative régionale).

Ainsi, selon la jurisprudence tchèque, le juge ne peut contrôler «de manière indépendante» ou «directement» ni les décisions d’évaluation et d’examen de la procédure d’EIE (réunies en une seule décision conformément à la loi tchèque relative à l’EIE), ni la «déclaration d’EIE». Comme les juridictions administratives suprême a jugé, elles font l’objet d’un contrôle juridictionnel qu’en conjonction avec (ou dans le champ d’application de l’autorisation ou des autorisations ultérieures), par exemple, avec le permis d’utilisation des terres, les permis délivrés conformément à la loi sur la protection de la nature, la loi sur les eaux, la loi sur l’exploitation minière, etc. à la suite de cette approche, il est donc indispensable de considérer les permis délivrés conformément aux lois spécifiques pour le projet qui a été soumis à une EIE comme étant les «décisions d’EIE» («autorisations» au sens de la directive EIE). Ces décisions peuvent être examinées par les tribunaux conformément aux conditions générales d’examen des décisions administratives. La qualité pour engager des poursuites est accordée:

a) les personnes qui prétendent que leurs droits ont été violés par la décision qui «crée, modifie, annule ou assigne des droits ou devoirs»,

b) Autres parties à la procédure d’adoption de la décision administrative qui prétendent que leurs droits ont été violés dans cette procédure et que cette infraction pourrait entraîner l’illégalité de la décision (droit d’intenter des actions en justice pour les organisations environnementales tirent de cette disposition)

Par ailleurs, conformément à une récente modification de la loi relative à l’EIE (adoptée en décembre 2009), les organisations environnementales ayant soumis des observations dans la procédure d’EIE ont qualité pour attaquer la décision d’autorisation du projet pour lequel la déclaration d’EIE avait été établie. Les organisations environnementales ont également qualité à engager des poursuites lorsqu’elles n’ont pas participé à la procédure administrative d’autorisation. Cette disposition spéciale, cependant, ne permet pas d’engager directement des poursuites dans le cadre de la décision d’examen et d’évaluation de la procédure d’EIE ou de la déclaration d’EIE. Dans la pratique, elle n’a jamais été utilisée, puisque les organisations environnementales participantes peuvent faire jouer les règles générales de la qualité pour agir. Il s’ensuit que les organisations environnementales ont plusieurs «voies», notamment, pour pouvoir attaquer les autorisations d’un projet soumis à l’EIE:

a) si une organisation environnementale formule des observations sur le rapport d’EIE (documentation) dans les délais impartis pour la consultation publique de la procédure EIE, elle peut soit obtenir le statut de partie à la procédure ultérieure d’autorisation (et ensuite, en tant que telle, former un recours contre l’autorisation finale), soit, en théorie, engager des poursuites contre ces décisions également, sans agir en tant que partie de la procédure administrative.

b) Toutefois, les organisations environnementales peuvent aussi avoir le statut de partie à la procédure d’autorisation (que le projet fasse ou non l’objet d’une EIE), en vertu des dispositions d’autres lois; de l’article 70 de la loi sur la protection de la nature est la disposition la plus souvent utilisée.

S’agissant des particuliers, la participation à la procédure d’EIE n’est pas nécessaire et ne leur accorde aucun droit spécial de participation aux procédures administratives ultérieures ni d’accès aux tribunaux. Pour ceci, il faut que l’autorisation porte directement atteinte à leurs droits (si la loi spéciale n’exige pas des conditions plus strictes encore).

Les tribunaux régionaux constituent la juridiction compétente pour attaquer toutes les décisions administratives, y compris les autorisations délivrées après la procédure d’EIE (il est possible de se pourvoir en cassation contre leur décision devant la Cour administrative suprême). Aucune audition n’a lieu si le juge rejette l’action comme irrecevable ou annule les autorisations pour vices de procédure ou parce qu’elles sont insuffisamment justifiées (invérifiables). Par ailleurs, le juge demande généralement aux parties si elles acceptent que l’affaire soit tranchée sans audition et, dans bon nombre de cas (probablement la majorité), les parties donnent leur accord. Le juge contrôle la légalité quant au fond et à la procédure des autorisations. Les règles de preuve sont les mêmes que dans la justice administrative ordinaire. Le juge a le droit, sur suggestion des parties, d’examiner ou de rectifier les éléments factuels pris en considération dans la procédure administrative. Il contrôle aussi, conjointement avec l’autorisation finale, la légalité quant au fond et à la procédure de la déclaration d’EIE ou de la décision d’examen et d’évaluation de la procédure d’EIE. En théorie, sur suggestion du plaignant, le juge vérifie aussi les documents et les constatations techniques sur lesquelles se fondent la déclaration d’EIE et l’autorisation pour s’assurer qu’il n’existe pas de conflit manifeste entre ces constatations et les conclusions et motifs des autorités administratives. En pratique, cependant, les tribunaux sont souvent peu enclins à le faire, notamment en cas d’actions des organisations environnementales. En cas de contrôle par le juge des autorisations de projets soumis à l’EIE, les conditions générales pour les référés s’appliquent. Par exemple, le plaignant qui demande la mesure en référé doit prouver que:

  • l’exécution de la décision lui causerait un préjudice «incomparablement plus grave» que celui qui serait causé à d’autres personnes par la mesure en référé (jusqu’à la fin de 2011, le plaignant devait démontrer un «préjudice irréparable»),
  • le référé n’est pas contraire à un intérêt public important.

La seule règle spéciale concerne l’action d’une organisation environnementale contre une autorisation au titre de la disposition spéciale de la loi relative à l’EIE (sans participation de ladite organisation à la procédure administrative). Pour ce type d’action, la procédure en référé (sous la forme d’un effet suspensif de l’autorisation) n’est pas disponible.

Procédures de PRIP:

Les juges peuvent contrôler les décisions de PRIP finales (permis intégrés), rendues conformément à la loi no 76/2002 Rec. La loi sur la PRIP, dans les conditions générales du contrôle juridictionnel des actes administratifs. La qualité pour engager des poursuites contre les décisions de PRIP («permis intégrés») bénéficie ainsi:

a) les personnes qui prétendent que leurs droits ont été violés par la décision de PRIP, laquelle «crée, modifie, annule ou assigne des droits ou devoirs»,

b) Autres parties à la procédure d’adoption de la décision de PRIP qui prétendent que leurs droits ont été violés dans cette procédure et que cette infraction pourrait entraîner l’illégalité de la décision (droit d’intenter des actions en justice pour les organisations environnementales tirent de cette disposition)

Les organisations environnementales ont qualité pour engager des poursuites contre la décision de PRIP si elles répondent aux conditions énoncées sous b), à savoir si l’organisation était partie à la procédure administrative de PRIP (ayant abouti à la délivrance du permis de PRIP). Pour être partie à une telle procédure, l’organisation doit annoncer à l’autorité administrative compétente qu’elle souhaite y participer dans un délai de 8 jours à compter de la notification au public des informations concernant la demande de décision de PRIP. De même, une organisation environnementale ayant soumis des observations dans le processus d’EIE ayant précédé la procédure de PRIP pourrait probablement intenter une action contre la décision de PRIP même si elle n’a pas participé à cette dernière procédure. Il n’existe toutefois pas de jurisprudence pour le confirmer. D’un point de vue formel, il n’est pas nécessaire de participer activement à la phase de consultation publique de la procédure de PRIP pour avoir qualité à attaquer la décision de PRIP. Si un particulier ou une organisation gouvernementale remplit les critères pour être partie à la procédure administrative de PRIP, il ou elle peut former un recours administratif contre la décision de PRIP et, partant, avoir qualité pour attaquer en justice la décision finale sans même avoir participé activement à la procédure administrative de PRIP. Toutefois, dans ce cas, elle a moins de chances de succès puisqu’il lui sera plus difficile de faire valoir que ses droits ont été violés dans la procédure et dans la décision de PRIP.

