---

1.1. Právní řád – prameny environmentálního práva

1) Obecný úvod do systému ochrany životního prostředí a procesních práv osob (fyzických a právnických osob, nevládních organizací) v konkrétním vnitrostátním právním řádu

České právo náleží do kontinentálního právního systému (civil law), který je založen na psaném právu přijímaném parlamentem. Soudní rozhodnutí nejsou považována za formální zdroj práva. Judikatura nejvyšších soudů (Ústavního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu) však představuje důležitý zdroj interpretace práva a je respektovaná nižšími soudy.

Prameny českého práva se podle své právní síly člení na tři úrovně, a to ústavní zákony, zákony a podzákonné právní předpisy. Předpis nižší právní síly nesmí být v rozporu s předpisem vyšší právní síly.

Základní práva a svobody jsou zakotveny na ústavní úrovni v Listině základních práv a svobod (dále jen „Listina”). Jak je rozvedeno níže, Listina vedle jiných základních práv zaručuje právo na příznivé životní prostředí, právo na informace o životním prostředí a právo na přístup k soudní ochraně.

Článek 41 Listiny obsahuje výčet základních práv a svobod zaručených Listinou, kterých je možné se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Mezi tato práva patří i právo na příznivé životní prostředí a právo na informace o životním prostředí. Zatímco právo na informace o životním prostředí je provedeno jedním komplexním zákonem (zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí), právo na příznivé životní prostředí je provedeno v několika právních předpisech.

Právo na příznivé životní prostředí může být dotčeno a ochrana mu může být poskytnuta v rámci řady rozhodovacích procesů. Obecná úprava správního řízení je obsažena v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“). Nicméně většina správních řízení a jiných rozhodovacích procesů je dále upravena speciálními zákony.

Ochranu právům, která mohou být ve správním řízením a jiných rozhodovacích procesech dotčena, poskytují především správní soudy. Právní úprava řízení před správními soudy je obsažena v zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „soudní řád správní“).

Přístup k správním soudům je založen na principu ochrany subjektivních práv žalobce. Právo na příznivé životní prostředí je považováno za právo, které „přirozeně“ náleží pouze lidem (fyzickým osobám). Nicméně v souladu s nedávnou judikaturou Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (viz část 1.1, bod 4), mají neziskové organizace právo chránit hmotněprávní nároky svých členů, tj. podat žalobu proti rozhodnutím nebo jiným aktům a opomenutím, kterými mohlo být zasaženo právo jejich členů na příznivé životní prostředí.

Soudní řád správní obsahuje speciální úpravu soudního řízení pro případy, kdy k zásahu do práv mělo dojít správním rozhodnutím, opatřením obecné povahy, opomenutím (nečinností) ze strany správního orgánu nebo jiným nezákonným zásahem do práv. Rovněž upravuje zvláštní aktivní legitimaci k ochraně veřejného zájmu pro vyhrazené orgány – nejvyšší státní zástupce a veřejný ochránce práv.

Státními orgány odpovědnými za ochranu životního prostředí jsou zejména Ministerstvo životního prostředí, kterému náleží obecná působnost ve věcech dodržování právních předpisů týkajících se životního prostředí, a je ústředním správním úřadem pro dohled v této oblasti, a další ministerstva, a to Ministerstvo zemědělství a Ministerstvo zdravotnictví, které působí v dalších specifických oblastech ochrany životního prostředí. V oblasti ochrany životního prostředí pak dále působí i speciální orgány podřízené ministerstvům, například Česká inspekce životního prostředí, Agentura ochrany přírody a krajiny nebo krajské hygienické stanice. Pro podrobnější výklad viz oddíl 1. 3, bod 1) níže.

2) Hlavní ustanovení upravující environmentální právo a přístup ke spravedlnosti v ústavě (v příslušných případech), včetně procesních práv

Ustanovení čl. 7 Ústavy České republiky uvádí, že stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství. Ústavní soud odkázal na toto obecné ustanovení například ve svém nálezu ze dne 15. března 2016, sp. zn. Pl. ÚS 30/15, ve kterém konstatoval, že právní ochrana jednotlivých složek životního prostředí je klíčovým nástrojem při uplatňování výše uvedeného obecného ústavního principu.

Jak je zmíněno výše, Listina zaručuje právo žít v příznivém životním prostředí a právo na včasné a úplné informace o životním prostředí v čl. 35. Ve stejném článku dále stanovuje, že při výkonu svých práv nikdo nesmí ohrožovat ani poškozovat životní prostředí, přírodní zdroje, druhové bohatství přírody a kulturní památky „nad míru stanovenou zákonem“. Listina rovněž v čl. 31 zaručuje související právo na ochranu zdraví. Nicméně uplatňování těchto práv je omezeno čl. 41 Listiny, protože těchto práv je možné se domáhat pouze v rozsahu prováděcích předpisů.

Ústava a Listina zaručují ochranu práv, včetně práva na příznivé životní prostředí, v soudních i jiných řízeních, včetně správních řízení.

Podle čl. 90 Ústavy jsou soudy povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům.

Podle čl. 36 Listiny se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.

3) Zákony, zákoníky, podzákonné právní předpisy – hlavní ustanovení o životním prostředí a přístupu ke spravedlnosti, vnitrostátní zákoníky a zákony

Právní úprava v oblasti životního prostředí je tvořena velkým počtem právních norem. Tyto zahrnují předpisy o právní ochraně jednotlivých složek životního prostředí, předpisy regulující činnosti s potenciálně negativním dopadem na životní prostředí, speciální nástroje ochrany životního prostředí apod.

Obecná úprava rozhodovacích procesů, včetně správního řízení, je obsažena ve správním řádu. Ten rovněž obsahuje obecnou úpravu účasti veřejnosti na správních řízení. Ta je pak podrobněji upravena v několika speciálních zákonech, které mají před obecnou úpravou přednost (viz oddíl 1.4, bod 3).

Přístup k soudní ochraně ve správních věcech je upraven soudním řádem správním. Speciální ustanovení zákonů na ochranu životního prostředí, zejména ta upravující práva spolků na ochranu životního prostředí, jsou v tomto ohledu taky relevantní.

Níže je uveden seznam nejdůležitějších předpisů:

Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád
Oficiální Sbírka zákonů
Neoficiální verze
Neoficiální anglický překlad

Ustanovení § 27 definuje účastníky správního řízení.

Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
Oficiální Sbírka zákonů
Neoficiální verze
Neoficiální anglický překlad

Ustanovení § 65 a násl. upravuje aktivní žalobní legitimaci proti správním rozhodnutím.

Ustanovení § 66 a násl. upravuje žalobu k ochraně veřejného zájmu.

Ustanovení § 79 a násl. upravuje aktivní žalobní legitimaci proti nečinnosti správního orgánu.

Ustanovení § 82 a násl. upravuje aktivní žalobní legitimaci proti jiným nezákonným zásahům do práv.

Ustanovení § 101a a násl. upravuje aktivní žalobní legitimaci proti opatření obecné povahy.

Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)

Oficiální Sbírka zákonů

Neoficiální verze
Neoficiální anglický překlad

Ustanovení § 85 a násl. definuje účastníky územního řízení.

Ustanovení § 109 a násl. definuje účastníky stavebního řízení.

Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí – zákon o EIA)

Oficiální Sbírka zákonů
Neoficiální verze
Neoficiální anglický překlad

Ustanovení § 3 písm. i) definuje dotčenou veřejnost.

Podle § 7 se dotčená veřejnost může žalobou domáhat zrušení rozhodnutí vydaného ve zjišťovacím řízení, že záměr nebo jeho změna nebudou posuzovány podle tohoto zákona, a napadat hmotnou nebo procesní zákonnost tohoto rozhodnutí.

Ustanovení § 9c upravuje podmínky, za kterých se může dotčená veřejnost nebo veřejnost obecně účastnit navazujícího řízení.

Ustanovení § 9d upravuje přístup dotčené veřejnosti k soudům.

Zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a o omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci)

Oficiální Sbírka zákonů
Neoficiální verze
Neoficiální anglický překlad

Ustanovení § 7 definuje účastníky řízení o vydání integrovaného povolení .

Zákon České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny

Oficiální Sbírka zákonů
Neoficiální verze
Neoficiální anglický překlad

Ustanovení § 70 upravuje právo environmentálních spolků být účastníkem řízení podle tohoto zákona, v rámci kterých mohu být dotčeny zájmy na ochranu přírody a krajiny

Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon)

Oficiální Sbírka zákonů
Neoficiální verze
Neoficiální anglický překlad

Ustanovení § 115 upravuje právo environmentálních být účastníkem řízení vedených podle tohoto zákona, a to s výjimkou vyjmenovaných řízení.

4) Příklady vnitrostátní judikatury a úloha, jakou nejvyšší soud zastává v environmentálních věcech

Nejvyšší správní soud podle § 12 soudního řádu správního zajišťuje jednotu a zákonnost rozhodování ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví tím, že rozhoduje o kasačních stížnostech. Nejvyšší správní soud sleduje a vyhodnocuje pravomocná rozhodnutí soudů ve správním soudnictví a na jejich základě v zájmu jednotného rozhodování soudů přijímá stanoviska k rozhodovací činnosti soudů ve věcech určitého druhu, včetně případů týkajících se životního prostředí. Nejvyšší soud plní podobnou roli v trestněprávních věcech.

Ústavní soud má výhradní pravomoc k ochraně ústavního pořádku a základních práv. Je zejména oprávněn, na základě stížnosti určitých subjektů, přezkoumávat soulad zákonů s Ústavou a rozhodovat o individuálních ústavních stížnostech osob, které tvrdí, že do jejich ústavně zakotvených práv bylo zasaženou rozhodnutím nebo jiným zásahem orgánů veřejné moci. Jeho rozhodnutí jsou obecně závazná podle čl. 89 odst. 2 Ústavy.

Následující příklady judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu jsou klíčová pro přístup k soudní ochraně ve věcech týkajících se životního prostředí:

Nález Ústavního soudu ze dne 30. května 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14

Ústavní soud konstatoval, že fyzické osoby, pokud se sdruží do občanského sdružení (spolku), jehož účelem podle stanov je ochrana přírody a krajiny, mohou své právo na příznivé životní prostředí, zakotvené v čl. 35 Listiny, realizovat i prostřednictvím tohoto spolku. Proto Ústavní soud přiznal těmto spolkům právo podat žalobu proti územnímu plánu jako opatření obecné povahy jménem jejich členů a rovněž uvedl podmínky jejich aktivní legitimace (předmět činnosti, vztah k území, doba trvání). Navíc soud uvedl, že tam, kde je možné vykládat národní úpravu vícero způsoby, má přednost výklad konformní s Aarhuskou úmluvou.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. června 2015, č. j. 1 As 13/2015-295

Soud potvrdil, že v případě spolků může být zasaženo i do jejich hmotných práv. Nicméně dodal, že není možné zobecnit domněnku, že práva spolků mohou být ovlivněna jakýmkoli projektem. Vždy je nutné posuzovat každý případ samostatně.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. května 2015, č. j. 2 Aos 2/2013-120

Podle soudu je hlavním kritériem pro posuzování aktivní legitimace spolků existence dostatečně silného vztahu mezi stěžovatelem a územím regulovaným opatřením obecné povahy.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu, č. j. 3 As 126/2016-38

Soud rozhodl, že není možné a priori ze soudní ochrany ve věcech životního prostředí vyloučit ad hoc vzniklý spolek.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. května 2019, č. j. 7 As 308/2018 - 31

Soud potvrdil, že pokud je subjekt výslovně zákonem vyloučen z účastenství ve správním řízení, a proto nemůže podat proti správnímu rozhodnutí odvolání, jeho aktivní žalobní legitimace proti konečnému rozhodnutí tím není dotčena. Proto může podat žalobu, i když nebyl účastníkem řízení, pokud rozhodnutím mohlo dojít k zásahu do jeho práv.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. března 2010, č. j. 2 As 12/2006-111

Soud konstatoval, že fyzické ani právnické osoby nemohou dovozovat svá práva přímo z Aarhuské úmluvy, protože Aarhuská úmluva není „samovykonatelná“.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. srpna 2007, č. j. 1 As 13/2007-63

Podle soudu je v souladu s čl. 9 Aarhuské úmluvy, pokud stanovisko EIA je předmětem přezkumu pouze jako součást konečného rozhodnutí (povolení záměru). Nicméně v takovýchto případech by žalobám spolků měl být přiznán odkladný účinek.

Nález Ústavního soudu ze dne 30. července 2019, spis. zn. III. ÚS 2041/19

Soud potvrdil, že řízení o odstranění nepovolené stavby se zahajují jen z moci úřední. Proto nemá nikdo nárok, aby bylo takové řízení zahájeno z jeho podnětu, ani nárok na soudní ochranu v případě, že příslušný orgán takové řízení nezahájil.

5) Mohou se účastníci správního řízení přímo dovolávat ustanovení mezinárodních dohod o životním prostředí, nebo se lze dovolávat pouze vnitrostátních a unijních právních předpisů, které tyto dohody provádějí?

Podle čl. 10 Ústavy ČR vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu a mají aplikační přednost před zákonem. Mezinárodní smlouvy jsou tak přímo účinné v národním právním řádu.

Judikatura českých soudů dovodila, že pro přímou aplikaci mezinárodních smluv je nutné, aby mezinárodní smlouva byla tzv. „samovykonatelná“. Toto kritérium většinou splňují smlouvy, u nichž strany nevyloučily přímou aplikaci, jejichž pravidla jsou bezpodmínečná, dostatečně jasná a určitá a z nichž vyplývají konkrétní práva subjektům vnitrostátního práva (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. února 2007, 11 Tcu 7/2007).

Ve většině svých rozhodnutí došly české soudu k závěru, že ustanovení Aarhuské úmluvy nejsou přímo aplikovatelná, protože nejsou dostatečně jasná a určité (rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 19. listopadu 2008, Pl. ÚS 14/07, ze dne 30. června 2008, IV. ÚS 154/08, ze dne 17. března 2009, IV. ÚS 2239/07, ze dne 30. května 2014, I. ÚS 59/14). Na druhou stranu ve většině rozhodnutí soudy zdůraznily, že Aarhuská úmluva představuje důležitý interpretační zdroj a národní úprava musí být interpretována v souladu s mezinárodními závazky plynoucími z této úmluvy.

1.2. Příslušnost soudů

1) Počet stupňů v soudním systému

Soustava civilních a trestních soudů v České republice má 4 úrovně. Jsou to

• Okresní soudy,
• Krajské soudy (včetně Městského soudu v Praze),
• Vrchní soudy, a
• Nejvyšší soud.

Soustava správních soudů v České republice má 2 úrovně. Jsou to

• Krajské soudy (včetně Městského soudu v Praze), a
• Nejvyšší správní soud.

Ústavní soud má specifické postavení a pravomoci v oblasti ochrany ústavních a základních práv (viz následující bod).

2) Pravidla pro věcnou a místní příslušnost – jak se určuje příslušný soud v případě kompetenčního sporu mezi různými vnitrostátními soudy (v různých členských státech)?

Civilní soudy poskytují ochranu soukromým právům a rozhodují v občanskoprávních věcech v řízeních vedených podle občanského soudního řádu. Trestní soudy rozhodují o vině a trestu za trestné činy vyjmenované v trestním zákoníku v řízeních vedených dle trestního řádu. Státní zástupce má výlučné právo zahájit trestní řízení před trestním soudem. Příslušné v civilních věcech jsou okresní, krajské a vrchní soudy a Nejvyšší soud.

Správní soudy poskytují ochranu individuálním veřejným právům v řízeních vedených dle soudního řádu správního. Přezkoumávají rozhodnutí správních orgánů, včetně rozhodnutí o přestupcích. Správní soudnictví vykonávají specializované senáty krajských soudů a Nejvyšší správní soud.