Les tribunaux régionaux constituent la juridiction compétente pour attaquer les décisions de PRIP (il est possible de se pourvoir en cassation contre leur décision devant la Cour administrative suprême). Aucune audition n’a lieu si le juge rejette l’action comme irrecevable ou annule les autorisations pour vices de procédure ou parce qu’elles sont insuffisamment justifiées (invérifiables). Par ailleurs, le juge demande généralement aux parties si elles acceptent que l’affaire soit tranchée sans audition et, dans bon nombre de cas (probablement la majorité), les parties donnent leur accord. Le juge contrôle la légalité quant au fond et à la procédure des décisions de PRIP. Les règles de preuve sont les mêmes que dans la justice administrative ordinaire. Le juge a le droit, sur suggestion des parties, d’examiner ou de rectifier les éléments factuels pris en considération dans la procédure administrative de PRIP. En théorie, sur suggestion du plaignant, le juge vérifie aussi les documents et les constatations techniques, sur lesquelles se fonde la décision de PRIP, du moins dans la mesure où il n’existe pas de conflit manifeste entre ces constatations et les conclusions et motifs de la décision de PRIP. En pratique, cependant, les tribunaux sont souvent peu enclins à le faire, notamment en cas d’actions des organisations environnementales. En cas de contrôle par le juge des décisions de PRIP, les conditions générales pour les référés s’appliquent. Par exemple, le plaignant qui demande le référé doit prouver que:

  • l’exécution de la décision lui causerait un préjudice «incomparablement plus grave» que celui qui serait causé à d’autres personnes par la mesure en référé (jusqu’à la fin de 2011, le plaignant devait démontrer un «préjudice irréparable»),
  • le référé n’est pas contraire à un intérêt public important.

V. Accès à la justice contre des actes ou des omissions

Les actions intentées contre des personnes physiques ou morales peuvent être directement soumises aux juridictions civiles (dans le cadre de la justice civile) dans tous les domaines concernant les droits et devoirs privés, y compris ceux qui ont trait à la protection du droit constitutionnel à un environnement favorable. Les personnes ne peuvent invoquer ce droit constitutionnel que dans les limites des lois qui exécutent les dispositions concernées. Cela signifie que dans les actions intentées devant les juridictions civiles contre des personnes physiques ou morales, le plaignant doit aussi faire valoir et prouver que le défendeur n’a pas respecté une obligation spécifique imposée par la loi et a ainsi violé les droits du plaignant. Les actions typiques intentées contre des personnes physiques ou morales en matière environnementale (droit à un environnement favorable) incluent:

  • Les «recours des voisins», par lesquels le plaignant demande au Tribunal d’ordonner au défendeur de cesser de gêner les voisins «au-delà de limites raisonnables» ou de «menacer gravement leurs droits» (par exemple, par du bruit, des émissions etc.). Dans de tels cas, le Tribunal peut seulement enjoindre le défendeur de cesser l’activité illégale, sans plus spécifier la façon d’atteindre cet objectif;
  • Les «actions en protection de la personnalité ou de la vie privée», par lesquelles le plaignant demande une protection contre une atteinte illégale à sa sphère privée (personnalité), ce qui inclut aussi le corps, la santé et la qualité de l’environnement. L’action peut chercher à mettre un terme à cette atteinte illégale, à en supprimer les conséquences ou à obtenir réparation;
  • une action demandant des compensations monétaires pour le préjudice à l’environnement, qui a aussi causé un préjudice financier au plaignant;
  • L’ «action préventive», par laquelle le plaignant demande au Tribunal d’ordonner au défendeur de prendre des mesures pour prévenir un préjudice à (par exemple) l’environnement naturel.

Il n’est généralement pas possible d’intenter directement une action contre des personnes physiques ou morales devant une juridiction administrative. Fait exception une situation dans laquelle une personne physique ou morale agit en tant qu’autorité administrative (par exemple, si un inspecteur agréé délivre le certificat qui, sous certaines conditions, peut remplacer le permis de construire). Il n’est pas possible non plus d’intenter directement une action contre des personnes physiques ou morales devant des juridictions pénales.

Si un organisme public agit en tant que représentant de l’État sur une question de droit privé (activités commerciales etc.), l’État peut être attaqué pour ce type d’actions devant les juridictions civiles au même titre que des personnes physiques ou morales. Dans le domaine de la justice administrative, des poursuites contre les décisions des organismes publics (autorités administratives) en matière environnementale peuvent être intentées sous certaines conditions. En règle générale, il est seulement possible de demander au Tribunal d’annuler la décision, à quelques exceptions près (atténuation de sanctions administratives, ordonnance de divulgation des informations). En outre, une personne qui a épuisé les mesures administratives visant à la protection contre une omission illégale (inaction) d’une autorité administrative, ce qui violerait ses droits, peuvent demander au Tribunal d’ordonner à l’autorité administrative de «prendre une décision portant sur le fond de la question en cause». Il existe toutefois une «lacune» importante dans ce règlement (telle qu’interprétée par les juridictions administratives tchèques), ce qui amène à la conclusion qu’il n’est pas possible de demander au Tribunal d’ordonner à l’autorité de lancer la procédure elle-même (d’office) lorsqu’elle y est obligée de par la loi (par exemple, si un projet est construit ou exploité sans les permis nécessaires). Les tribunaux ont constamment rejeté les recours des voisins affectés dans de tels cas. Il n’y a pas non plus de disposition concernant la qualité des organisations environnementales à intenter des poursuites contre les autorités administratives en cas d’omissions illégales. Il pourrait alors être possible de recourir à un autre type d’action administrative visant d’autres interventions illégales des autorités administratives. La réglementation de ce type d’action a changé depuis 2012. Selon la formulation actuelle, quiconque se prévaut que ses droits ont été violés par «une intervention illégale, instruction ou l’exécution» de l’autorité administrative peut demander au Tribunal d’interdire à l’autorité de poursuivre l’intervention, de lui ordonner de le supprimer les résultats de cette intervention, ou simplement à déclarer qu’il était illégal.