Nejvyšší správní soud vede řízení v kompetenčních sporech (§ 97 a násl. soudního řádu správního). Kompetenční spor může vzniknout mezi státním orgánem a orgánem samosprávy, nebo mezi dvěma orgány samosprávy navzájem (například mezi obcí a krajem) ohledně toho, kdo má v dané věci rozhodovat. V praxi jsou častější negativní spory (obě strany sporu mají za to, že věc nespadá do jejich působnosti), ale můžeme najít i příklady opačné (například jedna strana zjistí, že státní i samosprávný orgán oba rozhodly ve stejném případu). Nejvyšší správní soud rovněž rozhoduje spory mezi dvěma ústředními správními orgány (například spor mezi dvěma ministerstvy o to, kdo má vydat rozhodnutí). Jelikož tyto mezi-ministerské spory obvykle vyžadují posouzení velice komplikované a náročné právní otázky s širokým praktickým dopadem, zákonodárce přiznal právo rozhodovat tyto spory rovněž Nejvyššímu správnímu soudu.

Zvláštní soudní senát zřízený zákonem č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, rozhoduje o pozitivních a negativních konfliktech, ve kterých je jednou stranou nebo oběma stranami soud. Předmětem rozhodnutí je spor o pravomoc vydat rozhodnutí mezi soudem na straně jedné a správním orgánem na straně druhé, nebo mezi občanskými a správními soudy. Podstatou rozhodnutí zvláštního senátu je určit, která ze stran je příslušná k vydání rozhodnutí v dané věci.

Ústavní soud je odpovědný za ochranu ústavnosti, včetně základních práv a svobod zaručených Ústavou a Listinou. Ústavní soud má pravomoc rušit zákony, které jsou v rozporu s ústavním pořádkem. Rovněž rozhoduje o ústavních stížnostech proti konečným rozhodnutím orgánů veřejné moci ze všech oblastí práva, kterými mělo být zasaženo do základních práv a svobod.

3) Zvláštnosti, pokud jde o pravidla soudního řízení v oblasti environmentálního práva (zvláštní soudy pro životní prostředí), účast laické veřejnosti, soudci odborníci atd

Na soudní úrovni neexistují specializované orgány pro ochranu životního prostředí. Spory a trestné činy související se životním prostředím řeší běžné civilní a trestní soudy. . Rozhodnutí správních orgánů, včetně těch souvisejících se životním prostředím, v prvním stupni přezkoumávají specializované správní senáty krajských soudů. Rozhodnutí správních soudů mohou být na základě kasační stížnosti přezkoumána Nejvyšším správním soudem, který je specializovaným orgánem pro rozhodování ve správním soudnictví.

Z právního (zákonného) hlediska neexistují žádné zvláštnosti v soudních řízeních, týkajících se environmentálních věcí, a to s výjimkou účastenství a aktivní legitimace environmentálních organizací, které jsou podrobněji popsány v kapitole 1.4. Z faktického hlediska však významná část žalob podaných těmito organizacemi ve věcech životního prostředí představuje zvláštní oblast správního soudního řízení. Ve většině případů je složité unést důkazní břemeno v občanskoprávních sporech, ve kterých žalobce žádá soud, aby poskytl ochranu jeho právům, která byla zasažena zásahy do životního prostředí, a to z důvodu, že je složité dokázat zásah do práva na příznivé životní prostředí. Podobné je to v trestněprávních sporech vztahujících se k poškození životního prostředí.

Na rozhodování správních a civilních soudů ve věcech životního prostředí se nepodílí žádní laičtí soudci. Teoreticky by laičtí přísedící mohli rozhodovat o trestních činech proti životnímu prostředí, pokud by ve věci v první instanci rozhodoval krajský soud. Nicméně, trestné činy proti životnímu prostředí vesměs rozhodují v prvním stupni okresní soudy a laičtí soudci tak nejsou zapojeni.

V českém právním řádu neexistují asi "expertní soudci", s výjimkou jejich obecné specializace na trestní, občanské a správní právo. V praxi jsou někteří soudci, zejména z řad Nejvyššího správního soudu, známí pro své odborné znalosti v oblasti práva životního prostředí.

4) Míra soudní kontroly v případě správních opravných prostředků, koncept jednání z vlastního podnětu atd. Jaké jsou meze této kontroly? Pravidla pro soudní úkony z vlastního podnětu

Soudy mohou na základě správní žaloby a v rozsahu žalobních důvodů přezkoumat hmotněprávní i procesněprávní stránku povolení a jiných správních rozhodnutí. Na návrh stran jsou oprávněny přezkoumat nebo doplnit důkazy provedené ve správním řízení. Spolu s konečným rozhodnutím, které je předmětem žaloby, přezkoumají soudy i hmotněprávní a procesněprávní stránku aktů, na kterých je konečné rozhodnutí založeno, a které nepodléhají samostatnému přezkumu (např. stanovisko EIA – pro více detailů viz část 1.4, bod 2)

Žádné soudní řízení ve věcech týkajících se životního prostředí nemůže soud zahájit z vlastní iniciativy. Soudy postupují pouze na základě žaloby nebo jiného příslušného návrhu, nikdy z vlastního podnětu. Občanské soudní řízení může soud zahájit i z vlastního podnětu, pouze však v případech výslovně stanovených zákonem. Soudy mohou zahájit motu proprio například řízení ve věcech péče o nezletilé, držení ve zdravotním ústavu, svéprávnosti, prohlášení člověka za mrtvého, dědictví, určení, zda tu manželství je či není, apod.

1.3. Organizace spravedlnosti na správní a soudní úrovni

1) Systém správního řízení (ministerstva a/nebo zvláštní státní orgány)

Správní řízení je v České republice upraveno v správním řádem a dále speciálními předpisy v jednotlivých oblastech veřejné správy, včetně ochrany životního prostředí a jeho složek. Správní řízení má zásadně dva stupně. Jako prvostupňový správní orgán nejčastěji vystupují úřady obcí, jako orgán odvolací pak krajské úřady. V některých typech řízení krajské úřady rozhodují v první instanci a o odvolání pak rozhodují příslušná ministerstva. Existují i zvláštní správní orgány se speciálními pravomocemi. V oblasti ochrany životního prostředí jsou nejdůležitějšími správními orgány Česká inspekce životního prostředí, Agentura ochrany přírody a krajiny nebo krajské hygienické stanice.

Obecná působnost v oblasti životního prostředí náleží Ministerstvu životního prostředí, které má i kontrolní a dozorčí pravomoc v této oblasti. Nicméně v oblasti ochrany životního prostředí působí i další ministerstva (Ministerstvo pro místní rozvoj ve věcech územního plánování, Ministerstvo zemědělství ve věcech ochrany vod, Ministerstvo zdravotnictví ve věcech ochrany před hlukem).

Ve vztahu k možnosti účasti veřejnosti ve věcech životního prostředí: v jednotlivých správních řízeních

• se buď uplatní obecná definice účastníků podle správního řádu (vycházející z principu „dotčení právního zájmu“), nebo
• se uplatní speciální definice účastníků (např. dotčení vlastníci nemovitostí v řízeních podle stavebního zákona), které mají přednost před obecnou úpravou.

Existuje několik zvláštních právních úprav, regulujících speciální správní řízení a obsahujících i speciální úpravu účastníků řízení. V oblasti ochrany životního prostředí jsou to zejména zákon o EIA, zákon o IPPC, zákon o ochraně přírody a krajiny, vodní zákon a další (viz oddíl 1.1, bod 3) a oddíl 1.4, bod 3))

V některých typech řízení, konkrétně řízeních týkajících se plánů a programů (přijímaných ve formě opatření obecné povahy), se může každý účastnit v procesu jejich přijímání a vznášet připomínky, zatímco osoby zvláště dotčené na svých právech (zpravidla vlastníci dotčených nemovitostí) mohou podávat námitky. V těchto případech není proti přijatému opatření obecné povahy přípustné odvolání k nadřízenému správnímu orgánu. Nicméně, dotčené osoby, včetně spolků, mohou napadat konečné opatření obecné povahy před soudem (viz část 1.4).

2) Jak lze environmentální správní rozhodnutí napadnout u soudu? Kdy lze očekávat konečné rozhodnutí?

České správní právo zásadně umožňuje podat odvolání proti správnímu rozhodnutí k nadřízenému správnímu orgánu. Možnost podat odvolání k nadřízenému správnímu orgánu musí být vyčerpána, aby bylo možné podat žalobu k soudu. Pokud odvolání k nadřízenému správnímu orgánu není přípustné, je možné přímo podat žalobu.

Správněprávní prostředky ochrany musí být rovněž vyčerpány před podáním žaloby k soudu v případech opomenutí (nezákonné nečinnosti) správních orgánů nebo jiných nezákonných zásahů správních orgánů.

Podle § 65 odst. 1 soudního řádu správního, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení rozhodnutím správního orgánu, může se žalobou domáhat zrušení nebo vyslovení nicotnosti takového rozhodnutí. Vedle toho, podle odst. 2 stejného paragrafu, žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí

Konečné rozhodnutí správního soudu je zpravidla vydáno 1 až 2 roky od podání žaloby, s výjimkou případů, kdy zákon stanoví, že rozhodnutí musí být vydáno v určité lhůtě (např. přezkum opatření obecné povahy, včetně územních plánů, nebo povolení pro stavby dálnic, o kterých soud rozhodne do 3 měsíců od podání žaloby). Rozhodnutí soudu první instance (krajského soudu) může být dále přezkoumáno Nejvyšším správním soudem na základě kasační stížnosti. Řízení před Nejvyšším správním soudem zpravidla trvá 6 až 9 měsíců.

Proti opatření obecné povahy (včetně územních plánů, plánů povodí a jiných plánů a programů souvisejících se životním prostředím), je možné podat návrh na jejich zrušení přímo ke správnímu soudu podle § 101a soudního řádu správního, a to jakoukoli osobou, která tvrdí že byla na svých právech opatřením obecné povahy zkrácena.

Správní soudy zpravidla mají pravomoc správní rozhodnutí pouze zrušit (právo kasace). Z tohoto pravidla ale existují výjimky. Při přezkumu rozhodnutí o uložení správních trestů (pokut), mají soudy vedle možnosti rozhodnutí zrušit i možnost trest snížit. Pokud soud rozhoduje o rozhodnutí o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací, může též nařídit správnímu orgánu informace poskytnout. Toto pravidlo se ale nevztahuje na informace o životním prostředí.

3) Existence zvláštních soudů pro environmentální záležitosti, hlavní úloha a pravomoc

Česká republika nemá žádné speciální environmentální soudy (viz také část 1.2, bod 3)). Krajské soudy (jejich správní oddělení) jsou příslušné k přezkumu správních rozhodnutí, včetně povolení záměrů a jiných rozhodnutí souvisejících se životním prostředím (s možností podat kasační stížnost proti jejich rozhodnutím k Nejvyššímu správnímu soudu).

4) Opravné prostředky proti environmentálním správním rozhodnutím vydaným příslušnými orgány a opravné prostředky proti soudním usnesením a rozhodnutím (stupně)

Jak bylo popsáno v bodu 2) této části, je možné podat odvolání proti správním rozhodnutím, včetně těch týkajících se životního prostředí, k nadřízenému správnímu orgánu. Takové odvolání není přípustné proti opatřením obecné povahy (plánům a programům).

Konečné rozhodnutí (zpravidla rozhodnutí druhé instance) správního orgánu může být napadeno u soudu osobou, která tvrdí, že byla na svých právech zkrácena přímo rozhodnutím správního orgánu nebo v důsledku porušení jejích práv v předcházejícím řízení. Osoba, která tvrdí, že byla na svých právech zkrácena opatřením obecné povahy, může podat žalobu přímo ke správnímu soudu.

Správní soudy přezkoumají zákonnost předmětných správních rozhodnutí z hmotněprávní i procesněprávní stránky. Porušení procesních ustanovení správního řízení je důvodem pro zrušení napadaného rozhodnutí, pokud toto porušení mohlo vést k hmotněprávní nesprávnosti rozhodnutí. Soud rozhoduje na základě okolností, které tu byly v době vydání správního rozhodnutí. Soudy zpravidla rozhodují na základě podkladů získaných v průběhu správního řízení. Mohou však, pokud to strany navrhnou, přezkoumat správnost těchto podkladů, zopakovat nebo doplnit dokazování. Soudy ex officio přezkoumávají, zda správní orgán při vydání rozhodnutí nezneužil nebo nepřekročil diskreční pravomoc.

Rozhodnutí správních soudů mohou být přezkoumána na základě kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem. Kasační stížnost je mimořádný opravný prostředek, jelikož jejím podáním neodchází k odkladu právní moci prvostupňového rozhodnutí. Nicméně, z důvodu četnosti tohoto opravného prostředku, a s přihlédnutím k tomu, že Nejvyšší správní soud může napadané rozhodnutí změnit (přímo zrušit rozhodnutí správního orgánu), má kasační stížnost v praxi povahu řádného opravného prostředku (odvolání), jelikož představuje jedinou možnost přezkumu prvostupňového rozhodnutí ve správním soudnictví.

5) Mimořádné opravné prostředky. Pravidla v oblasti environmentálního práva. Pravidla pro předkládání žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce

Zákonnost individuálních rozhodnutí (povolení záměrů) i opatření obecné povahy (plánů a programů) může být na úrovni správního přezkumu předmětem přezkumného řízení zahajovaného z moci úřední podle § 94 (individuální rozhodnutí) a § 174 (opatření obecné povahy) správního řádu. Přezkumné řízení provádí správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal. Kdokoliv může podat podnět nadřízenému orgánu k zahájení takového řízení. Nicméně na zahájení tohoto řízení nemají soukromé subjekty právní nárok, pokud nadřízený orgán neshledá pro jeho zahájení důvody.

Kdokoliv může požádat nejvyššího státního zástupce nebo veřejného ochránce práv, aby podal žalobu k ochraně veřejného zájmu proti individuálním správním rozhodnutím. Je však zcela v diskreci těchto institucí, zda se rozhodnou žalobu podat.

Případy, kdy je určitá osoba oprávněna podat žalobu proti správnímu rozhodnutí, ačkoliv nemohla být účastníkem ve správním řízení, mohou být také považovány za mimořádné. To může být případ osoby, která může být dotčena rozhodnutím, kterým se povoluje provoz zdroje hluku, překračujícího zákonné limity („hluková výjimka“). Tato osoba může podat žalobu ke správnímu soudu bez nutnosti podat odvolání k nadřízenému správnímu orgánu. Obdobně tomu je v případě povolení vydávaných podle atomového zákona.

České soudy mají možnost, a v řízení před Nejvyšším soudem, Nejvyšším správním soudem a Ústavním soudem povinnost, předložit Soudnímu dvoru Evropské unie podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie otázku týkající se interpretace nebo platnosti evropského práva (podat předběžnou otázku), pokud je to nezbytné pro jejich rozhodnutí. Tento článek stanoví, že pokud taková otázka vyvstane v řízení před vnitrostátním soudem, proti jehož rozhodnutí nemůže být podán podle národního práva opravný prostředek, tento soud musí předložit tuto otázku Soudnímu dvoru. Jedinou výjimkou jsou situace, když interpretace práva Evropské unie je jednoznačná (acte clair) nebo když nejasnost výkladu byla již vyřešena rozhodnutím Soudního dvora (acte éclairé). Strany řízení mohou soudu podání předběžné otázky navrhnout, nemohou tento požadavek ale nijak vymáhat. Pokud Nejvyšší soud nebo Nejvyšší správní soud nepředloží předběžnou otázku, navzdory tomu, že podmínky podle čl. 267 SFEU jsou splněny, mohou strany toto namítat v ústavní stížnosti. Podání předběžné otázky je podle českých procesních norem (např. § 48 odst. 1 písm. b) soudního řádu správního) důvodem pro přerušení soudního řízení.

6) Existují možnosti, jak lze spor v oblasti environmentálního práva vyřešit mimosoudně (mediace atd.)?

Mediace ani jiná mimosoudní řešení nejsou využívané ve věcech týkajících se životního prostředí.

Mediace je upravena zákonem č. 202/2012 Sb., o mediaci, který upravuje pravidla mediace. Každý mediátor musí mít odborné vzdělání, složit zkoušku a musí být zapsán do seznamu mediátorů, který spravuje Ministerstvo spravedlnosti. Ministerstvo spravedlnosti vykonává dohled nad mediátory, nicméně pokud je mediátorem advokát, dohled vykonává Česká advokátní komora. Informace o mediaci jsou dostupné na stránkách České advokátní komory.

Mediace je využívaná zejména v občanskoprávních věcech, zejména v rodinných sporech. Nikdo nemůže donutit druhou stranu k účasti na mediaci, v některých případech však může být povinnost účastnit se mediace uložena soudem – soud může strany vyzvat k mediaci, nebo jim dokonce nařídit první setkání s mediátorem. Pak se strany dobrovolně rozhodnou, zda mediaci využijí nebo ne. Pokud se strany rozhodnou pro mediaci, uzavřou mezi sebou smlouvu o provedení mediace. Mediátor má právo na odměnu a náhradu sjednaných hotových výdajů, které strany zpravidla hradí rovným dílem. Mediace by ideálně měla skončit uzavřením mediační dohody, která pak může být schválena soudem nebo vyhotovena ve formě notářského zápisu, aby strany získaly vykonatelný titul. V environmentálních věcech se nicméně mediace téměř vůbec nevyužívá.

V administrativních a soudních řízeních existujíc i některé jiné zvláštní postupy. Vedle účastenství ve správním řízení a možnosti napadat správní rozhodnutí před správními soudy, existuje několik dalších prostředků, které mohou využít účastníci správního řízení i veřejnost, jsou to

• podnět příslušnému orgánu pro zahájení přezkumného řízení ex officio, včetně podnětu k přijetí opatření proti nečinnosti (opomenutí) podřízeného orgánu,
• mimořádné správní opravné prostředky (správní přezkum pravomocných rozhodnutí, obnova řízení),
• podnět veřejnému ochránci práv, trestní oznámení policii nebo státnímu zástupci, a podnět nejvyššímu státnímu zástupci a ombudsmanovi k podání žaloby k ochraně veřejného zájmu.

Příslušné orgány nejsou povinny na základě těchto podnětů řízení zahájit. Je na jejich uvážení, zda řízení zahájí nebo ne. Podatel má právo být pouze informován o způsobu vyřízení jeho podnětu.

7) Jakou pomoc mohou poskytnout jiné subjekty (veřejný ochránce práv (je-li jeho úřad zřízen), státní zástupce)?

V České republice působí veřejný ochránce práv, který řeší případy, kdy správní orgány podle stěžovatele jednají v rozporu s právem, principy demokratického státu nebo principy dobré správy. Sem spadají i případy z oblasti životního prostředí.

Veřejný ochránce práv může zahájit šetření ex officio. Každý se může na veřejného ochránce práv obrátit s podnětem (zákon stanoví podmínky, za kterých se veřejných ochránce práv může rozhodnout se podnětem nezabývat, např. k porušení došlo více než před rokem). Nicméně i pokud ombudsman dospěje k závěru, že správní orgán porušil právo, může pouze doporučit nápravné prostředky, nemůže je však nijak vymáhat. Pokud jeho doporučení nejsou respektována, může se veřejný ochránce práv obrátit na nadřízený orgán nebo vládu, rovněž může informovat veřejnost.

Veřejný ochránce práv může vést nezávislá šetření, ale nemůže nahrazovat činnost státních orgánů a nemůže rušit jejich rozhodnutí. Nicméně v případě, že zjistí nedostatky, může vyzvat orgány a instituce k nápravě.

Veřejný ochránce práv nemůže zasahovat do rozhodovací činnosti soudů.

Veřejný ochránce práv i nejvyšší státní zástupce mohou podat „žalobu k ochraně veřejného zájmu“ proti jakémukoli správnímu rozhodnutí podle § 66 soudního řádu správního (viz oddíl 1.1, bod 3), pokud „shledá“ (nejvyšší státní zástupce) nebo „prokáže“ (ombudsman) k jejímu podání závažný veřejný zájem. Nejvyšší státní zástupce nemá žádná další zvláštní oprávnění v oblasti správních rozhodnutí, a tedy ani ve vztahu k rozhodnutím v oblasti životního prostředí.

1.4. Jak se lze obrátit na soud?

1) Kdo může napadnout environmentální správní rozhodnutí (význam konceptu dotčené veřejnosti a nevládních organizací)?

Převažující koncept, na kterém je založena aktivní legitimace ve správním soudnictví, je teorie zásahu do subjektivních práv. Jak již bylo popsáno v části 1.3, bod 2), obecná úprava aktivní legitimace pro správní soudnictví v § 65 soudního řádu správního stanoví, že právo podat žalobu proti správním rozhodnutím náleží

1. tomu kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, a
2. jinému účastníku řízení, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která mu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí (z tohoto ustanovení se dovozuje aktivní legitimace environmentálních spolků).

Podle starší judikatury mohly environmentální spolky před správními soudy namítat pouze porušení svých procesních práv, nikoli však hmotněprávní vady správního rozhodnutí. Tento přístup byl aplikován i Ústavním soudem, který opakovaně judikoval, že právnické osoby, včetně spolků zaměřených na ochranu životního prostředí, se nemohou domáhat ochrany práva na příznivé životní prostředí, protože to „z povahy věci“ náleží pouze jednotlivcům (fyzickým osobám). Soudy se tak hmotněprávními námitkami spolků zabývaly pouze ve výjimečných případech.

Nález Ústavního soudu ze dne 30. května 2014, I. ÚS 59/14 (viz oddíl 1.1, bod 4)), proto v této souvislosti představoval obrat v judikatuře českých soudů. Ústavní soud konstatoval, že spolky mají právo chránit hmotná práva svých členů, tedy mohou vystupovat jejich jménem a podávat žaloby proti rozhodnutím nebo jiným aktům nebo opomenutím, které mohly zasáhnout do práva na příznivé životní prostředí jejich členů. Soud založil tento závěr na úvaze, že nelze připustit, aby fyzické osoby jakožto držitelé práva na příznivé životní prostředí ztratily možnost domáhat se tohoto právo jen proto, že se sdružily ve spolku. Soud rovněž odkázal na ustanovení Aarhuské úmluvy. Soud dovodil, že i když Aarhuská úmluva není přímo aplikovatelná v českém právním řádu, musí být považovaná za interpretační zdroj. Proto pokud je možné národní úpravu interpretovat několika způsoby, výklad souladný s požadavky Aarhuské úmluvy musí mít přednost.

Na tomto základě Ústavní soud uzavřel, že je nezbytné přiznat environmentálním spolkům přístup k soudům a umožnit jim domáhat se zrušení územního plánu. Ústavní soud zároveň výslovně stanovil kritéria, za kterých mohou environmentální spolky navrhovat přezkum územního plánu soudem:

1. spolek musí namítat, že nezákonnost opatření obecné povahy se dotýká jeho právní sféry;
2. spolek musí mít ochranu životního prostředí jako předmět činnosti zakotvenu ve svých stanovách;
3. spolek musí mít přímý a nezprostředkovaný vztah k území regulovanému územním plánem (sídlo, bydliště členů, apod.);
4. zavedenost spolku, tj. doba, po kterou působí; to však nevylučuje spolky založené ad hoc.

Toto rozhodnutí Ústavního soudu se zabývalo aktivní legitimací environmentální spolků, pokud jde o zrušení územního plánu správními soudy. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. června 2015, 1 As 13/2015-295 (viz část 1.1, bod 4)), a v následujících rozhodnutích, soud aplikoval shora popsané principy na aktivní legitimaci spolků v případech týkajících se životního prostředí obecně. Navíc novela zákona o EIA z roku 2015 výslovně zakotvila pro řízení navazující na proces EIA, že environmentální spolky mohou napadat hmotněprávní i procesněprávní legalitu rozhodnutí vydaných v těchto řízeních a tyto spolky mají práva, která mohou být rozhodnutími zkrácena.

2) Platí v odvětvových právních předpisech různá pravidla (ochrana přírody, vodohospodářství, odpady, posuzování vlivů na životní prostředí), IPPC/IED (směrnice o průmyslových emisích) atd.)?

Složkové právní předpisy obsahují speciální úpravu správního řízení, včetně účasti, nikoli však zvláštní úpravu přístupu k soudu. Podmínky přístupu k soudu jsou, ve vztahu ke všem rozhodnutím, regulovány obecnou úpravou obsaženou v soudním řádu správním. Jediný zákon obsahující speciální úpravu soudního přezkumu je zákon o EIA.

Dojde-li příslušný orgán k závěru, že projekt podléhající zjišťovacímu řízení (projekty podle Přílohy 2 Směrnice o EIA) nebude podléhat posouzení EIA, vydá o tom rozhodnutí. Environmentální spolky, splňující kritérium právní existence po dobu alespoň 3 let, nebo které svými podpisy podporuje alespoň 200 osob, mohou podat odvolání proti takovému rozhodnutí k nadřízenému správnímu orgánu nebo podat žalobu ke správnímu soudu.

Konečné stanovisko EIA nemůže být přezkoumáno soudy samostatně (přímo). Jak rozhodl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 28. srpna 2007, 1 As 13/2007-63 (viz část 1.1, bod 4)), stanovisko EIA může být předmětem přezkumu pouze společně s povolením, pro které je podkladem, např. s územním rozhodnutím. Ve správních řízeních, ve kterých se tato rozhodnutí vydávají, se mohou spolky splňující stejné požadavky jako pro podání odvolání proti rozhodnutí ve zjišťovacím řízení mohou stát účastníkem a následně podat odvolání k nadřízenému správnímu orgánu proti konečnému rozhodnutí a poté se obrátit i na soud.

Environmentální spolky (bez toho, aby musely splňovat jakákoli zvláštní kritéria, s výjimkou podmínky mít ochranu životního prostředí nebo jiný veřejný zájem jako hlavní cíl ve stanovách) se mohou stát účastníky řízení také v řízeních podle zákona o IPPC, zákona o ochraně přírody a krajiny, vodního zákona (viz část 1.1, bod 3)). Konečná rozhodnutí vydaná podle těchto zákonů mohou environmentálními spolky napadat, pokud v daném správním řízení měly postavení účastníka.

3) Pravidla aktivní legitimace nevládních organizací a jednotlivců (ve správních řízeních a na úrovni soudu, organizací s právní subjektivitou, ad hoc skupin zástupců veřejnosti, aktivní legitimace zahraničních nevládních organizací atd.)

Základním pravidlem pro účast ve správním řízení je koncept založený na přímém dotčení práv nebo povinnosti osob rozhodnutím správního orgánu . Podle § 27 správního řádu jsou účastníky řízení osoby, které mohou být na svých právech nebo povinnostech přímo dotčeny. Nicméně toto obecné pravidlo se uplatní pouze, pokud správní řízení není upraveno zvláštními zákony, které mají před obecnou úpravou přednost. Většina správních řízení je dále upravena zvláštními zákony a obsahuje speciální definici účastníků, která má přednost před obecnou úpravou. Ve vztahu k ochraně životního prostředí existuje mnoho speciálních předpisů upravujících jednotlivé rozhodovací procesy. Nejdůležitější z nich jsou uvedeny níže.

a) Zákon č. 183/2006 Sb., stavební zákon

Stavební zákon obsahuje vlastní definice účastníků řízení pro vydání územního rozhodnutí, stavebního povolení a jiných aktů podle tohoto zákona. Tyto definice jsou většinou založeny na principu, že pouze fyzické a právnické osoby, jejichž vlastnická práva nebo jiná věcná práva mohou být přímo zasažena vydaným povolením, včetně žadatele, v některých případech environmentální spolky, a v územních řízeních taky dotčené obce, mají status účastníka a mohou uplatňovat práva s tím spojená.

b) Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí

V procesu EIA má kdokoliv právo vyjádřit se v jakékoli fázi řízení. Výsledkem procesu EIA je vydání závazného stanoviska, které je nezbytným podkladem pro navazující správní řízení, ve kterém se rozhoduje o povolení záměru. Zákon o EIA stanoví podmínky, za kterých se určené subjekty mohou stát účastníkem navazujícího řízení. Status účastníka řízení v navazujícím řízení mohou získat pouze environmentální spolky nebo spolky zabývající se veřejným zdravím, které existují po dobu alespoň 3 let před vydáním oznámení o zahájení navazujícího řízení nebo které podporuje alespoň 200 osob.

c) Zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění

Zákon přiznává postavení účastníka řízení o vydání integrovaného povolení pro provoz podle tohoto zákona, který implementuje Směrnici 2010/75/EU, provozovateli a vlastníkovi zařízení, dotčené obci a kraji, a environmentálním spolkům, které se přihlásí do 8 dnů od zveřejnění oznámení. Zaměstnavatelské svazy nebo hospodářské komory mohou získat status účastníka za obdobných podmínek jako environmentální spolky.

d) Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny

Zákon stanoví podmínky, za kterých se environmentální spolky mohou stát účastníkem řízení podle tohoto zákona. Spolky jsou oprávněny požadovat informace o všech správních řízeních ve kterých mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Pokud pak spolek oznámí svou účast v řízení podle tohoto zákona do 8 dnů od zveřejnění oznámení, je mu přiznán status účastníka. Zákon dále přiznává status účastníka i dotčeným obcím.

e) Zákon č. 254/2001 Sb., zákon o vodách

Zákon přiznává environmentálním spolkům postavení účastníka v řízeních podle tohoto zákona (s výjimkami) za obdobných podmínek jako zákon o ochraně přírody a krajiny. Zákon dále přiznává status účastníka dotčeným obcím, a to v řízeních, ve kterých se vydávají rozhodnutí, která mohou ovlivnit vodní poměry nebo životního prostředí.

f) Zvláštní úprava účastníků správních řízení souvisejících se životním prostředím je obsažena v několika dalších speciálních zákonech, jako jsou zákon č. 44/1988 Sb., horní zákon, zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, zákon 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, nebo zákon č. 263/2016 Sb., atomový zákon. Ve vztahu k řízením podle dvou posledně jmenovaných zákonů, je status účastníka přiznán pouze žadateli. Tak je tomu například v případě řízení o udělení „hlukové výjimky“ – rozhodnutí, které opravňuje provozovatele zdroje hluku, který překračuje zákonné limity, aby v provozu pokračoval po stanovenou dobu (s možností opakovaného prodloužení).

Neexistují žádná speciální ustanovení, upravující účastenství zahraničních spolků v správních řízeních, týkajících se životního prostředí. Měl by jim být přiznán status účastníka řízení za stejných podmínek jako českým spolkům.

Pravidla aktivní legitimace před soudem jsou popsána výše v části 1.3, bod 2) a bod 1) této části. Jednotlivci mají právo podat žalobu proti správním rozhodnutím, pokud tvrdí, že byli na svých právech, včetně práva na příznivé životní prostředí, zkráceni rozhodnutím, jímž se „zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jejich práva nebo povinnosti“ nebo tvrdí-li, že postupem správního orgánu byli zkráceni na právech, která jim příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.