Il y a deux autorités compétentes principales dans le domaine de la responsabilité écologique: L’inspection tchèque de l’environnement et le ministère de l’environnement. Le ministère de l’environnement exerce les compétences de l’autorité administrative centrale dans le domaine de la protection de l’environnement, y compris pour les préjudices environnementaux. L’inspection reçoit les conclusions et demandes d’actions et est habilitée à imposer des mesures préventives ou correctives concernant les préjudices environnementaux et les sanctions. La procédure visant à imposer des mesures préventives ou correctives concernant un préjudice environnemental peut être lancée d’office par l’inspection ou à la suite d’une demande d’action. Une telle demande ne peut cependant être introduite que par des personnes affectées ou susceptibles d’être affectées par le préjudice environnemental (telles que des propriétaires fonciers). les organisations environnementales ne sont généralement pas considérées comme affectées même si elles protègent l’environnement. Les organisations environnementales et le grand public ne peuvent que déposer des conclusions écrites demandant à l’inspection d’entamer la procédure d’office; Néanmoins, il appartient à l’inspection de décider ou non de lancer la procédure.

Les parties à la procédure concernant la responsabilité environnementale ne peuvent intenter l’action auprès des juridictions administratives que lorsque la décision administrative est finale. Cela signifie que la voie de recours administrative ordinaire, un recours auprès du ministère de l’environnement, doit d’abord avoir été épuisée. Les organisations environnementales, bien qu’elles ne puissent engager la procédure elles-mêmes, peuvent devenir partie à la procédure engagée par l’inspection sur le fondement de la loi sur la protection de la nature. Dans ce cas, elles peuvent aussi engager des poursuites contre la décision de l’inspection. Les personnes dont les droits ont été violés par suite de la décision administrative peuvent aussi engager une action. Dans le cas où il n’y aurait pas de demande d’action et où l’inspection n’engagerait pas de procédure d’office, les organisations environnementales ou toute personne du grand public peuvent demander au ministère d’y remédier. Toutefois, si le ministère lui-même ne le fait pas, les juridictions ne peuvent ordonner à l’autorité passive d’agir (d’engager la procédure) et il n’est pas possible de faire jouer la responsabilité environnementale au moyen d’une procédure administrative. Il est néanmoins possible de le faire au moyen d’actions privées. Il peut toutefois encore y avoir un autre type de responsabilité environnementale, à savoir quand la décision sur les mesures préventives ou correctives est rendue mais non respectée. Conformément à la législation tchèque, il appartient généralement à l’autorité administrative qui a rendu une décision imposant des obligations non financières (telles qu’une décision imposant des mesures préventives ou correctives concernant un préjudice environnemental) de la faire appliquer. De veiller à ce qu’elle soit respectée et que les obligations imposées soient remplies. Si la décision n’est pas respectée, l’autorité compétente peut soit imposer des amendes à la personne à laquelle les obligations sont imposées ou veiller à ce qu’une autre remplisse les obligations imposées, aux frais de la personne qui y est tenue. En outre, une personne habilitée par la décision peut faire appliquer la décision imposant des obligations non financières (à savoir que la personne doit agir ou s’abstenir d’une action au nom de la personne habilitée). Cette décision serait applicable dans les situations où le préjudice environnemental affecterait le patrimoine d’une autre personne que la personne responsable.

ANNEXE VI. Autres voies d’accès à la justice

Outre la participation aux procédures administratives et la contestation des décisions devant les juridictions administratives, il existe plusieurs autres moyens de recours qui peuvent être utilisés tant par les parties aux procédures administratives que par le grand public. À savoir:

  • saisir les autorités compétentes pour qu’elles engagent une procédure d’office, par exemple pour prendre des mesures contre la carence d’une autorité subordonnée,
  • utiliser des recours administratifs extraordinaires [à savoir un contrôle administratif des décisions en vigueur, une nouvelle procédure (nouvelle appréciation)],
  • soumettre le problème au médiateur, adresser une notification pénale à la police ou au ministère public et saisir le procureur et le Médiateur afin d’engager une actio popularis.

Toutefois, ces voies de recours sont — en général — assez faibles. Elles n’engagent pas formellement de procédures. Il appartient aux autorités compétentes de décider s’il convient ou non de lancer la procédure, tandis que l’auteur de la notification a uniquement le droit d’être informé du suivi de sa notification.

En République tchèque, un médiateur général est chargé de toutes les affaires où des autorités administratives agissent ou omettent d’agir en violation de la loi, des principes de l’État de droit démocratique ou des principes de bonne administration. Sa compétence s’étend aux affaires environnementales. Le médiateur peut entreprendre son enquête d’office. En outre, tout le monde peut saisir le médiateur (des conditions spécifiques sont établies quant au délai d’intervention du Médiateur, qui peut décider de ne pas traiter une notification, par exemple si la violation remonte à plus d’ 1 an). Toutefois, même si le Médiateur conclut que l’administration a violé la loi, il ne peut que recommander à l’autorité en cause de prendre des mesures correctives, et non les imposer. Si sa recommandation n’est pas respectée, le médiateur peut contacter l’autorité supérieure ou le gouvernement et informer le grand public.

On ne peut pas engager de poursuites pénales privées. C’est l’État qui poursuit tous les délits (il est représenté par les procureurs). Tout le monde peut, cependant, adresser aux autorités compétentes (police ou ministère public) ses soupçons concernant un délit commis, et être ensuite éventuellement informé du suivi donné. Les personnes lésées (personnes ayant subi un préjudice, une perte de biens ou un préjudice moral ou autre par suite du délit commis) disposent de droits procéduraux et peuvent influer sur la procédure pénale (par exemple, ils peuvent porter plainte en cas de cessation de la poursuite pénale).

Tant le médiateur que le procureur principal peuvent engager des «poursuites dans l’intérêt public» contre toute décision administrative, s’ils «constatent» (le procureur principal) ou «prouvent» (le médiateur) un intérêt public important pour agir de la sorte.

Les principaux mécanismes de traitement des plaintes concernant des actions administratives inappropriées, des carences ou des omissions administratives peuvent être résumés comme suit:

  • une communication au Médiateur
  • des poursuites contre une carence (ce mécanisme n’est disponible que dans les cas où la procédure administrative est en cours, mais l’autorité refuse de rendre une décision);
  • une plainte concernant le comportement inapproprié d’un responsable ou des mesures de l’autorité administrative (toutefois, une telle plainte est d’abord traitée par l’autorité concernée par la plainte — il n’est possible de saisir l’autorité administrative supérieure que si la plainte n’est pas traitée correctement);
  • Dans les cas les plus graves, une notification aux autorités compétentes (police ou ministère public).
Il n’y a pas d’autres institutions ou organes compétents pour donner accès à la justice en matière environnementale, hormis celles décrites ci-dessus, à savoir:
  • Les autorités administratives responsables de l’administration publique dans des domaines environnementaux spécifiques ou liés à l’environnement,
  • Juridictions
  • le médiateur,
  • le procureur.