Podle judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (nález Ústavního soudu ze dne 30. května 2014, I. ÚS 59/14, a rozsudek Nejvyšší správního soudu ze dne 25. června 2015, 1 As 13/2015-295), mají environmentální spolky právo podat žalobu proti správnímu rozhodnutí, kterým může být zasaženo do jejich práva na příznivé životní prostředí. Aktivní legitimace však není založena na uznání, že spolkům náleží právo na příznivé životní prostředí, ale na jejich právu chránit hmotná práva jejich členů a vystupovat jejich jménem. Judikatura pak dovodila další podmínky aktivní legitimace. Těmi jsou

• požadavek, aby námitky vznášené spolkem souvisely s předmětem činnosti spolku;
• doba existence spolku;
• blízký místní vztah spolku k předmětu správního řízení.

Posouzení splnění jednotlivých kritérii vždy záleží na individuálním posouzení soudu, zda zájmy chráněné spolkem mohou být dotčeny.

Splnění podmínky, že případ souvisí s předmětem činnosti spolku, se zpravidla posuzuje na základě cílů a činností specifikovaných ve stanovách spolku. Soudy zpravidla opírají své závěry o vyvratitelnou domněnku, že spolek provádí činnosti vyjmenovány v jeho stanovách. Kupříkladu v rozsudku ze dne 29. ledna 2018, 64 A 4/2017-205, Krajský soud v Brně uznal aktivní legitimaci spolku, jehož cílem podle stanov byla ochrana přírody a životního prostředí, k podání žaloby proti územnímu plánu vymezujícímu dopravní koridor v určitém území. V rozsudku ze dne 28. března 2018, 2 As 149/2017-164, Nejvyšší správní soud uznal aktivní legitimaci spolku k podání žaloby proti rozhodnutí, kterým byla ukládána opatření k nápravě ve věci zásahu do evropsky významné lokality způsobeného stavbou silnice, přestože projekt byl vzdálen 60 km od sídla spolku. Důvodem opět bylo, že předmětem činnosti spolku, podle jeho stanov, byla ochrana přírody, krajiny a životního prostředí ve zvláště chráněných územích. Soudy se tak obvykle spokojí s vymezením předmětu činnosti ve stanovách a je na odpůrci, aby dokázal, že spolek ve skutečnosti tyto činnosti neprovádí.

Dobu existence spolku a míru jeho zavedenosti v regionu může soud dovodit ze znalostí, které má z jiných řízení. To platí zejména pro spolky, které jsou účastníky řízení pravidelně a jsou známy pro své environmentální aktivity (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. května 2016, č.j. 4 As 217/2015-197). Nicméně ani uznání ad hoc vzniklých spolků není vyloučeno.

Vztah spolku k lokalitě se posuzuje v kontextu celého předmětu řízení, tedy ne nutně ve vztahu k jednotlivým námitkám vznášeným v řízení spolkem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. února 2020, 6 As 104/2019-70). Vztah k lokalitě je ve většině případů dán, pokud je spolek aktivní v územní oblasti, ve které má být záměr povolen. Širší aktivní legitimace může být přiznána, pokud účinky povolovaného záměru mohou působit i za hranicí daného území, nebo pokud spolek provádí činnost na území celé republiky po dlouhou dobu. Kupříkladu v rozsudku ze dne 28. února 2020, č.j. 6 As 104/2019-70, Nejvyšší správní soud potvrdil locus standi environmentálního spolku, který reálně a po dlouhou dobu vyvíjel činnost ve vztahu k ochraně přírody a krajiny po celé České republice, proti stavebnímu povolení pro výstavbu nových jednotek tepelné elektrárny na území mimo sídlo spolku.

Shora popsané obecné podmínky, vyplývající ze soudního řádu správního a související judikatury, jsou doplněny speciální úpravou obsaženou v zákoně o EIA ve vztahu k řízením navazujícím na proces EIA. Ustanovení § 9d odst. 1 zákona o EIA (viz oddíl 1.1, bod 3) výslovně stanoví, že environmentální spolky mohou napadat hmotněprávní i procesněprávní zákonnost rozhodnutí vydaných v těchto řízeních, a to za splnění stejných podmínek jako jsou stanoveny pro účastenství v řízení (tj. musí existovat po dobu alespoň 3 let před zveřejněním oznámení o zahájení navazujícího řízení nebo je musí podporovat alespoň 200 osob).

V procesech přijímání různých plánů a programů, souvisejících se životním prostředím, příslušná právní úprava zpravidla přiznává právo podávat připomínky každému. Pokud se plán či program vydává formou opatření obecné povahy, může být napadán před správními soudy podle § 101a soudního řádu správního každým, do jehož práv bylo opatřením obecné povahy zasaženo. Návrh na zrušení územního plánu, jakožto nejčastější formě opatření obecné povahy, může dle judikatury správních soudů podat vlastník nemovitosti nacházející se v území regulovaném územním plánem, jehož nemovitost je územním plánem přímo dotčena, nebo vlastník sousední nemovitosti, která by mohla být významně dotčena určitou činností, jejíž účinky by mohly mít významný vliv na danou nemovitost (např. emisemi, hlukem, apod.), nebo která by mohla vést k výraznému snížení ceny jeho nemovitosti. Na druhou stranu nájemce toto právo nemá. Aktivní legitimace spolků je založena na shora popsaných principech, stanovených nálezem Ústavního soudu ze dne 30. května 2014, sp.zn. ÚS 59/14.

Jak bylo popsáno v části 1.1, soudní řád správní obsahuje též speciální právní úpravu soudního řízení, pokud bylo do práv osoby zasaženo v důsledku opomenutí (nečinnosti) ze strany správního orgánu nebo jiným nezákonným zásahem. V obou případech je aktivní legitimace odvozena od zásahu do subjektivních práv osoby, která je dotčena nečinností nebo jiným nezákonným zásahem.

Soudní řád správní stanoví, že ten, kdo vyčerpal v řízení před správním orgánem prostředky k ochraně před nezákonným opomenutím (nečinností) správního orgánu, kterým bylo zasaženo do jeho práv, může k soudu podat návrh, aby uložil správnímu orgánu povinnost „vydat rozhodnutí ve věci samé“. Tato úprava ovšem obsahuje zásadní mezery. Podle judikatury českých soudů nikdo nemůže podat žalobu proti správnímu orgánu, pokud odmítá zahájit řízení ex officio, i když mu ze zákona plyne povinnost tak učinit (např. v případě stavby postavené nebo užívané bez potřebných povolení). Soudy opakovaně odmítly žaloby dotčených sousedů v takových případech (viz např. rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 30. července 2019, spis. zn. III. ÚS 2041/19, uvedené v kapitole 1.1, bod 4). Věc je momentálně předmětem přezkumu rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v případu 6 As 108/2019. Je tak možné, že rozšířený senát změní stávající judikaturu.

Rovněž neexistuje žádná speciální úprava aktivní legitimace spolků zabývajících se ochranou životního prostředí v případech nezákonné nečinnosti nebo jiných nezákonných zásahů ze strany správních orgánů.

4) Jaká jsou pravidla pro překlady a tlumočení, jsou-li do řízení zapojeny zahraniční strany?

Podle § 36 soudního řádu správního mají účastníci v řízení rovné postavení. Soud má povinnost poskytnout jim stejné možnosti k uplatnění jejich práv a poučit je o jejich procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu. Podobný princip se uplatní ve správních řízeních, kde má správní orgán povinnost vystupovat nestranně a jednat s oběma stranami stejně. Tato ustanovení souvisejí i s jazykem a zemí původu a mohou být považována za obecná proti-diskriminační ustanovení.

V řízeních před soudem mají všechny strany právo jednat ve svém mateřském jazyce. Každý, kdo nemluví česky, má právo požádat o tlumočníka (překladatele); toto právo je zaručeno přímo Listinou základních práv a svobod.

Náklady tlumočení v soudním řízení nese stát, naproti tomu ve správním řízením nese náklady na překlad sama strana, která neovládá jazyk řízení. Výjimkou jsou řízení EIA/SEA, pokud jsou jejich předmětem projekty s přeshraničním prvkem, kde se oznámení i dokumentace předkládá i v úředním jazyce dotčeného státu (viz § 13 a § 14a zákona o EIA).

1.5. Důkazy a znalci v řízeních

Přehled zvláštních pravidel v environmentálních správních řízeních, soudní kontrola, požadování účasti znalce v řízení atd

1) Hodnocení důkazů – existují nějaká omezení při získávání nebo hodnocení důkazů, může soud žádat důkazy z vlastního podnětu?

Ve správním řízení je správní orgán odpovědný za opatření všech podkladů nezbytných pro objasnění relevantních skutečností (§ 50 správního řádu). Nicméně v odvolacím řízení mohou účastníci uvádět nové důkazy, pouze pokud je nebylo možné uvést v původním řízení (§ 82 správního řádu).

Ve správním soudnictví řízení soud rozhodne, které z navržených důkazů provede. Podle zákona (§ 52 soudního řádu správního) soud nemusí provést nepotřebné a/nebo irelevantní důkazy. V takovém případě musí soud v rozhodnutí ve věci samé odůvodnit, proč některé důkazy neprovedl. Pokud tak neučiní, může to být považováno za tzv. „opomenutý důkaz“, a rozhodnutí být označeno za nepřezkoumatelné a taky protiústavní (nález Ústavního soudu ze dne 16. února 1995, III. ÚS 61/94).

Soud hodnotí každý důkaz jednotlivě a všechny důkazy v jejich vzájemné souvislosti. Soud není vázán žádnými pravidly o tom, které důkazy mají mít přednost nebo které mají vyšší sílu apod.; je na soudu, aby pečlivě posoudil každý důkaz. V rozhodnutí ve věci samé musí soud důsledně odůvodnit, na kterých důkazech založil své rozhodnutí, ke kterým důkazům přihlížel, kterým důkazům dal přednost a proč. Pokud tak neučiní, může být rozhodnutí zrušeno nadřízeným soudem.

Soud si může opatřovat nové důkazy i sám, pokud důkaz strany nenavrhly a zejména pokud potřebnost důkazu vyplývá ze správního spisu. Jiné důkazy může soud provést, pokud to soud považuje za potřebné pro zjištění relevantních skutečností a nebude zasažena rovnost stran.

2) Lze předkládat nové důkazy?

V civilněprávních řízeních mohou strany uvádět nové důkazy i po začátku řízení, ale pouze do stanovené fáze řízení (do konce přípravného jednání, pokud se konalo, jinak do konce prvního jednání ve věci). V soudním řízení správním není uvádění nových důkazů omezeno časovým limitem, a to až do konce řízení před soudem. Nicméně v případě žaloby proti správnímu rozhodnutí musí být všechna tvrzení uvedena do konce dvouměsíční lhůty určené pro podání žaloby.

3) Jak lze získat znalecké posudky v řízeních? Veřejně dostupné seznamy a registry znalců

Strany i soud si mohou v průběhu řízení vyžádat znalecký posudek. Znalce může ustanovit soud nebo si může zpracování znaleckého posudku obstarat strana sama. Pravidla pro znalce a jejich činnost jsou upraveny zákonem č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, a vyhláškou č. 37/1967 Sb. Nový zákon č. 254/2019 Sb., o znalcích, znaleckých kancelářích a znaleckých ústavech nabývá účinnosti 1. 1. 2021. Podle tohoto nového zákona má každý, kdo splňuje kritéria (nově je požadováno alespoň magisterské studium), nárok být zapsán do seznamu znalců. Nový zákon rovněž pro znalce zavádí možnost spojit se v znaleckou kancelář a povinnost mít uzavřené pojištění pro případ povinnosti nahradit újmu.

Seznam znalců je veřejně přístupný na stránkách Ministerstva spravedlnosti. Je možné vybrat si znalce podle jeho specializace a sídla. Databáze je přístupná bezplatně.

3.1) Je znalecký posudek pro soudce závazný, existuje určitý prostor pro uvážení?

Znalecký posudek není pro soudce formálně závazný, je považován za jeden z důkazních prostředků, takže se pro něj uplatní princip individuálního hodnocení důkazů. Zásada volného hodnocení důkazů se nicméně uplatní pouze při posuzování pravdivosti nebo hodnověrnosti důkazu. To zahrnuje i znalecké posudky. Na druhou stranu se tato zásada neuplatní při hodnocení váhy důkazního prostředku pro objasnění okolností případu. Posouzení váhy důkazu je spíše věcí právního hodnocení, než volného hodnocení důkazů co se týče jejich pravdivosti. Obdobně se volné hodnocení nevztahuje na posouzení zákonnosti způsobu, jakým byl důkaz opatřen.

Soud by měl posoudit, zda měl znalec dostatek podkladů pro své závěry, zda byly zodpovězeny všechny otázky a také hodnotit znalecký posudek ve vztahu k ostatním důkazům provedeným v řízení. Znalec by měl uvést, jak dospěl ke svým zjištěním a závěrům (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. října 2009, 21 Cdo 1810/2009). Pokud vzniknou jakékoli pochybnosti o kvalitě znaleckého posudku, soud může požádat jiného znalce o přezkum znaleckého posudku. Soud musí posoudit věrohodnost znaleckého posudku a jeho relevanci. Pokud je to potřebné, může si soud vyžádat revizní znalecký posudek. Pokud se závěry dvou znalců rozcházejí, vyžádá si soud názor třetího znalce. Nesouhlas strany řízení se závěry znaleckého posudku nemohou být jediným důvodem pro přezkum znaleckého posudku.

3.2) Pravidla pro znalce povolané soudem

Soud zpravidla ustanoví znalce na návrh stran, může tak učinit i z vlastní iniciativy. Strany by vždy měly mít možnost vyjádřit se k výběru znalce a otázkách, na které byl znalec dotázán. Pokud existují důvody pro vyloučení znalce (zejména podjatost, viz § 11 zákona č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících), znalecký posudek nemůže být použit jako důkaz (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. července 2014, 21 Cdo 2616/2013.

3.3) Pravidla pro znalce povolané účastníky řízení

Znalecký posudek předložený stranami má stejnou váhu a hodnověrnost jako znalecký posudek vyžádaný soudem, pokud splňuje všechny zákonné požadavky a obsahuje doložku znalce o tom, že si je znalec vědom následků vědomě nepravdivého znaleckého posudku. Strany si mohou vybrat z oficiálního seznamu znalců, požádat znalce o zpracování posudku, uhradit jeho náklady a předložit tento znalecký posudek před soudem jako důkaz.

3.4) Jaké procesní poplatky je třeba uhradit, a to i v souvislosti se znaleckými posudky a znaleckými vyjádřeními?

Znalec má právo na odměnu za vypracování znaleckého posudku. Pokud byl ustanoven soudem, pravidla pro odměnu plynou ze zákona. Pokud znalce vybrala strana, je odměna sjednána smluvně. Pokud smlouva neurčí jinak, odměna zahrnuje taky účelně vynaložené náklady.

Znalec ustanovený soudem vyčíslí nárok na odměnu a náhradu nákladů spolu s podáním znaleckého posudku, sazba je stanovena hodinově (viz oddíl 1.7.3, bod 1) pro více detailů). Soud určí přesnou výší odměny nejpozději do 2 měsíců od podání znaleckého posudku. Pokud je znalecký posudek nekvalitní nebo podán opožděně, soud může odměnu snížit o polovinu nebo v případě velice nekvalitního posudku odmítne přiznat náhradu zcela.

1.6. Právní profese a možní aktéři, účastníci řízení

1) (Povinná) účast advokátů. Jak se na ně lze obrátit (veřejně přístupný internetový odkaz na rejstřík nebo internetové stránky advokátní komory). Specializovaní advokáti na environmentální právo

Vedle trestněprávních případů, musí být strana povinně zastoupena advokátem i v civilním soudním řízení před Nejvyšším soudem (§ 241 občanského soudního řádu) a ve správních soudních řízeních v řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem (§ 105 soudního řádu správního). V obou případech se povinnost mít právního zástupce vztahuje pouze na žalobce (stěžovatele). Nicméně tato povinnost se nevztahuje na žalobce, který má právnické vzdělání. Totéž platí, pokud právnickou osobu zastupuje člen nebo zaměstnanec s právnickým vzděláním.