VII. Qualité pour agir

Qualité pour agir

Procédure administrative

Procédure judiciaire

Personnes physiques

«atteinte directe aux droits potentielle»

atteinte aux droits

ONG

Protection des intérêts publics

atteinte aux droits/protection des intérêts publics (poursuites spéciales conformément à la loi relative à l’EIE)

Autres entités juridiques (dont municipalités)

«atteinte directe aux droits potentielle»

atteinte aux droits

Groupes ad hoc

procédure d’EIE consultative et adoption de plans d’utilisation des sols — ouverte aux observations de tous

pas de possibilité

ONG étrangères

atteinte aux droits

Autres (organisations d’employeurs et chambres de commerce — procédure de PRIP, procureur général et médiateur — poursuites dans l’intérêt public)

«atteinte directe aux droits potentielle»

atteinte aux droits/protection des intérêts publics (procureur général et médiateur)

Dans la procédure administrative, la règle de base de la «qualité pour agir» (le droit d’être partie) est la notion d’ «atteinte directe aux droits ou aux devoirs potentielle» par la décision. Ce concept est généralement exprimée dans l’article 27 de la loi no 500/2004 Rec. (code administratif), selon lequel les personnes «dont les droits ou devoirs peuvent être directement atteints par la décision administrative» sont considérées comme parties aux procédures administratives (les personnes qui ont présenté une demande de permis (demandeurs), les personnes que la décision crée, abolit ou modifie des droits et devoirs et les personnes auxquelles une position de partie est régi par une loi spéciale). Cette règle générale est modifiée par certaines lois sectorielles:

a) pour la protection de l’environnement, la plus importante est la loi no 183/2006 Rec. sur la construction. Cette loi comprend des définitions autonomes des Parties à la procédure administrative de délivrance des permis d’aménager et de construire. Conformément à ces définitions, seules les personnes physiques et morales dont les droits de propriété ou autres droits in rem peuvent être directement affectés par le permis ont un statut de partie à la procédure;

b) tout comme la réglementation des parties aux procédures administratives selon la loi no 44/1988 Coll. Loi sur l’exploitation minière.

c) dans certaines autres procédures relatives à l’environnement, le demandeur est la seule personne ayant le droit d’être partie. C’est le cas des «exceptions sonores» — des décisions qui autorisent l’opérateur d’une source sonore excédant les limites maximales à poursuivre ses opérations pendant une période limitée (avec possibilité de prolongation répétée). Les permis délivrés conformément à la loi no 18/1997 Rec. sur l’énergie nucléaire en sont d’autres exemples;

d) Par ailleurs, les procédures d’EIE consultatives (qui n’aboutissent pas à un permis contraignant) et les procédures d’adoption de plans d’utilisation des sols sont ouvertes aux observations de tous. Il s’agit aussi des seules procédures auxquelles les groupes ad hoc peuvent participer.

Les organisations environnementales peuvent avoir un statut de partie à la procédure administrative environnementale conformément à plusieurs lois spécifiques; y compris la loi sur la protection de la nature, la loi en matière d’EIE, la loi sur la PRIP, la loi sur les eaux et d’autres. Les organisations environnementales qui remplissent les exigences fixées par ces lois ont le droit d’être parties à toutes les procédures dans lesquelles les intérêts protégés par ces lois subissent une incidence (notamment les procédures relevant de la loi sur la construction). La jurisprudence confirme ce droit, car il doit être possible pour ces organisations de promouvoir en tant que partie l’intérêt public de protection de l’environnement et de ses aspects spécifiques. Toutefois, aucune des organisations environnementales ne peut devenir partie lorsque la loi mentionne explicitement que le demandeur est la seule partie à la procédure.

Les municipalités ont le droit d’être parties à la procédure administrative selon les mêmes principes que d’autres personnes morales (sur la base de la notion d’ «atteinte directe aux droits potentielle»). Dans la procédure de PRIP, les organisations des employeurs et les chambres de commerce peuvent avoir un statut de partie dans des conditions similaires à celles des organisations environnementales; Elles sont toutefois censées défendre leurs intérêts et les intérêts de leurs membres. Au niveau des procédures judiciaires, la notion d’atteinte aux droits prévaut largement sur les autres pour déterminer la qualité pour agir de toutes les catégories de sujets. Pour la justice administrative, l’article 65 de la loi no 150/2002 Rec. (code de justice administrative) dispose que la qualité pour engager des poursuites contre les décisions administratives est accordée:

a) les personnes qui prétendent que leurs droits ont été violés par la décision qui «crée, modifie, annule ou assigne des droits ou devoirs»,

b) Autres parties à la procédure d’adoption de la décision administrative qui prétendent que leurs droits ont été violés dans cette procédure et que cette infraction pourrait entraîner l’illégalité de la décision (droit d’intenter des actions en justice pour les organisations environnementales tirent de cette disposition).

Dans la plupart des cas, la qualité pour engager des poursuites judiciaires est étroitement liée au statut de partie dans la procédure administrative concernée. Dès lors, hormis les rares possibilités des «poursuites dans l’intérêt public», il n’y a pas de règles spéciales concernant les droits à agir d’un domaine juridique donné ou de certains acteurs. Dans le même temps, l’éventail des sujets ayant qualité pour agir dans un domaine spécifique est fortement influencé par l’éventail des parties aux procédures administratives correspondantes. Par exemple, étant donné que seuls les «voisins» (personnes dont les droits de propriété sont affectés) sont parties aux procédures administratives relevant de la loi sur la construction (à côté de l’investisseur, de la municipalité et éventuellement des ONG), seules ces personnes peuvent aussi avoir la qualité pour engager des poursuites contre une décision finale délivrée conformément à la loi sur la construction. Si le demandeur est la seule partie à la procédure administrative, c’est aussi le demandeur qui a seul qualité pour engager des poursuites contre la décision en justice. Les organisations environnementales, conformément à la jurisprudence tchèque actuelle, peuvent uniquement invoquer une violation de leurs droits procéduraux dans les procédures administratives, et non la légalité sur le fond des décisions administratives. C’est la conséquence de l’application stricte sur ce point de la notion d’atteinte aux droits. Bien que le motif de leur participation à la procédure administrative soit la protection de l’intérêt public, cela signifie que les organisations peuvent demander au Tribunal de contrôler:

  • si elles ont pu consulter tous les documents relatifs au permis environnemental,
  • si elles ont eu suffisamment de temps pour les étudier et exprimer leur avis,
  • si elles ont été invitées à l’audition publique etc.

Toutefois, si la doctrine est interprétée de façon stricte, elles ne sauraient faire valoir que la décision enfreint les exigences des lois environnementales (par exemple, les limites des émissions ou les dispositions interdisant certaines activités dans des zones protégées), étant donné que cela n’est lié à aucun de leurs «droits subjectifs». La jurisprudence de la Cour constitutionnelle défend cette interprétation en précisant que les personnes morales, dont les organisations environnementales, ne sauraient invoquer un droit à un environnement favorable, lequel n’appartient «naturellement» qu’aux personnes physiques. Quoi qu’il en soit, dans certaines décisions, les tribunaux ont examiné de facto les objections «de fond» des ONG.

Il n’existe pas d’actio popularis (au sens de la qualité pour agir de tout un chacun à l’encontre d’un certain type de décisions) dans les différents domaines du droit en République tchèque. Le code de justice administrative contient une disposition en vertu de laquelle des «poursuites dans l’intérêt public» peuvent être engagées par:

  • Le procureur général;
  • le médiateur;
  • une autre autorité publique habilitée à cet effet par une loi spéciale;
  • une personne explicitement habilitée à cet effet par une loi spéciale.

Le procureur général et le médiateur peuvent engager des «poursuites dans l’intérêt public» contre toute décision administrative, s’ils «constatent» (le procureur principal) ou «prouvent» (le médiateur) un intérêt public important pour agir de la sorte. Il n’existe pas de loi donnant le droit d’engager des poursuites dans l’intérêt public, ou tout autre type de poursuites administratives, à une autre autorité publique. En ce qui concerne les autres personnes, le seul type spécifique de qualité pour engager des «poursuites dans l’intérêt public» existant dans le droit tchèque (depuis décembre 2009) est contenu dans la loi en matière d’EIE. Conformément à l’article 23, paragraphe 10, de cette loi, les organisations environnementales ou les municipalités qui ont présenté des observations dans le processus d’EIE ont qualité pour contester en justice l’autorisation du projet pour lequel la déclaration d’EIE a été émise. Si elles choisissent d’engager une action conformément à cette disposition, il n’est pas nécessaire pour elles de participer à la procédure administrative d’autorisation en tant que parties. En théorie, la notion d’atteinte aux droits ne s’applique pas non plus dans ce cas et les organisations environnementales doivent indubitablement avoir aussi le droit de contester la légalité au fond de la décision attaquée. Par ailleurs, si ce type de poursuites devait être engagé, une procédure de référé ne serait pas envisageable. Dans la pratique, personne n’a encore essayé cette possibilité.

Jusqu’à présent, les organisations environnementales ont surtout eu recours à la disposition de la loi sur la protection de la nature et, uniquement en tant que deuxième et troisième options, aux dispositions des lois en matière d’EIE et de PRIP. Comme décrit ci-dessus, les organisations environnementales disposent de bien des «voies» pour devenir partie à la procédure administrative et, ainsi, obtenir (indirectement) qualité pour attaquer les décisions administratives en matière environnementale. Les particuliers tirent essentiellement leur qualité pour agir de la position de «voisin directement affecté» (décisions rendues conformément à la loi sur la construction) ou de «personnes dont les droits ou les devoirs sont potentiellement directement atteints» (autres décisions).

VIII. Représentation juridique

La représentation en justice par un avocat est obligatoire dans les procédures judiciaires devant la Cour administrative suprême, la Cour suprême et la Cour constitutionnelle, indépendamment de la nature de la cause, y compris pour les affaires environnementales. Les personnes physiques qui ont elles-mêmes une formation d’avocat ou les personnes morales dont un employé ou un membre dispose d’une telle formation ne sont pas tenues de faire appel à un autre avocat, sauf devant la Cour constitutionnelle. Devant les autres juridictions, la représentation juridique n’est pas obligatoire. Chacun peut choisir d’être représenté par un avocat ou par toute autre personne jouissant de la capacité juridique. Dès lors, les ONG peuvent aussi représenter des parties dans les affaires environnementales. Toutefois, les tribunaux peuvent interdire le représentant de représenter dans l’affaire qu’il représente dans de nombreux cas à plusieurs reprises (cela concerne uniquement des procédures judiciaires et non administratives). Il existe en République tchèque plusieurs centres de conseil juridique dirigés par des ONG. Ces centres offrent une assistance juridique gratuite à toute personne qui les contacte en matière environnementale. Ils offrent généralement aux personnes qui font appel à leurs services une explication des dispositions juridiques concernant leur demande de renseignements, suggèrent des solutions, commentent leurs arguments ou conseillent des procédures juridiques. Le barreau tchèque publie et tient à jour la liste de tous les avocats sur l’internet, y compris leur spécialisation. Toutefois, ils ne sont guère nombreux à se spécialiser dans le droit environnemental.

IX. Preuves

En matière administrative environnementale, la grande majorité des affaires sont simplement tranchées sur la base des dossiers administratifs et des autres documents officiels éventuels. Chacune des parties peut toutefois produire des éléments de preuve à l’appui de sa cause. Dans les affaires civiles, il est indispensable de produire suffisamment d’éléments de preuve à l’appui de sa cause. En général, c’est le demandeur qui supporte la charge de la preuve. s’il ne prouve pas que ses prétentions sont justifiées, il succombe. Les éléments de preuve sont évalués par le Tribunal conformément au principe de l’appréciation indépendante de tous les éléments de preuve. Le Tribunal n’est lié par aucun règlement en ce qui concerne les éléments de preuve auxquels il convient d’accorder la priorité ou une plus grande vraisemblance etc.; Il lui appartient d’apprécier avec soin tous les éléments de preuve. Dans la décision au fond, le Tribunal doit motiver de façon détaillée quels sont les éléments de preuve sur lesquels il fonde sa décision, quels éléments ont été pris en considération, à quels éléments la priorité a été donnée et pourquoi. Dans le cas contraire, la décision est susceptible d’être annulée par l’instance supérieure. Toutes les parties peuvent présenter des éléments de preuve à l’appui de leurs arguments. Toutefois, le Tribunal ne doit pas refléter toutes les propositions. Le cas échéant, dans la décision au fond, il doit motiver la raison pour laquelle les éléments de preuve n’ont pas été pris en compte. Il n’appartient pas aux tribunaux de produire des éléments de preuve. En général, ils ne demandent l’avis d’experts que si cela est nécessaire pour se prononcer sur le fond. Néanmoins, il leur est possible d’indiquer à l’une des parties qu’étant donné qu’elle ne semble pas en mesure de supporter la charge de la preuve, elle doit présenter des éléments supplémentaires. En outre, à la demande de l’une des parties, le Tribunal peut demander des éléments de preuve à la partie adverse, voire à des tiers. Les parties elles-mêmes peuvent présenter des avis d’expert ayant le même poids et la même plausibilité que l’avis d’expert demandé par le Tribunal. Les parties peuvent choisir l’expert dans la liste officielle des experts, lui demander de rendre un avis et payer pour ses services. Dans une affaire où chaque partie présente son propre avis d’expert et où ces avis sont contradictoires, le Tribunal demande un troisième avis. Les avis des experts ne sont pas formellement contraignants pour les juges. Toutefois, dans la grande majorité des cas, le tribunal les respecte. S’il existe un doute concernant la plausibilité ou la qualité de l’avis d’un expert, le Tribunal demande à un autre expert d’examiner l’avis du précédent.