Seznam advokátů je provozován Českou advokátní komorou na stránce http://vyhledavac.cak.cz. Je možné vyhledat advokáta podle jeho jména, právní specializace (právo životního prostředí je pod číslem 49), sídla, jazyka, registračního čísla, apod. Uvedeny jsou všechny údaje potřebné pro výběr advokáta, jako telefonní číslo, e-mailová adresa, kontakt na advokátní kancelář, apod.

1.1 Existuje možnost podpory pro bono?

Pro bono advokát může být ustanoven soudem, Českou advokátní komorou nebo pomocí neziskové organizace. Neexistuje komplexní systém služeb pro bono, i když návrhy zákona o pro bono pomoci byly opakovaně diskutovány v posledních letech.

1.2 Pokud podpora pro bono existuje, jaké jsou hlavní charakteristiky postupu pro její získání?

Soud ustanoví pro bono advokáta v civilním nebo správním soudním řízení, pokud o to strany požádají, advokát je potřebný pro ochranu zájmů strany a soud uzná, že je to účelné vzhledem k nedostatku finančních prostředků strany. Odměna advokáta a náklady zastupování jsou v takovém případě hrazeny státem.

Česká advokátní komora poskytuje pro bono právní služby pro ty, kdo nesplní podmínky pro ustanovení zástupce nebo nejsou schopni si zabezpečit právní služby z vlastních zdrojů. Služby jsou poskytovány ve formě právních konzultací, včetně zastupování. Vzor žádosti pro právní služby pro bono poskytované Českou advokátní komorou je dostupný zde.

Pro bono služby jsou poskytovány i některými neziskovými organizacemi. Pro Bono Aliance zprostředkovává pro bono služby mezi neziskovými organizacemi (a jejich klienty) a právníky. Informace o těchto službách jsou dostupné na http://www.probonoaliance.cz/cz/ a http://potrebujipravnika.cz.

1.3 Na koho by se měl žadatel o podporu pro bono obrátit?

Jak vyplývá z výše uvedeného, žadatel se může obrátit na soudy, Českou advokátní komoru nebo některou neziskovou organizaci pro poskytnutí pro bono pomoci.

2) Rejstříky znalců nebo veřejně přístupné internetové stránky komor nebo rejstříků obsahující kontaktní údaje znalců

Evidence znalců a tlumočníků spravovaný Ministerstvem spravedlnosti.

3) Seznam nevládních organizací, které působí v terénu, odkazy na internetové stránky, kde lze tyto nevládní organizace kontaktovat

Hnutí DUHA

Rekonstrukce státu

Děti Země

Arnika

Beleco

CALLA, sdružení pro záchranu prostředí

Český svaz ochránců přírody

Frank Bold Society

Greanpeace Česká republika

Česká společnost ornitologická

Česká společnost pro ochranu netopýrů

Česká společnost entomologická

Hnutí Brontosaurus

Přátelé přírody

Čistý les, z.s.

4) Seznam mezinárodních nevládních organizací, které působí v členském státě

Forest Stewardship Council

Greenpeace Česká republika

Friends of the Earth (Hnutí DUHA)

International Young Naturefriends

BirdLife (Česká společnost ornitologická)

Eurosolar Česká republika

WWF

1.7. Záruky pro účinná řízení

1.7.1. Procesní lhůty

1) Lhůta pro napadení environmentálního správního rozhodnutí (nikoli soudního) správního orgánu (na vyšším nebo stejném stupni)

Správní řád v § 83 upravuje obecnou 15denní lhůtu pro podání odvolání proti správnímu rozhodnutí, které může podat účastník správního řízení.

Nadřízený orgán může přezkumné řízení zahájit rovněž ex officio. Toto řízení může být zahájeno na podnět kohokoliv, ale bez právního nároku na zahájení. Přezkumné řízení může být správním orgánem zahájeno ve lhůtě jednoho roku od právní moci rozhodnutí.

2) Lhůta pro vydání rozhodnutí správním orgánem

Správní orgány jsou obecně povinny vydat rozhodnutí ve lhůtě 30 dnů, s možností prodloužení na 60 dní (§ 71 správního zákona).

V případě, že správní orgán tuto lhůtu nedodrží, je možné se obrátit na nadřízený orgán, aby učinil opatření proti nečinnosti podřízeného správního orgánu. Následně je možné domáhat se žalobou na nečinnost, aby soud nařídil správnímu orgánu vydat rozhodnutí ve věci samé (viz podrobněji část 1.4, bod 3) ).

3) Lze napadnout prvostupňové správní rozhodnutí přímo u soudu?

Účastníci řízení mohou zpravidla podat odvolání k nadřízenému správnímu orgánu. Aby se strana mohla obrátit na soud, musí nejdříve vyčerpat odvolání k nadřízenému správnímu orgánu. Nevyužití řádných opravných prostředků je důvodem pro odmítnutí žaloby soudem. Nicméně pokud zákon neupravuje možnost správní odvolání podat (viz část 1.1, bod 2), je možné se na soud obrátit přímo.

4) Má vnitrostátní soud stanovenou lhůtu pro vydání rozsudku?

Soudy obecně nemají přesně stanovenou lhůtu pro vydání rozhodnutí. Řízení před civilními a správními soudy (v jednom stupni), může trvat od několika měsíců až po několik let. Nicméně Listina základních práv a svobod ve svém článku 38 odst. 2 zaručuje každému právo, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů.

Podle § 56 soudního řádu správního soud projednává a rozhoduje případy v pořadí, ve kterém soudu došly; to neplatí, pokud jsou dány závažné důvody pro přednostní projednání a rozhodnutí věci. Soudní řád správní dále uvádí výčet případů, které mají být projednány přednostně. Jsou to, mimo jiné, žaloby proti nečinnosti správního orgánu a žaloby proti nezákonnému zásahu.

Lhůta pro vydání soudního rozhodnutí je stanovena pouze pro přezkum opatření obecné povahy, jako jsou územní plány, nebo speciálními předpisy, upravujícími rozvoj dopravní infrastruktury, pro které soudní řád správní v § 101d odst. 2 stanoví lhůtu 90 dnů. Stejná lhůta pro vydání soudního rozhodnutí je stanovena i v § 7 odst. 10 zákona o EIA, a uplatní se také pro rozhodnutí ve věcech správních žalob vztahujících se k některým velkým infrastrukturním projektům (§ 2 odst. 2 zákona č. 416/2009 Sb.). Rozhodnutí o odkladném účinku žaloby nebo o předběžném opatření musí být vydána ve lhůtě 30 dnů ve správních věcech a do 7 dnů v občanskoprávních věcech.

5) Lhůty platné v průběhu řízení (pro účastníky, předložení důkazů, další možné lhůty atd.)

Účastníci správního řízení mohou proti rozhodnutí podat žalobu do 2 měsíců od doručení konečného rozhodnutí (tj. rozhodnutí nadřízeného orgánu na základě odvolání). V případech velkých infrastrukturních projektů je lhůta 1 měsíc. Návrh na zrušení opatření obecné povahy, např. územnímu plánu, musí být podána do 1 roku od jeho účinnosti.

V občanskoprávním řízení mohou být nové důkazy předkládány pouze do určité fáze řízení (konec přípravného jednání, pokud proběhlo, nebo konec prvního jednání), ve správních řízeních není žádná lhůta pro předložení nových důkazů, a to až do konce soudního řízení. V případě žaloby proti správním rozhodnutím musí být všechny žalobní body uvedeny ve lhůtě 2 měsíců od oznámení rozhodnutí, tedy ve lhůtě určené pro podání žaloby.

Další lhůta je stanovena pro osoby zúčastněné na řízení (zpravidla účastníci původního správního řízení), které musí ve lhůtě určené soudem oznámit, zda se chtějí účastnit soudního řízení. Za lhůtu lze považovat i povinnost soudu strany vyrozumět alespoň 10 dní před konáním jednání (může být stanovena i kratší lhůta pokud soud musí rozhodnout v průběhu několika dnů).

1.7.2. Předběžná a ochranná opatření, výkon rozhodnutí

1) Kdy má opravný prostředek napadající správní rozhodnutí odkladný účinek?

Odvolání k nadřízenému správnímu orgánu má odkladný účinek. Pouze ve výjimečných případech, a zpravidla ne ve věcech životního prostředí, odvolání tento účinek nemá a rozhodnutí může být předběžně vykonatelné. Správní orgán může odkladný účinek odvolání vyloučit v případech podle § 85 odst. 2 správního řádu, a to pokud to naléhavě vyžaduje veřejný zájem nebo hrozí závažná újma některému z účastníků.

2) Existuje možnost, aby orgán nebo nadřízený orgán nařídil předběžné opatření na zdržení se jednání v rámci řízení o správním opravném prostředku?

Správní orgán může vydat předběžné opatření na žádost stran nebo ex officio před skončením řízení, je-li třeba, aby byly zatímně upraveny poměry účastníků, nebo je-li obava, že by byl ohrožen výkon rozhodnutí (§ 61 správního řádu).

3) Lze navrhovat nařízení předběžného opatření na zdržení se jednání v rámci řízení a za jakých podmínek? Je stanovena lhůta pro podání takového návrhu?

Jak bylo popsáno v předešlém bodu, strany mohou požádat o vydání předběžného opatření i v průběhu odvolacího řízení. Pro takovou žádost není stanovena žádná lhůta, je to možné do skončení řízení.

4) Existuje okamžitý výkon správního rozhodnutí bez ohledu na podaný opravný prostředek? Za jakých podmínek?

Správní rozhodnutí prvostupňového správního orgánu nemohou být vykonána, bylo-li zahájeno odvolací řízení, a to až do rozhodnutí nadřízeného správního orgánu, ledaže správní orgán odkladný účinek odvolání vyloučí (viz bod 1 shora). Pokud je k soudu podána žaloba, je možné správní rozhodnutí vykonat, s výjimkou případů, kdy soud žalobě přizná odkladný účinek nebo vydá předběžné opatření (viz následující bod).

5) Pozastaví se výkon správního rozhodnutí, pokud je rozhodnutí napadeno u soudu?

Podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu obecně odkladný účinek nemá. Jakmile je správní rozhodnutí potvrzeno nadřízeným správním orgánem, může být vykonáno, a to i přes podanou žalobu. Výkon rozhodnuté není možný, pouze pokud soud přizná žalobě odkladný účinek nebo vydá předběžné opatření.

Soud může v souladu s § 73 odst. 2 soudního řádu správního, na žádost žalobce přiznat žalobě odkladný účinek, a to za následujících podmínek

• výkon rozhodnutí by pro žalobce znamenal „nepoměrně větší“ újmu, než jaká by přiznáním odkladného účinek mohla vzniknout jiným osobám, a zároveň
• přiznání odkladného účinku nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.

Speciální podmínky pro přiznání odkladného účinku se uplatní v případech žalob proti konečným rozhodnutím ve věcech záměrů, které podléhají procesu EIA podle § 9d odst. 2 zákona o EIA (viz oddíl 1.8.1).

6) Existuje možnost, aby vnitrostátní soudy nařídily předběžné opatření na zdržení se jednání (podmíněné finanční jistotou)? Existuje samostatný opravný prostředek proti usnesení o předběžném opatření na zdržení se jednání nebo o finanční jistotě?

Vedle přiznání odkladného účinku žalobě, mohou správní soudy dále vydávat předběžná opatření podle § 38 soudního řádu správního, je-li potřeba zatímně upravit poměry účastníků. Podmínkou je, že ve věci musí hrozit „závažná újma“, není ovšem nezbytné, aby tato újma hrozila přímo žalobci. Soud v předběžném opatření nařídí stranám sporu, nebo i třetím osobám, něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet.

Nicméně správní soudy jen zřídka vydávají předběžná opatření (přiznání odkladného účinku je častější). V občanskoprávních řízeních soudy vydávají předběžná opatření mnohem častěji. V civilním řízení může soud, na žádost stran, vydat předběžné opatření, je-li třeba, aby byly zatímně upraveny poměry účastníků, nebo je-li obava, že by výkon (následujícího) rozhodnutí byl ohrožen (§ 74 občanského soudního řádu). Soud může předběžným opatřením uložit nenakládat s určitými věcmi, právy nebo zakázat určité platby.

Ve správních věcech není určena samostatná lhůta pro žádost o přiznání odkladného účinku nebo vydání předběžného opaření. V občanskoprávním řízení je možné nejdřív požádat o vydání předběžného opatření a až pak ve stanovené lhůtě podat žalobu.

Soud nemůže ve správních věcech pro vydání předběžného opatření požadovat složení jistiny, to je možné pouze v civilním řízení.

Ve správně právních věcech není možné podat kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu proti procesním rozhodnutím, včetně rozhodnutí o odkladném účinku nebo předběžném opatření. Soud může kdykoli přehodnotit své rozhodnutí o přiznání odkladného účinku nebo vydání předběžného opatření, a je tak možné podat žádost o přehodnocení takového rozhodnutí. V občanskoprávním řízení je vždy možné odvolání proti rozhodnutí o předběžném opatření k nadřízenému soudu; toto odvolání však nemá odkladný účinek.

1.7.3. Náklady – právní pomoc – podpora pro bono, jiné mechanismy finanční pomoci

1) Jak lze vypočítat náklady, které vzniknou v případě úmyslu zahájit řízení – správní náklady, soudní náklady, náklady na zahájení soudního řízení ve věci, odměny znalců, odměny advokátů, náklady na opravné prostředky atd.

Obecně vzato nejsou s účastí veřejnosti ve správních řízeních ve věcech životního prostředí spojeny žádné poplatky. Zpoplatněno je řízení před soudem. Tyto náklady jsou přímo spojeny s úkony účastníka:

• poplatek za zahájení soudního řízení,
• poplatek za podání odvolání nebo kasační stížnosti,
• poplatek za žádost o odkladný účinek nebo předběžné opatření.

Všechny tyto poplatky musí zaplatit navrhovatel. Další náklady mohou vzniknout v souvislosti s činností osob, jako jsou znalci (znalečné), tlumočníci, svědci atd. a samotných účastníků řízení.

Soudní poplatky za jednotlivé druhy správních sporů jsou stanoveny paušálně bez ohledu na hodnotu věci, viz úprava v zákoně č. 549/1991 Sb. Poplatek za soudní přezkum správního rozhodnutí je 3000 Kč (cca 125 EUR). Poplatek za návrh na zrušení územního plánu činí 5000 Kč (cca 200 EUR). Poplatek za kasační stížnost je 5000 Kč (cca 200 EUR).

Je-li v rámci občanskoprávního řízení požadována náhrada (například náhrada škody související se znečištěním či poškozením životního prostředí), odvíjí se výpočet nákladů řízení od hodnoty předmětu řízení. Tato zásada platí, pokud je plnění peněžité; existují zvláštní pravidla pro výpočet nákladů řízení pro spory týkající se nemajetkových plnění. Poplatek za odvolání v civilněprávních sporech je stejný jako soudní poplatek za žalobu.

Náklady na znalecký posudek (studie týkajíc se hluku, znečištění atd.) se mohou lišit; obvykle se pohybují mezi 2 500 a 120 000 Kč (100 a 4500 EUR). Pro naprostou většinu správních řízení je rozhodující obsah správního spisu, případně dalších úředních dokumentů. Oproti tomu v civilněprávních sporech je třeba své tvrzení podpořit dostatkem důkazních prostředků, pročež jsou znalecké posudky často nezbytné. Například pokud navrhovatel požaduje, aby soud nařídil vlastníkům pozemní komunikace učinit opatření potřebná ke snížení hluku způsobeného provozem, který překračuje povolené limity, mohou se náklady na expertní posudek pohybovat mezi 50 000 a 110 000 Kč (1900 a 4200 EUR). V jiných případech, například pokud jde o chemické znečištění půdy, mohou být náklady i mnohem vyšší.