X un redressement par injonction

Un recours auprès de l’autorité administrative supérieure a un effet suspensif. Ce n’est que dans de rares cas, et en général pas en matière environnementale, que le recours n’a pas d’effet suspensif et que la décision peut être exécutée d’emblée. Le fait d’engager une procédure judiciaire à l’encontre de la décision d’une autorité administrative n’a pas d’effet suspensif. Le tribunal peut toutefois l’accorder conformément à l’article 73 paragraphe 2 du code de justice administrative à la demande du requérant, mais uniquement aux conditions suivantes:

  • l’exécution de la décision causerait au requérant un préjudice «incomparablement plus grave» que celui qui serait causé à d’autres personnes par la mesure en référé;
  • le référé n’est pas contraire à un intérêt public important.

Une fois que l’autorité administrative supérieure approuve la décision, elle peut être exécutée indépendamment des poursuites engagées à son encontre. Ce n’est que lorsque le juge décide de l’effet suspensif de la procédure ou rend une injonction préliminaire que la personne habilitée par la décision doit en cesser l’exécution. Outre l’effet suspensif de la procédure, les juridictions administratives peuvent aussi décider d’une injonction préliminaire sur le fondement de l’article 38 du code de justice administrative en cas de nécessité d’un arrangement provisoire de la situation existante entre les parties. Il doit exister un préjudice «grave» et il n’est pas nécessaire que le demandeur soit personnellement menacé par ce préjudice. Le Tribunal peut ordonner aux parties au litige, voire à un tiers, de faire quelque chose, de s’abstenir de faire quelque chose ou de tolérer quelque chose. Néanmoins, il est très rare que les juges administratifs rendent des injonctions préliminaires. Ces injonctions sont beaucoup plus fréquentes en matière civile. Dans les procédures judiciaires civiles, le Tribunal peut, à la demande d’une partie, imposer un redressement par injonction «à titre provisoire, s’il est nécessaire de modifier les conditions des parties ou s’il existe un risque que l’exécution de la décision de justice (ultérieure) pourrait être menacée» (article 74 du code de la justice civile). Le Tribunal peut appliquer une mesure en référé pour interdire des lois, des transactions particulières ou le traitement de biens.

Dans les affaires administratives, il n’y a pas de limite de temps durant laquelle la demande d’effet suspensif ou d’injonction préliminaire doit être déposée, une fois que le délai pour engager les poursuites est respecté. Dans les affaires civiles, il est possible de demander d’abord l’injonction préliminaire et d’engager les poursuites quelque temps après. En matière administrative, la Cour administrative suprême ne peut être saisie de décisions provisoires, dont la décision concernant l’effet suspensif ou l’injonction préliminaire. Le juge peut reconsidérer sa décision concernant l’effet suspensif ou l’injonction préliminaire à tout moment et il est par conséquent possible de déposer une demande pour une telle reprise en considération. Dans les affaires civiles, il est toujours possible de faire appel de la décision concernant l’injonction préliminaire auprès de l’instance supérieure; Toutefois, cet appel n’a pas d’effet suspensif.

XI. Coûts

En général, il n’y a pas de frais liés à la participation aux procédures administratives en matière environnementale. seul le stade judiciaire entraîne des frais Directement liés aux actions du demandeur à l’égard des tribunaux, à savoir:

  • l’introduction d’une procédure judiciaire;
  • Le pourvoi en appel ou en cassation,
  • La demande d’effet suspensif ou de référé.

Tous ces frais doivent être payés par le demandeur ou le requérant. En outre, il y a les hon oraires des personnes extérieures au tribunal comme les experts, les interprètes, les témoins etc. ainsi que les frais supportés par les parties à la procédure.

Les frais de justice pour les différents types de procédures de justice administrative sont basés sur des taux forfaitaires, indépendamment de la valeur du litige. Les frais d’une action contestant une décision administrative s’élèvent à 3000 CZK (environ 125 EUR); Le même montant s’applique pour un pourvoi en cassation. Les frais d’une action contre un plan d’utilisation des sols s’élèvent à 5000 CZK (environ 200 EUR). Si un recours est demandé dans une action judiciaire civile, telle que des demandes de dommages-intérêts liés à une pollution ou à une dévastation de l’environnement, le système de calcul des frais est généralement basé sur la valeur du litige. Ce principe s’applique lorsque la demande est pécuniaire; Il y a des règles spécifiques pour calculer les frais dans les litiges impliquant des demandes non pécuniaires. Les frais d’un pourvoi en cassation s’élèvent à 5000 CZK (environ 200 EUR). Les frais d’un recours en matière civile sont les mêmes que ceux d’une action dans la même affaire. Les frais pour les avis d’expert peuvent varier entre 100 et 4500 EUR. Toutefois, la grande majorité des affaires administratives sont tranchées sur la base des dossiers administratifs et, éventuellement, d’autres documents officiels. Par ailleurs, dans les affaires civiles, il est nécessaire de produire suffisamment d’éléments de preuve à l’appui de l’action, ce qui rend les avis d’expert souvent nécessaires. Par exemple, dans les affaires où les plaignants demandent aux tribunaux d’ordonner aux propriétaires des routes de prendre des mesures pour réduire le bruit généré par le trafic s’il excède les limites d’émission sonore, les frais de l’expertise (évaluation) peuvent varier entre 1900 et 4 200 EUR. En théorie, dans certains autres cas tels que les affaires traitant d’une pollution chimique du sol, les frais d’expertise peuvent être beaucoup plus élevés.

Les honoraires d’avocats peuvent aussi varier de façon très nette. En général, un tarif horaire est convenu avec le client et peut varier de 20 à 200 EUR; Toutefois, il existe d’autres possibilités de déterminer les honoraires, tels que les honoraires pour la représentation complète ou les honoraires calculés sur la base du barème d’honoraires d’avocats (règlement légalement contraignant). Depuis le 1 septembre 2011, des frais de 1000 CZK (environ 40 EUR) sont appliqués pour une requête en référé en matière administrative (laquelle était gratuite auparavant); Toutefois, aucun dépôt n’est exigé pour couvrir une demande d’indemnisation. Par ailleurs, en matière civile, quiconque demande au Tribunal d’imposer une mesure en référé est tenu de verser un dépôt de 10000 CZK (environ 360 EUR) pour couvrir toute réparation de dommages ou autre perte susceptible d’être causée par ladite mesure; un montant de 1000 CZK (environ 40 EUR) est aussi obligatoire.

Le principe du «perdant-payeur» s’applique en tant que règle générale: La partie qui succombe est obligée de payer les dépens de la partie qui obtient gain de cause ainsi que le coût des avis d’expert et des témoignages. Ces derniers, cependant, sont rares en justice administrative étant donné que les tribunaux fondent surtout leurs décisions sur les dossiers administratifs et sur les éléments factuels qui y sont réunis. En outre, selon une jurisprudence constante des juridictions administratives, les frais de représentation en justice ne sont pas des frais recevables pour l’autorité administrative, étant donné qu’elle dispose de ses propres employés — des avocats, qui peuvent la représenter lors du litige. De même, dans certaines circonstances spéciales (soumises à l’appréciation du juge), le Tribunal peut décider que chaque partie supporte ses dépens.