Poplatky za právní zastoupení advokátem se mohou rovněž výrazně lišit. Obvykle je zde smluvně ujednaná hodinová sazba, jež se může pohybovat mezi 1 300 a 5 000 Kč (50 a 200 EUR). Alternativně je možné sjednat poplatek za právní zastoupení v rámci celého řízení, nebo jej lze vypočítat na základě advokátního tarifu.

2) Náklady na žalobu / předběžné opatření na zdržení se jednání, je složení jistoty nezbytné?

Poplatek za žádost o odkladný účinek či předběžné opatření ve správních sporech činí 1000 Kč (zhruba 40 EUR). Žádná záloha pro pokrytí náhrad není vyžadována.

Oproti tomu je v civilněprávních záležitostech každý, kdo chce k soudu podat návrh na vydání předběžného opatření, povinen zaplatit zálohu ve výši 10 000 Kč (zhruba 360 EUR). Jejím účelem je pokrýt případné škody nebo jiné ztráty, které by mohly v důsledku toho vzniknout. Rovněž je nutno uhradit poplatek ve výši 1000 Kč (zhruba 40 EUR).

3) Je k dispozici právní pomoc pro fyzické osoby?

Co se týče dalších možností finanční podpory, strana soudního sporu má právo požádat soud, aby jí ustanovil právního zástupce a aby ji zároveň plně či částečně osvobodil od povinnosti platit soudní poplatky. Podmínky jsou zde stejné jako u prominutí soudního poplatku, tj. zkoumá se finanční situace žadatele.

Dále je možné požádat o pomoc Českou advokátní komoru (ČAK), která může ustanovit bezplatného právního zástupce – advokáta pro bono (obvykle pouze pro jeden či dva úkony, ne pro celé řízení).

Tento systém může být teoreticky využit již ve fázi řízení před správními úřady. Strana sporu si však nemůže vybrat právního zástupce sama a následně požádat o prominutí nákladů na právní reprezentaci. Prominout tyto náklady je vždy možné pouze u zástupce ustanoveného soudem či ČAK.

Pouze advokáti zapsaní v seznamu advokátů mohou poskytovat placené právní služby, a proto také pouze advokáti mohou být ustanoveni jako zástupci strany, jež žádá o bezplatnou právní pomoc. Oproti tomu může stranu před soudem či správním úřadem zastupovat i osoba, která není advokátem. V praxi obvykle takovou pomoc nabízejí nevládní organizace (poradenské služby) v oblastech, na které se specializují, a někdy také zastupují strany před soudem. Ve sporech z oblasti ochrany životního prostředí je právní pomoc užívána relativně často a tento trend postupem času stoupá.

4) Je k dispozici právní pomoc pro sdružení, právnické osoby, nevládní organizace s právní subjektivitou či bez ní? Pokud ano, jak požádat o právní pomoc? Existuje podpora pro bono?

Pro právnické osoby platí v oblasti bezplatné právní pomoci stejné podmínky jako pro osoby fyzické. Nejvyšší správní soud však, pokud jde o nevládní organizace zaměřené na ochranu životního prostředí, které se pravidelně obracejí na soudy, konstatoval, že je jejich věcí, aby pro svou činnost získaly dostatek prostředků, a proto nemohou opakovaně žádat o osvobození od soudních poplatků (rozhodnutí NSS ze dne 9. 2. 2017, č. j. 1 As 326/2016-22 nebo rozhodnutí NSS ze dne 27. 5. 2010, č. j. 1 As 70/2008-74).

5) Existují jiné finanční mechanismy pro poskytování finanční pomoci?

Existuje možnost získat finanční podporu (grant) na poskytování právních služeb nevládní organizace, viz například Nadace Via.

6) Uplatňuje se zásada, že „kdo prohrál, platí“? Jak je uplatňována soudy, existují výjimky?

Zásada úspěchu ve věci je obecně platnou zásadou v českém právním systému. Strana, která spor prohraje, je tak obvykle povinna nahradit úspěšné straně důvodně vynaložené náklady, náklady na znalecké posudky a další vzniknuvší náklady.

Judikatura správních soudů však dovodila, že náklady na právní zastoupení (odměna za zastoupení advokátem), není v případě správních úřadů, které ve správním soudnictví vystupují jako žalovaní, obvykle důvodně vynaloženým nákladem, neboť tyto úřady samy zaměstnávají právníky, kteří je mohou v případě sporu zastupovat.

Za zvláštních okolností (závisí na uvážení soudu) může soud rovněž rozhodnout, že každá ze stran má hradit své vlastní náklady sama.

7) Může soud osvobodit od povinnosti hradit procesní náklady, kolkovné, poplatky za podání, zdanění nákladů atd.? Jiné vnitrostátní charakteristiky související s tímto tématem?

Jak již bylo řečeno výše, soud může v civilněprávních i správních sporech snížit náklady řízení tak, že je účastníkovi řízení při splnění zákonných podmínek promine. Tuto možnost lze využít v jakémkoliv stádiu řízení, včetně řízení o odvolání. Správní soudy mohou prominout část poplatků, pokud žadatel prokáže, že nemá dostatek finančních prostředků, aby mohl uhradit celou částku. Prominutí celé částky může soud provést pouze za zvláštních podmínek. Prominutí je vázáno na podmínky pro ustanovení právního zástupce soudem (či ČAK).

Civilní soudy mohou poskytnout celkové či částečné prominutí soudních poplatků, pokud žadatel prokáže nedostatek prostředků a pokud není prováděný úkon pouze účelový nebo téměř zřejmě bez šance na úspěch.

Judikatura v oblasti ochrany životního prostředí tato pravidla blíže specifikovala, takže nevládní organizace nemohou opakovaně využívat možnosti prominutí; pokud chce nevládní organizace bránit životní prostředí před soudem, musí k tomuto účelu získat potřebné prostředky, ne tyto náklady „přenášet na stát“.

1.7.4. Přístup k informacím v souvislosti s přístupem k právní ochraně – ustanovení týkající se směrnice 2003/4/ES

1) Kde jsou k dispozici vnitrostátní pravidla pro přístup ke spravedlnosti v oblasti životního prostředí? Existují jiné formy strukturovaného šíření informací?

Pro možnost účasti veřejnosti rozhodování v oblasti ochrany životního prostředí a následného přístupu k soudní ochraně je nejdůležitější obecná úprava obsažená ve správním řádu a soudním řádu správním a zvláštní úprava v zákonech týkajících se ochrany životního prostředí, především záruky práv nevládních organizací orientovaných na ochranu životního prostředí (viz část 1.1 bod 3).

Sbírka zákonů je dostupná zde a všechny zákony, opatření atd. jsou také zdarma dostupné na soukromém webu https://www.zakonyprolidi.cz/.

Ministerstvo životního prostředí nabízí informace ohledně provedení Aarhuské úmluvy, včetně pravidel upravujících v záležitostech životního prostředí přístup ke spravedlnosti, v této publikaci. Možnosti také shrnuje dokument o účasti veřejnosti a přístupu ke spravedlnosti v oblasti životního prostředí.

2) Jak jsou tyto informace poskytovány během různých environmentálních řízení? Od koho by měl žadatel požadovat informace?

Správní řád obsahuje obecná ustanovení upravující doručování písemností, povinnost správního orgánu poskytnout účastníkům informace o stavu řízení a informovat je o prováděných důkazech a jejich právu nahlížet do spisu. V případě řízení s velkým počtem účastníků je jeho zahájení obvykle oznámeno vyvěšením na úřední desce.

Existuje také možnost žádat po správním orgánu informace na základě zákonů o přístupu k informacím. Zde platí dvojí režim: obecný zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím a zvláštní zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí. Nelze je aplikovat zároveň, zvláštní zákon má v případě žádosti o informace týkající se životního prostředí vždy přednost.

Žádost o informace o životním prostředí může být učiněna ústně, písemně nebo jakoukoliv jinou technicky dostupnou formou. Žádost nesmí být anonymní a musí z ní být zřejmé, o jaké informace žadatel žádá. Zákon nespecifikuje žádné další zvláštní formální požadavky. Pokud je žádost je nesrozumitelná nebo příliš obecná, orgán vyzve žadatele k jejímu doplnění. Informace musí být poskytnuta do 30 dnů od přijetí žádosti. Tato doba může být z vážných důvodů prodloužena, nejvíce však na 60 dnů.

Dle obecného zákona o svobodném přístupu k informacím mohou soudy přikázat orgánu, aby požadované informace poskytl. Takové ustanovení však neobsahuje zákon o právu na informace o životním prostředí, který se v takových případech aplikuje výlučně.

3) Jaká platí odvětvová pravidla (posuzování vlivů na životní prostředí), IPPC/IED (směrnice o průmyslových emisích), pokud jde o plány a programy atd.)?

Informace ohledně procesu EIA a všechny dokumenty vztahující se k fázi hodnocení (do vydání stanoviska EIA) jsou dostupné online, a to na webu oprávněného orgánu a také zde.

Informace týkající se procesu podle zákona i IPPC jsou dostupné zde.

Dle znění stavebního zákona musí být návrhy územních plánů být přístupné veřejnosti, pokud možno prostřednictvím internetu. Toto se vztahuje i na další záměry a koncepce, které jsou předmětem SEA (plán zlepšení kvality ovzduší, plán nakládání s odpady, národní plány povodí, strategie regionálního rozvoje, regionální energetické koncepce atd.), které jsou dostupné zde.

4) Je ve správním rozhodnutí a v rozsudku povinné poučovat o přístupu k právní ochraně?

Správní rozhodnutí první instance musí obsahovat informaci o právu na podání odvolání a lhůtě pro jeho podání. Konečné rozhodnutí nadřízeného správního orgánu však již nemusí informovat o možnosti soudního přezkumu. Rozsudek musí obsahovat informaci o právu na podání opravného prostředku, včetně dané lhůty.

Správní rozhodnutí i rozsudek musí obsahovat odůvodnění. Dle judikatury není rozhodnutí přezkoumatelné, pokud jeho součástí není dostatečné právní odůvodnění vycházející z relevantních skutkových okolností nebo pokud důvody pro rozhodnutí zřejmě neodpovídají výroku.

5) Jsou zahraničním účastníkům řízení poskytovány překlady, tlumočení? Jaká platí pravidla?

Obecně se veškerá správní řízení vedou v českém jazyce. Dokumenty v jiném než českém jazyce musí účastník předložit v originálním znění, stejně jako ve znění jejich ověřeného překladu.

Každý, kdo prohlásí, že neovládá český jazyk, má právo na tlumočníka (viz § 16 odst. 3 správního řádu a čl. 37 odst. 4 Listiny základního práv a svobod).

V řízeních před soudem platí stejná pravidla. Právo na tlumočníka je zaručeno v § 36 odst. 1 a 2 soudního řádu správního.

1.8. Zvláštní procesní pravidla

1.8.1. Posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) – ustanovení týkající se směrnice 2003/35/ES

Vnitrostátní pravidla pro posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) týkající se přístupu ke spravedlnosti

Proces EIA není v českém právním řádu součástí řízení o povolení záměru (stavby), ale jde o samostatný proces s následujícími znaky:

• proces EIA je plně veřejný,
• dokumentace EIA je veřejně dostupná a každý se k ní ve stanovené lhůtě může vyjádřit,
• proces je zakončen vydáním stanoviska EIA, které je nezbytným podkladem dalších rozhodnutí (povolení),
• stanovisko EIA je pro navazující rozhodnutí závazný,
• stanovisko EIA nemůže být samostatně přezkoumáno soudem, lze ho přezkoumat pouze společně s navazujícím rozhodnutím.

1) Pravidla týkající se aktivní legitimace a přístupu ke spravedlnosti v souvislosti se zjišťovacím řízením (podmínky, časový rámec, dotčená veřejnost)

Pokud oprávněný orgán rozhodne, že posuzovaný záměr (projekt podle „Přílohy II“ ve smyslu Směrnice EIA) nebude předmětem vyhodnocení vlivů EIA, vydá takovýto závěr zjišťovacího řízení. Nevládní organizace zabývající se ochranou životního prostředí, které splňují podmínky alespoň 3 leté právní existence anebo 200 podporujících osob, mohou proti takovému rozhodnutí podat odvolání a následně správní žalobu. Zákon o EIA výslovně garantuje právo podat proti tomuto typu rozhodnutí žalobu právě pouze nevládním organizacím. Podle obecných pravidel přístupu k soudní ochraně, obsažených v soudním řádu správním, však může žalobu podat kdokoliv, kdo má za to, že došlo k zásahu do jeho práv.

2) Pravidla týkající se aktivní legitimace v souvislosti s určováním rozsahu posuzování (podmínky, časový rámec, dotčená veřejnost)

Rozhodnutí o rozsahu posuzování, stejně jako konečné stanovisko EIA, nemůže být přímo přezkoumáno soudem. Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 28. 8. 2007, č. j. 1 As 13/2007-63 (viz část 1.1, bod 4) vyslovil závěr, dle které mohou být tato rozhodnutí přezkoumána pouze společně s povolením, pro které je stanovisko EIA podkladem. Ve správních řízeních, v nichž jsou tato povolení vydávána, mohou nevládní organizace za splnění stejných podmínek, jaké byly popsány v případě odvolání, proti závěru zjišťovacího řízení, získat postavení účastníka řízení, následně odvolání proti povolení a poté správní žalobu.

3) V jaké fázi (jakých fázích) může veřejnost napadnout správní rozhodnutí týkající se environmentálních projektů? Je stanovena lhůta pro napadnutí takového rozhodnutí?

Jak vyplývá z výše řečeného, nevládní organizace mohou za splnění daných podmínek napadnout rozhodnutí odvoláním, a to do 15 dnů od doručení (tj. 30 dnů poté, co je vyvěšeno na úřední desce). Rozhodnutí nadřízeného správního orgánu může být napadeno před soudem, a to do 2 měsíců od jeho doručení.

4) Lze napadnout konečné povolení? Za jakých podmínek, pokud jde o jednotlivce, nevládní organizaci, zahraniční nevládní organizaci?

Na základě § 65 soudního řádu správního (viz část 1.1, bod 3), každý, kdo tvrdí, že jeho práva byla porušena přímo rozhodnutím správního orgánu nebo v průběhu řízení, může takové rozhodnutí napadnout žalobou. Přestože to přímo z uvedeného ustanovení nevyplývá, právo podat žalobu mají obvykle osoby, které jsou účastníky řízení. Nevládní organizace, splňující požadavek 3leté existence anebo 200 podporovatelů, může podat proti konečnému rozhodnutí (povolení) odvolání a následně se podat žalobu ke správnímu soudu.

Neexistuje žádné zvláštní ustanovení týkající se možnosti zahraniční nevládní organizace účastnit se správních řízení ve věcech životního prostředí. Zahraniční nevládní organizace by se těchto řízení proto měly mít možnost účastnit za stejných podmínek jako tuzemské.

5) Rozsah soudního přezkumu – kontrola hmotněprávní a procesní zákonnosti. Může soud konat z vlastního podnětu?

Soudy přezkoumávají jak věcnou, tak i procesní zákonnost povolení. V případě dokazování zde platí stejná pravidla jako ve správním soudnictví obecně. Soudu mohou na návrh stran přezkoumat nebo doplnit důkazy provedené v rámci správního řízení. Přezkoumány mohou být – kromě povolení záměru – také věcná a procesní zákonnost stanoviska EIA závěru zjišťovacího řízení.

Zákon o EIA výslovně stanoví, že nevládní organizace mohou v případě správních řízení navazujících na proces EIA napadnout jak věcnou, tak procesní zákonnost vydaných rozhodnutí, a že se má za to, že tyto organizace mají práva, která mohla být rozhodnutími porušena.

Soud může na návrh žalobce prověřit podklady rozhodnutí a technická zjištění, na nichž je založeno stanovisko EIA i následné rozhodnutí o povolení záměru, a to alespoň v takovém rozsahu, aby zde nebyl zřejmý konflikt mezi těmito zjištěními a závěry a odůvodněním správních rozhodnutí.

Žádné řízení v oblasti práva životního prostředí nemůže soud zahájit z vlastního podnětu. Soudy mohou jednat výlučně na základě žaloby nebo obdobného podání, nikdy však z vlastní iniciativy (viz část 1.2, bod 4). Bez návrhu mohou ve sporech týkajících se záměrů, které vyžadují hodnocení EIA, pouze přiznat žalobě odkladný účinek nebo vydat předběžné opatření. Co se týče rozsahu přezkumu, soudy bez návrhu přezkoumají, zda není rozhodnutí nicotné, zda není zjevně nesrozumitelné nebo nedostatečně odůvodněné. Soudy mají rovněž povinnost, i bez výslovného návrhu stran, vykládat národní právo v souladu s právem EU.

6) V jaké fázi jsou rozhodnutí, jednání nebo nečinnost napadnutelné?

Veřejnost může napadnout konečné správní rozhodnutí (povolení záměru), například územní rozhodnutí, stavební povolení, povolení k těžbě atd., jejichž podkladem je stanovisko EIA (seznam řízení, navazujících na proces EIA, je uveden v § 3 písm. g) zákona o EIA). Uplatní se zde standardní lhůta 15 dní pro podání odvolání a 2 měsíce pro správní žalobu. Výjimky tvoří některé projekty infrastruktury, u nichž lhůta pro žalobu činí 1 měsíc.

7) Dříve, než je podána žaloba, musí být vyčerpány veškeré možnosti přezkumného postupu ve správním řízení před zahájením soudního přezkumu?

Dle obecné zásady českého správního práva lze proti správnímu rozhodnutí podat odvolání k nadřízenému správnímu orgánu. Možnost podat odvolání k nadřízenému správnímu orgánu musí být před vyčerpána podáním žaloby k soudu. Jedinou výjimkou je situace, kdy žalobce vzhledem k právní úpravě nemá možnost podat odvolání.

Jak bylo řečeno výše, rozhodnutí (závěr zjišťovacího řízení), dle něhož záměr nemusí být předmětem procesu EIA, může být podrobeno správnímu a následně také soudnímu přezkumu, a to na základě návrhu nevládní organizace působící v oblasti životního prostředí za splnění podmínky alespoň 3leté právní existence nebo podpisů alespoň 200 osob, které podporují její činnost. Ostatní výstupy procesu EIA mohou být přezkoumány pouze společně s konečným rozhodnutím (povolením záměru).

Rovněž v případě nečinnosti správních orgánů musí být prostředky obrany podle správního řádu (žádost o opatření proti nečinnosti) vyčerpány před podáním správní žaloby proti nečinnosti.

8) Je pro získání aktivní legitimace před vnitrostátními soudy nezbytné účastnit se fáze veřejné konzultace správního řízení – vyjádřit se, účastnit se jednání atd. (není tím myšlen požadavek stanovený v bodě 12)?

Aktivní účast ve stadiu veřejného projednání v rámci řízení EIA (podání připomínek, účast na jednání) není podmínkou pro podání odvolání proti navazujícímu rozhodnutí možnost podání žaloby. Nevyužití procesních práv však může ovlivnit pravděpodobnost úspěchu žaloby, neboť soudy se mnohdy odmítají zabývat argumenty, které nebyly bez řádného důvodu vzneseny v rámci správního řízení.

9) Spravedlivé a nestranné rozhodování – jak je tento koncept uplatňován ve vnitrostátní jurisdikci?

Podle § 7 odst. 1 správního řádu mají účastníci řízení při uplatňování svých procesních práv rovné postavení. Správní orgán vůči nim jedná nestranně a musí požadovat, aby všechny osoby své procesní povinnosti plnily stejně. Orgány jsou povinny poskytnout jim stejné příležitosti pro výkon jejich práv a poučit je o jejich procesních právech a povinnostech v takové míře, aby neutrpěly újmu.

Dle § 36 soudního řádu správního mají účastníci řízení před soudem rovné postavení. Soud má povinnost poskytnout jim stejné možnosti pro výkon jejich práv a poučit je o jejich procesních právech a povinnostech tak, aby v řízení neutrpěly újmu. V rozhodnutí ze dne 6. 12. 2007, č. j. 2 Afs 91/2007-90 vyslovil Nejvyšší správní soud závěr, dle něhož pokud soud rozhodne o meritu věci bez nařízení jednání, je nezbytné umožnit účastníkům seznámit se se všemi dokumenty, na nichž soud své rozhodnutí založí.

10) Jak je pojem „včas“ proveden ve vnitrostátních právních předpisech?

Dle § 6 správního řádu mají správní orgány povinnost postupovat bez zbytečného odkladu. Pokud správní orgán nejedná v zákonné lhůtě (obvykle 30, 60 či 90 dnech, dle jednotlivých řízení), anebo v přiměřené lhůtě, pokud zákon lhůtu blíže neupravuje, účastník správního řízení může jeho nečinnost napadnout u nadřízeného orgánu a následně podat žalobu ke správnímu soudu.

Jak bylo řečeno v části 1.7.2 (body 5) a 6)), podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu obecně nemá odkladný účinek. Soud může odkladný účinek přiznat, pokud by výkon rozhodnutí způsobil žalobci „nesrovnatelně závažnější“ újmu, než jaká by vznikla jiným osobám přiznáním odkladu vykonatelnosti a pokud to není v rozporu s důležitým veřejným zájmem. Dle Ústavního soudu se soud musí s žádostí o odkladný účinek správního rozhodnutí vypořádat předtím, než bude schválený záměr nenávratně realizován (viz nález Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2015, č. j. II. ÚS 3831/14). Nejvyšší správní soud pak opakovaně uvádí, že v případě soudních sporů týkajících se životního prostředí by měl být přiznáván odkladný účinek, tak aby právní ochrana nebyla pouze formální, ale aby měla rovněž praktický význam (viz např. rozhodnutí ze dne 28. 8. 2007, č. 1 As 13/2007-63).

11) Je možné podat žalobu na zdržení se jednání? Pokud ano, jaké jsou procesní požadavky v souvislosti s oprávněním podat žalobu? Existují zvláštní pravidla platná v tomto sektoru vedle obecných vnitrostátních ustanovení?

Dle § 9d odst. 2 zákona o EIA soud i bez návrhu rozhodne, zda žalobě proti navazujícímu rozhodnutí přizná odkladný účinek. Totéž platí pro vydání předběžného opatření. Soud by měl přiznat odkladný účinek či vydat předběžné opatření, pokud existuje riziko vzniku vážné škody na životním prostředí. Krom toho se zde uplatní také obecná ustanovení ohledně vydání předběžného opatření (viz část 1.7.2, bod 5).

1.8.2. Integrovaná prevence a omezování znečištění (IPPC) / směrnice o průmyslových emisích (IED) – ustanovení týkající se směrnice 2003/35/ES

1) Vnitrostátní pravidla v souvislosti se směrnicí o průmyslových emisích (IED), která se týkající přístupu ke spravedlnosti

Nevládní organizace působící v oblasti životního prostředí (bez naplnění dalších zvláštních podmínek, krom nutnosti mít ve stanovách jako hlavní cíl ochranu životního prostředí nebo jiný předmět veřejného zájmu) mohou dle zákona o integrované prevenci vstoupit účastník do řízení podle tohoto zákona, a to do 8 dnů od zveřejnění informace o řízení veřejnou vyhláškou. Organizace zaměstnavatelů a podnikatelů mohou získat status účastníků za obdobných podmínek. Účastníky řízení se rovněž mohou stát obce a kraje, na jejichž území se podnik nachází.

Konečná rozhodnutí vydaná v těchto řízeních mohou být napadena účastníky řízení, včetně nevládních organizací.

2) Pravidla pro aktivní legitimaci, v jakých fázích lze rozhodnutí napadnout (pokud se jedná o nevládní organizaci, zahraniční nevládní organizaci, občana)? Je konečné rozhodnutí napadnutelné?

Účastníci řízení se mohou proti rozhodnutí (integrovanému povolení) odvolat k nadřízenému správnímu orgánu (ministerstvo životního prostředí).

Konečná rozhodnutí (integrovaná povolení), vydaná dle zákona o integrované prevenci, mohou být soudně přezkoumána za stejných podmínek, jaké platí obecně pro soudní přezkum správních rozhodnutí. K podání žaloby jsou aktivně legitimovány

1. osoby, které tvrdí, že jejich práva byla integrovaným povolením přímo porušena a
2. další účastníci správního řízení, pokud tvrdí, že jejich práva byla během řízení porušena, což vedlo k nezákonnosti rozhodnutí (žalobní legitimace pro organizace působící v oblasti životního prostředí vychází z tohoto ustanovení).

Organizace působící v oblasti životního prostředí jsou k podání žaloby legitimovány, pokud jim byl přiznán status účastníka povolovacího řízení (zakončeného vydáním integrovaného povolení). Aby se taková organizace mohla stát účastníkem řízení, musí svou žádost podat příslušnému správnímu orgánu do 8 dnů od zveřejnění informace o zahájení povolovacího řízení veřejnou vyhláškou. Nevládní organizace se může účastníkem řízení stát také tehdy, pokud splní požadavky dle zákona o EIA (viz část 1.8.1, bod 4).

Právní základ pro účast nevládních organizací na povolovacím procesu, jak byla popsána v této části, se uplatní také pro zahraniční nevládní organizace (viz část 1.4, bod 3).

3) Pravidla týkající se aktivní legitimace a přístupu ke spravedlnosti v souvislosti se zjišťovacím řízením (podmínky, časový rámec, dotčená veřejnost)

Pokud je záměr předmětem přezkumu EIA, probíhá zjišťovací řízení dle zákona o EIA odděleně od povolovacích řízení podle zákona IED/IPPC (viz část 1.8.1, bod 1).

Zákon o integrované prevenci upravuje řízení, v jehož rámci lze změnit již vydané integrované povolení. Provozovatel je povinen informovat správní orgán o plánovaných změnách v užívání, způsobu nebo rozsahu provozu, které by mohly mít dopad na životní prostředí. Zároveň má správní orgán povinnost alespoň jednou za 8 let přezkoumat, zda nedošlo ke změně okolností, která mohla vést ke změně závazných podmínek integrovaného povolení. Správní orgán nejprve určí, zda jde o změnu podstatnou či méně závažnou, aby bylo možné zahájit řízení o změně integrovaného povolení nebo řízení o drobné změně.

4) Pravidla týkající se aktivní legitimace v souvislosti s určováním rozsahu posuzování (podmínky, časový rámec, dotčená veřejnost)

V rámci povolovacího řízení (IPPC) neexistuje žádná „fáze stanovení rozsahu hodnocení“. Pokud je záměr předmětem zjišťovacího řízení podle zákona EIA, proces stanovení rozsahu hodnocení je proveden samostatně dle zákona o EIA (viz část 1.8.1, bod 2).

5) V jaké fázi (jakých fázích) může veřejnost napadnout správní rozhodnutí týkající se projektů v oblasti životního prostředí? Je stanovena lhůta pro napadnutí takového rozhodnutí?

Veřejnost může konečné správní rozhodnutí (integrované povolení) napadnout ve standardní lhůtě, tj. 15 dnů pro správní odvolání a 2 měsíce pro žalobu k soudu.

Pokud se důvody odvolání vztahují na rozhodnutí o žádosti o použití nejlepších dostupných technologií - BAT (BREF), které jsou v odpovědnosti ministerstva průmyslu a obchodu nebo ministerstva zemědělství, ministerstvo životního prostředí zašle odvolání a kopii žádosti o integrované povolení těmto ministerstvům, aby posoudila, zda došlo k pochybení při aplikaci relevantních závěrů, týkajících se BAT a BREF, při stanovování závazných podmínek provozu. Tyto ústřední správní orgány zašlou do 15 dnů ode dne přijetí odvolání svá prohlášení, která slouží jako podklad pro rozhodnutí ministerstva nebo ministra životního prostředí o odvolání či jeho zamítnutí.

6) Může veřejnost napadnout konečné povolení?

Pokud organizace zabývající se ochranou životního prostředí splní kritéria pro to, aby se mohla stát účastníkem správního řízení (viz část 1.8.2, bod 2), může podat odvolání proti rozhodnutí IPPC (integrovanému povolení) a následně bude aktivně legitimována k podání žaloby proti konečnému rozhodnutí. Stejné podmínky platí pro obce a kraje, na jejichž území se záměr má nacházet. Jednotlivci, jejichž práva měla být rozhodnutím IPPC porušena, jsou oprávněni napadnout konečné rozhodnutí i pokud nebyli účastníky správního řízení.

7) Rozsah soudního přezkumu – kontrola hmotněprávní a procesní zákonnosti. Může soud konat z vlastního podnětu? Je možné napadnout rozhodnutí, jednání nebo nečinnost?

Integrované povolení je možné napadnout u krajského soudu (s následnou možností podat kasační stížnost k Nejvyšším správnímu soudu). Jednání se neuskuteční, pokud soud odmítne žalobu jako nepřípustnou, nebo pokud zruší povolení z důvodu nedostatečného odůvodnění (jako nepřezkoumatelné). Krom toho se soud obvykle účastníků ptá, zda souhlasí rozhodnutím bez jednání ve věci, a v mnoha (pravděpodobně ve většině) případů s tím strany souhlasí.

Soudy přezkoumávají jak věcnou, tak procesní zákonnost integrovaného povolení. Pravidla dokazování jsou stejná jako ve správním soudnictví obecně. Soudy jsou oprávněny na návrh stran přezkoumat či doplnit důkazy uvažované ve správním řízení. Soud na návrh účastníka rovněž ověří materiály a technické poznatky, na nichž bylo rozhodnutí založeno, a to alespoň v rozsahu, v jakém je patrný spor mezi těmito poznatky a závěry a odůvodnění rozhodnutí.

V otázkách životního prostředí mohou soudy zahajovat řízení pouze na návrh. Soud může jednat pouze na základě žaloby nebo jiného přípustného podání, nikdy však z vlastní iniciativy (viz část 1.2, bod 4).

Nečinnost správního orgánu ve věci vydání rozhodnutí může být rovněž napadena za splnění obecných podmínek (viz část 1.4, bod 3).

8) V jaké fázi jsou napadnutelné?

Žalobou je napadnutelné konečné správní rozhodnutí (integrované povolení).

9) Dříve, než je podána žaloba, musí být vyčerpány veškeré možnosti přezkumného postupu ve správním řízení před zahájením soudního přezkumu?

Dle obecně platné zásady českého správního práva se lze proti správnímu rozhodnutí odvolat k nadřízenému správnímu orgánu. Možnost podání odvolání k nadřízenému správnímu orgánu musí být využita předtím, než lze podat žalobu k soudu

Jak bylo řečeno výše, konečné rozhodnutí IPPC (integrované povolení), vydané dle zákona o integrované prevenci, může být soudně přezkoumáno za splnění obecných podmínek pro soudní přezkum správních rozhodnutí.

10) Je pro získání aktivní legitimace před vnitrostátními soudy nezbytné účastnit se fáze veřejné konzultace správního řízení – vyjádřit se, účastnit se jednání atd.?

Formální postavení účastníka správního řízení je obecně nezbytné pro podání odvolání i následné žaloby. Jedinou výjimkou jsou případy, kdy nelze podat správní odvolání, neboť osobě dotčené rozhodnutím nebyl přiznán status účastníka řízení.