XII. Mécanismes d’aide financière

Les tribunaux, tant en matière civile qu’administrative, peuvent atténuer la charge des frais de procédure en exonérant le demandeur des frais de justice lorsque celui-ci prouve qu’il a besoin de cette exonération. Cette possibilité existe à tous les degrés de la procédure, y compris en appel. Les juridictions administratives exonèrent une partie des frais si le demandeur prouve qu’il n’a pas les moyens de payer la totalité des frais. une exonération totale ne peut être accordée que dans des circonstances spéciales. Les juges civils peuvent exonérer le demandeur de tout ou d’une partie des frais de justice si celui-ci prouve que ses ressources sont limitées et que l’action en elle-même n’est pas arbitraire ou manifestement dénuée de chance de succès.

La jurisprudence en matière environnementale a précisé cette règle en ce sens qu’une ONG ne peut bénéficier d’exonérations répétées. Si l’ONG veut protéger l’environnement par des actions en justice, elle doit lever les ressources à cet effet et «ne pas en transférer la charge à l’État». Les juges civils peuvent exonérer le demandeur de tout ou d’une partie des frais de justice si celui-ci prouve que ses ressources sont limitées et que l’action en elle-même n’est pas arbitraire ou manifestement dénuée de chance de succès. De même, dans certaines circonstances spéciales (soumises à l’appréciation du juge), le Tribunal peut décider que chaque partie supporte ses dépens. Il existe d’autres aides financières: une partie à un procès peut demander au Tribunal de désigner son représentant en justice et, en même temps, de l’exonérer de tout ou partie des frais liés à cette aide judiciaire. Les conditions d’exonération sont les mêmes pour que pour les frais de justice. la situation financière du demandeur est prise en considération. En outre, il est aussi possible de demander au barreau tchèque de désigner un avocat apportant une aide judiciaire gratuite (en général pour un ou plusieurs actes; il ne s’agit pas d’un représentant pour toute la procédure). Cette possibilité est ouverte si la désignation du représentant par le Tribunal n’a pas pu être appliquée pour une raison quelconque, mais étrangère à la situation financière du demandeur. Elle peut théoriquement être utilisée dès le stade des procédures administratives. Il s’ensuit qu’il n’est pas possible pour une partie de choisir son propre avocat et de demander ensuite au Tribunal une exonération des frais de représentation. Officiellement, l’exonération de ces frais est toujours liée à la désignation du représentant par le Tribunal (ou par le barreau).

En règle générale, seuls les avocats peuvent fournir une aide judiciaire en tant que service rémunéré et, de même, seul un avocat peut être désigné représentant d’une partie qui demande une aide judiciaire gratuite. Il est cependant possible qu’une autre personne qu’un avocat représente une partie en justice ou devant un service administratif. Dans la pratique, les ONG offrent souvent une assistance juridique de base gratuite (centres de conseil) dans leurs domaines de spécialisation et représentent aussi parfois les parties en justice. L’assistance juridique est assez fréquente dans les affaires environnementales et tend à se répandre toujours plus. Certains cabinets juridiques offrent une assistance juridique gratuite (pro bono), mais peu d’entre eux se spécialisent en matière environnementale. Environ 30 d’avocats et de cabinets juridiques participent au projet de l’ONG «Pro Bono Alliance» «Pro bono Centrum» qui se spécialise dans une telle assistance. Celle-ci est proposée aux clients des ONG actives dans le domaine environnemental et aux organisations à but non lucratif dans des domaines tels que le droit du travail, la fiscalité ou les problèmes juridiques touchant à leurs activités non lucratives.

En général, les facultés de droit voient plutôt d’un mauvais œil l’enseignement clinique du droit. La faculté de droit de l’université Palacký, à Olomouc, a mis en place une clinique juridique qui s’apparente à un centre de conseil pour les personnes n’ayant pas les moyens de payer les services d’un avocat. Un projet de clinique juridique a aussi été monté par l’association ELSA (Association européenne des étudiants en droit) à Prague, dans des conditions similaires (absence de moyens). Toutefois, la majeure partie de leurs affaires traitent de questions civiles, et non environnementales. Il existe en République tchèque plusieurs centres de conseil juridique dirigés par des ONG. Ils offrent une assistance juridique gratuite à quiconque les contacte sur des questions environnementales. Ils offrent généralement aux personnes qui font appel à leurs services une explication des dispositions juridiques concernant leur demande de renseignements, suggèrent des solutions, commentent leurs arguments ou conseillent des procédures juridiques.

XIII. Actualité

En général, les autorités administratives sont tenues de rendre des décisions administratives dans un délai de 30 jours, avec la possibilité de prolonger ce délai à 60 jours. Si l’autorité administrative ne respecte pas les délais impartis, il est possible de demander à l’autorité hiérarchiquement supérieure qu’elle prenne des mesures contre la carence de l’autorité subordonnée. Ensuite, il est possible de saisir le juge pour qu’il oblige l’administration à prendre une décision portant sur le fond du problème. Toutefois, il est peu probable que l’administration en faute soit sanctionnée d’une quelconque façon. Si un préjudice vérifiable est occasionné à la partie à la procédure par suite de la carence de l’autorité administrative, il est possible de demander un dédommagement en justice. Toutefois, même s’il est donné raison à la personne lésée, dans la plupart des cas, aucune réparation n’est demandée aux responsables.

Les parties à la procédure administrative, pour porter la décision devant les tribunaux dans un délai de 2 mois à compter de la date à laquelle ils ont été livrés, la décision administrative finale (à savoir la décision de l’autorité supérieure après contestation de la «décision CE»). Dans les affaires relatives à certains grands projets d’infrastructure, le délai est de 1 mois. Une procédure contre des «mesures de portée générale» telles que les plans d’utilisation des sols, peut être introduit dans un délai de 3 ans à compter du moment où elles sont devenues effectives. En cas de carence des autorités administratives, elle peut être engagée dans un délai d’ 1 an. En matière civile environnementale (comme dans le cas d’une allégation de prévention du bruit, etc.), il n’y a généralement pas de délai prévu sauf en ce qui concerne la demande en indemnité qui doit être introduit dans un délai de 3 ans à compter de la date à laquelle les dommages ont été les causes et, dans le même temps, 2 ans à compter du moment où le requérant a eu connaissance du dommage et de la personne responsable.

En général, il n’y a pas de délai spécifique pour que les tribunaux rendent leurs jugements. La durée des procédures judiciaires civiles et administratives (à un niveau) s’étale entre quelques mois et plusieurs années. Dans de nombreuses affaires, la Cour européenne des droits de l’homme a enjoint la République tchèque d’indemniser des plaignants pour atteinte à leurs droits à un procès équitable en raison de la longueur des procès. Quand on connaît en outre la difficulté ou, dans de nombreux cas, l’impossibilité d’obtenir un référé ou l’effet suspensif d’une procédure, on ne peut considérer la protection comme «rapide» et «effective». Un délai spécifique pour rendre la décision de justice finale n’est fixé que dans le cas des «mesures de portée générale» telles que les plans d’utilisation des sols ou des actes spéciaux concernant certains aspects du développement de projets d’infrastructure routière, où le code de justice administrative prescrit un délai de 90 jours. Le même délai s’applique pour des décisions en matière administrative relatives à certains grands projets d’infrastructure. Les décisions provisoires ayant un effet suspensif sur la procédure ou les référés doivent être rendus dans un délai de 30 jours en matière administrative et de 7 jours en matière civile (toutefois, ce délai est souvent dépassé). Il n’y a pas de sanction établie pour les tribunaux qui retardent le prononcé de la décision. Il est possible de déposer une plainte concernant le retard auprès du président de la juridiction en question, ou de soumettre une demande à la Cour supérieure (ou à un autre collège des cours suprêmes) afin de fixer un délai pour la prise de certaines mesures par le juge responsable. Même si aucun délai n’est généralement fixé par la législation, il incombe au Tribunal de rendre la décision dans un délai adéquat. Si cette décision n’est pas rendue, il s’agit d’un cas de «procédure irrégulière». Le cas échéant, il est possible de demander un dédommagement ou une réparation financière pour le retard injustifié occasionné par les tribunaux.

XIV. Autres questions

Il est typique pour tous les projets ayant des répercussions sur l’environnement que les investisseurs doivent obtenir plusieurs autorisations distinctes avant de commencer les opérations. Les permis d’aménager et les permis de construire peuvent être considérés comme les «décisions principales» de la plupart des investissements et ce sont eux en général que le public contestera. Dans la pratique, d’autres décisions sont aussi contestées, comme les décisions de PRIP ou les dérogations aux règles de protection de la nature et du paysage. En principe, le public concerné doit participer à la procédure administrative en question pour avoir qualité à agir devant les tribunaux. En général, seules les décisions administratives finales peuvent être contestées. Les ONG offrant au public des conseils juridiques en matière environnementale fournissent en général les informations sur l’accès à la justice. Chaque décision administrative et chaque décision de justice doit donner des informations sur les recours éventuels (voies de recours, droit d’engager des poursuites, délais). Le public a accès aux lois et règlements pertinents à travers la publication de la législation en vigueur.

Il n’existe pas de dispositif de résolution alternative des litiges appliqué aux affaires environnementales. Seul l’arbitrage ouvre une alternative face aux procédures judiciaires, mais il n’est admissible que dans les litiges en matière de propriété. La médiation n’est pratiquement jamais utilisée en matière environnementale.

XV. Statut d’étranger

Selon les règles de procédure, toutes les parties aux procédures judiciaires doivent avoir des droits égaux et bénéficier d’une égalité de traitement, ce que les tribunaux sont obligés de garantir. Des principes similaires s’appliquent aux procédures administratives, dans lesquelles les autorités administratives sont tenues d’agir de façon impartiale et d’assurer une égalité de traitement des parties. Ces dispositions concernent aussi la langue et le pays d’origine et peuvent être considérées comme des dispositions générales antidiscriminatoires. Dans les procédures judiciaires, toutes les parties ont le droit d’agir dans leur langue maternelle. Quiconque ne parle pas le tchèque peut demander un interprète (traducteur). Ce droit est directement garanti par la Charte des droits et libertés fondamentaux. Dans les procédures judiciaires, les frais de traduction sont pris en charge par l’État, tandis que dans les procédures administratives, c’est la partie qui ne parle pas la langue qui doit les supporter.

XVI. Affaires transfrontalières

En cas d’évaluation dans un pays voisin d’un projet ayant de possibles répercussions sur l’environnement, les citoyens et ONG tchèques peuvent participer à la procédure d’EIE. Le ministère de l’environnement doit publier toutes les informations fournies par ledit pays et chacun est en droit de soumettre des observations. Ces observations sont transmises au pays menant la procédure, accompagnées de l’avis du ministère et des autorités administratives concernées. La question de la participation à d’autres types de procédures dans les pays voisins n’est pas traitée par la législation tchèque et relève de la législation du pays en question. De même, aucune disposition spéciale ne traite de la participation aux procédures administratives tchèques du public ou des ONG d’un pays connaissant des répercussions. Seules les personnes, y compris les ressortissants étrangers, qui prouvent qu’elles remplissent une des conditions énoncées par la loi peuvent devenir parties aux procédures administratives en question. Les particuliers doivent ainsi prouver que leurs droits pourraient être violés par la décision. Les ONG étrangères doivent pouvoir prendre part aux procédures administratives ultérieures sur le fondement de leur participation à la procédure d’EIE. Il n’existe pas de clause spéciale concernant la participation des ONG étrangères, mais conformément à l’interprétation «euroconforme» de la législation sur l’EIE, elles devraient bénéficier des mêmes droits que les ONG tchèques. Aucune assistance procédurale, telle qu’une aide juridictionnelle, une requête en référé, des mesures provisoires ou un avis pro bono, n’est généralement disponible dans de tels cas. Cependant, la législation tchèque comprend des dispositions spéciales en ce qui concerne les États affectés. La loi en matière d’EIE accorde à tout «État affecté», à savoir un État dont «le territoire peut être affecté par les incidences environnementales notables d’un projet», le droit d’engager une procédure d’évaluation transfrontalière. De même, les autorités administratives sont tenues d’informer les États affectés des procédures de PRIP pertinentes et de leur permettre de soumettre leurs déclarations et en discuter avec elles si nécessaire. En théorie, il devrait être également possible pour les États concernés à participer aux procédures administratives ultérieures, telles que la procédure relative aux permis d’utilisation des terres et des permis de construire, sur la base de la règle générale susmentionnée affirmant que toute personne dont les droits ou devoirs peuvent être directement affectée par le résultat d’une procédure administrative en cours est en droit d’y participer. Mais le cas de figure ne s’est jamais présenté et il est permis de douter que les autorités tchèques admettraient une intervention de l’État affecté par ce canal. Si la décision des autorités administratives tchèques est contestée, il est impératif d’engager une procédure devant une juridiction tchèque. Cependant, dans des affaires civiles telles qu’une demande de dommages-intérêts, il est concevable que le défendeur soit domicilié à l’étranger. Le cas échéant, le règlement (CE) no 44/2001 du Conseil du 22 décembre 2000 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale (Bruxelles I) est applicable. Conformément audit règlement, il est par exemple possible de poursuivre en justice une personne dans l’État où elle est domiciliée (article 2) ou dans l’État où le fait dommageable s’est produit (article 5, paragraphe 3).

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Dernière mise à jour: 14/09/2016