Aktivní účast ve stadiu veřejného projednání v rámci řízení (podání připomínek, účast na jednání) není podmínkou pro podání odvolání a účast v řízení před soudem. Pokud fyzická osoba nebo nevládní organizace splňuje podmínky pro přiznání statusu účastníka řízení, může proti rozhodnutí podat odvolání a následně napadnout i konečné rozhodnutí, přestože v předcházející fázi řízení nebyla aktivní. Nevyužití procesních práv však může ovlivnit pravděpodobnost úspěchu žaloby u soudu, neboť soudy se mnohdy odmítají zabývat argumenty, které nebyly bez řádného důvodu vzneseny v rámci správního řízení.

11) Spravedlivé a nestranné rozhodování – jak je tento koncept uplatňován ve vnitrostátní jurisdikci?

Podle § 7 odst. 1 správního řádu mají účastníci řízení při uplatňování svých procesních práv rovné postavení. Správní orgán vůči nim jedná nestranně a musí požadovat, aby všechny osoby své procesní povinnosti plnily stejně. Orgány jsou povinny poskytnout jim stejné příležitosti pro výkon jejich práv a poučit je o jejich procesních právech a povinnostech v takové míře, aby neutrpěly újmu.

Dle § 36 soudního řádu správního mají účastníci řízení před soudem rovné postavení. Soud má povinnost poskytnout jim stejné možnosti pro výkon jejich práv a poučit je o jejich procesních právech a povinnostech tak, aby v řízení neutrpěly újmu. V rozhodnutí ze dne 6. 12. 2007, č. j. 2 Afs 91/2007-90 vyslovil Nejvyšší správní soud závěr, dle něhož pokud soud rozhodne o meritu věci bez nařízení jednání, je nezbytné umožnit účastníkům seznámit se se všemi dokumenty, na nichž soud své rozhodnutí založí.

12) Jak je pojem „včas“ proveden ve vnitrostátních právních předpisech?

Dle § 6 správního řádu mají správní orgány povinnost postupovat bez zbytečného odkladu. Pokud správní orgán nejedná v zákonné lhůtě (obvykle 30, 60 či 90 dnech, dle jednotlivých řízení), anebo v přiměřené lhůtě, pokud zákon lhůtu blíže neupravuje, účastník správního řízení může jeho nečinnost napadnout u nadřízeného orgánu a následně podat žalobu ke správnímu soudu.

Jak bylo řečeno v části 1.7.2 (body 5) a 6)), podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu obecně nemá odkladný účinek. Soud může odkladný účinek přiznat, pokud by výkon rozhodnutí způsobil žalobci „nesrovnatelně závažnější“ újmu, než jaká by vznikla jiným osobám přiznáním odkladu vykonatelnosti a pokud to není v rozporu s důležitým veřejným zájmem. Dle Ústavního soudu se soud musí s žádostí o odkladný účinek správního rozhodnutí vypořádat předtím, než bude schválený záměr nenávratně realizován (viz nález Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2015, č. j. II. ÚS 3831/14). Nejvyšší správní soud pak opakovaně uvádí, že v případě soudních sporů týkajících se životního prostředí by měl být přiznáván odkladný účinek, tak aby právní ochrana nebyla pouze formální, ale aby měla rovněž praktický význam (viz např. rozhodnutí ze dne 28. 8. 2007, č. 1 As 13/2007-63).

13) Je možné podat žalobu na zdržení se jednání? Pokud ano, jaké jsou procesní požadavky v souvislosti s oprávněním podat žalobu? Existují zvláštní pravidla platná v tomto sektoru vedle obecných vnitrostátních ustanovení?

Správní orgán může ex officio nebo na návrh účastníka před koncem řízení vydat předběžné opatření. To se používá v případě, že poměry účastníků musí být provizorně upraveny nebo hrozí, že nebude možné rozhodnutí vykonat (viz § 61 správního řádu).

Dle § 9d odst. 2 zákona o EIA soud bez návrhu rozhodne, zda žalobě přizná odkladný účinek, a totéž platí pro vydání předběžného opatření. Soud by měl přiznat odkladný účinek či vydat předběžné opatření, pokud existuje riziko vzniku vážné škody na životním prostředí. Toto platí i v případě integrovaného povolení, pokud je záměr rovněž předmětem přezkumu EIA. Krom toho se zde uplatní také obecná ustanovení ohledně vydání předběžného opatření (viz část 1.7.2, bod 5).

14) Jsou informace o přístupu k právní ochraně poskytovány veřejnosti strukturovaně a přístupně?

Zákon o integrované prevenci stanoví, že data z Informačního systému integrované prevence jsou veřejně dostupná na webových stránkách ministerstva životního prostředí. Nejsou zde však žádné informace o přístupu k soudu v této oblasti.

1.8.3. Odpovědnost za životní prostředí[1]

Vnitrostátní pravidla týkající se uplatňování směrnice 2004/35/ES o odpovědnosti za životní prostředí, článků 12 a 13

1) Jaké požadavky musí fyzické nebo právnické osoby (včetně nevládních organizací působících v oblasti životního prostředí) splnit, aby mohly žádat o přezkum rozhodnutí o nápravě škod na životním prostředí přijatého příslušným orgánem ze strany soudu nebo jiného nezávislého a nestranného orgánu v souladu s čl. 13 odst. 1 směrnice o odpovědnosti za životní prostředí?

Uplatní se obecné podmínky pro aktivní legitimaci v oblasti životního prostředí (viz část 1.4., body 1 a 3). Účastníci řízení, týkajícího se odpovědnosti za poškození životní prostředí podle zákona o předcházení ekologické újmě, mohou po vydání konečného rozhodnutí podat správní žalobu. To znamená, že nejprve musí být vyčerpán opravný prostředek podle správního řádu (odvolání), které se podává na ministerstvo životního prostředí.

Nevládní organizace věnující se ochraně životního prostředí mohou být účastníky řízení dle zákona o předcházení ekologické újmě (č. 167/2008 Sb.), pokud proces iniciují, tj. podají žádost o preventivní nebo nápravné opatření, nebo písemně informují odpovědný orgán o své účasti do 8 dnů od zveřejnění informace o zahájení řízení. Ostatní fyzické či právnické osoby mohou podat žádost o preventivní či nápravná opatření, ale nemohou se stát účastníky řízení.

2) Jaká je lhůta pro podání opravných prostředků?

Správní odvolání lze podat do 15 dnů, správní žalobu do 2 měsíců ode dne doručení.

3) Existují požadavky na vyjádření doprovázející žádost o opatření podle čl. 12 odst. 2 směrnice o odpovědnosti za životní prostředí, a pokud ano, jaké?

Řízení o uložení preventivních nebo nápravných opatření zahájí Česká inspekce životního prostředí ex officio nebo na základě žádosti. Tuto žádost může podat osoba, která je ekologickou újmou dotčena nebo u níž je takové dotčení pravděpodobné (např. vlastníci pozemků) nebo právnická osoba, jejímž hlavním předmětem činnosti je ochrana životního prostředí.

4) Existují zvláštní požadavky týkající se „věrohodnosti“ pro prokázání, že došlo ke škodám na životním prostředí, a pokud ano, jaké?

Neexistují žádné zvláštní požadavky na prokázání, že došlo k poškození životního prostředí. Jediným požadavkem je, že žádost o uložení opatření musí být doložena informacemi, ze kterých je patrné, že došlo k ekologické újmě nebo že taková újma bezprostředně hrozí (viz výše). Právo však nespecifikuje způsob předložení této informace.

5) Vyžaduje se určitý způsob a/nebo lhůty, pokud jde o oznamování rozhodnutí příslušného orgánu oprávněným fyzickým nebo právnickým osobám (včetně oprávněných nevládních organizací působících v oblasti životního prostředí)? Pokud ano, jaké?

Pro oznámení rozhodnutí příslušným orgánem oprávněným právnickým či fyzickým osobám (včetně oprávněných nevládních organizací na ochranu životního prostředí) není přímo stanovena žádná lhůta. Platí zde obecné lhůty pro vydávání rozhodnutí dle § 71 správního řádu (30 dnů s možností prodloužení až na 60 dnů). Orgán však musí vzít v úvahu naléhavost věci. V případě potřeby pak požádá provozovatele, aby před vydáním rozhodnutí přijal preventivní nebo nápravná opatření.

6) Lze v členském státě rozšířit nárok na žádost příslušnému orgánu o opatření proti škodě na životním prostředí v případech bezprostřední hrozby takové škody?

V případě bezprostřední hrozby se neuplatní žádné rozšíření oprávnění požadovat na příslušném orgánu vydání opatření.

7) Které příslušné orgány členský stát určil?

V oblasti odpovědnosti za újmu na životním prostředí existují dva příslušné orgány: Česká inspekce životního prostředí a ministerstvo životního prostředí. Ministerstvo životního prostředí vykonává působnost ústředního správního orgánu v celé oblasti ochrany životního prostředí, včetně újmy na životním prostředí. Inspektorát přijímá sdělení o bezprostřední hrozbě ekologické újmy. Je také oprávněn ukládat preventivní nebo nápravná opatření týkající se škod na životním prostředí a sankcí.

8) Vyžaduje členský stát, aby před zahájením soudního řízení byl zcela vyčerpán přezkumný postup ve správním řízení?

Před zahájením soudního řízení v oblasti odpovědnosti za ekologickou újmu musí být vyčerpán opravný prostředek podle správního řádu - odvolání k nadřízenému správnímu orgánu.

Rovněž v případě opomenutí správního orgánu zahájit řízení o žádosti o uložení preventivních nebo nápravných opatření musí být prostředky obrany podle správního řádu (žádost o opatření proti nečinnosti) vyčerpány před podáním správní žaloby proti nečinnosti.

1.8.4. Pravidla pro přeshraniční řízení v environmentálních věcech

1) Existují pravidla týkající se zapojení jiných zemí? V jaké fázi řízení existuje možnost napadnout environmentální rozhodnutí?

Český zákon o EIA obsahuje zvláštní ustanovení týkající se dotčených států. Tato ustanovení poskytují každému „dotčenému státu“, jehož území může být zasaženo závažnými vlivy na životní prostředí, právo požádat o zahájení přeshraničního posuzování. Krom toho jsou správní orgány povinny informovat dotčené státy o příslušných řízeních IPPC, umožnit jim předložit svá prohlášení a v případě potřeby s nimi záměr konzultovat.

Teoreticky by mělo být možné, aby se dotčené státy účastnily následných správních řízení, jako je řízení o územním rozhodnutí a stavebním povolení.

Konečná správní rozhodnutí (povolení), např. územní rozhodnutí, stavební povolení, povolení těžby, IPPC atd., týkající se záměrů, které jsou předmětem EIA nebo řízení IPPC, mohou být přezkoumána soudem. Dle obecného principu českého správního práva musí být před podáním správní žaloby k soudu vyčerpáno odvolání k nadřízenému správnímu orgánu.

2) Pojem dotčené veřejnosti?

Neexistuje žádná zvláštní úprava účastni zahraniční dotčené veřejnosti. Uplatní se zde obecná definice dotčené veřejnosti, tj. platí, že k získání postavení dotčené veřejnosti musí nevládní organizace zabývající se ochranou životního prostředí splňovat požadavek buď 3leté právní existence, anebo 200 podporovatelů.

Koncept „dotčeného státu“ se uplatní s ohledem na přeshraniční postupy EIA a IPPC.

3) Mají nevládní organizace z postižené země aktivní legitimaci? Kdy a k jakému soudu by měly podat opravné prostředky? Jakou procesní pomoc jsou způsobilé získat (právní pomoc, žaloba na zdržení se jednání, předběžná opatření, podpora pro bono)?

Neexistuje žádné zvláštní ustanovení, týkající se možnosti zahraniční nevládní organizace nebo jiných členů dotčené veřejnosti účastnit se správních řízení v oblasti životního prostředí. Zahraniční nevládní organizace musí pro účast v řízení splňovat stejné podmínky jako jejich české protějšky. V souladu s výkladem zákonů o EIA a o IPPC a v souladu s právem EU by měly mít stejná práva jako české nevládní organizace. V rámci řízení mají právo na tlumočníka, ale jsou povinny jeho služby uhradit.

4) Mají fyzické osoby z postižené země aktivní legitimaci? Jakou procesní pomoc jsou způsobilé získat (právní pomoc, žaloba na zdržení se jednání, předběžná opatření, podpora pro bono)?

Neexistují žádná zvláštní pravidla, jednotlivci z dotčených států tedy pro účast ve správních řízeních musí splnit stejná kritéria jako čeští občané. Pouze ty osoby, včetně cizinců, které prokážou, že splňují podmínky stanovené zákonem, se mohou stát účastníky těchto správních řízení. Jednotlivci tedy musí prokázat, že jejich práva mohou být rozhodnutím přímo porušena. Cizinci mají právo na tlumočníka, ale jsou povinni jeho služby uhradit.

5) V jaké fázi jsou informace dotčené veřejnosti (včetně výše uvedených stran) poskytovány?

Platí obecná ustanovení správního řádu, týkající se doručování písemností, povinnosti správního orgánu poskytnout účastníkům informace o řízení a informovat je o průběhu dokazování, práva nahlížet do spisu atd. (viz část 1.7.4). Většina informací o procesních právech je poskytována v rámci oznámení o zahájení řízení. U řízení s velkým počtem účastníků je zahájení řízení obvykle oznámeno veřejnou vyhláškou.

Informace o postupech EIA a všechny dokumenty z fáze posuzování vlivů (do vydání stanoviska EIA) jsou dostupné online, a to na webu příslušného orgánu a také (s archivem) zde. Oznámení a dokumentace se předkládají v úředním jazyce dotčeného státu (viz § 13 a 14a zákona o EIA).

V případě řízení IPPC jsou informace k dispozici v informačním systému integrované prevence.

Podle stavebního zákona musí být návrhy územních plánů zpřístupněny veřejnosti, pokud možno prostřednictvím internetu. To platí i pro další plány a programy, které jsou předmětem SEA.

Dokumenty jsou k dispozici pouze v češtině, s výjimkou výše popsaných postupů podle zákona EIA.

6) Jaké jsou časové rámce pro zapojení veřejnosti, včetně přístupu k právní ochraně?

Platí zde obecná pravidla popsaná v části 1.7.

Pokud jde o procesy EIA/SEA, v případě záměru prováděného v České republice bude oznámení včetně překladu zasláno do 7 pracovních dnů od jeho obdržení dotčenému státu spolu s žádostí o připomínky. Veřejnost, dotčená veřejnost, dotčené orgány, obce a stát mohou k příslušnému orgánu podávat připomínky do 30 dnů od data zveřejnění oznámení a tato lhůta může být prodloužena až o 30 dnů, pokud o to dotčený stát požádá.

Pokud může koncepce realizovaná na území České republiky ovlivnit území jiného státu, ministerstvo životního prostředí zašle do 10 dnů od jeho přijetí návrh koncepce včetně překladu dotčenému státu.

Pokud může koncepce na území České republiky ovlivnit území jiného, ministerstvo životního prostředí zveřejní do 20 dnů od jejího přijetí informaci o návrhu koncepce a zašle ji orgánům, dotčeným regionům a dotčeným obcím a informuje je o možnosti podávat připomínky. Kdokoliv může zaslat písemné připomínky do 30 dnů ode dne zveřejnění návrhu koncepce. Ministerstvo životního prostředí zašle státu původu do 40 dnů od zveřejnění informace o návrhu konceptu spolu se svými připomínkami a poučením, že se může účastnit konzultace.

7) Jak jsou stranám poskytovány informace o přístupu k právní ochraně?

Ve správním rozhodnutí prvostupňového správního orgánu musí být uvedena informace o právu na odvolání, spolu s příslušnou lhůtou. Pro konečné rozhodnutí nadřízeného správního orgánu však zákon nevyžaduje, aby obsahoval poučení o možnosti soudního přezkumu. Rozsudek musí obsahovat poučení o právu na opravný prostředek. To platí u všech účastníků řízení, včetně dotčené veřejnosti z jiné země.

8) Jsou zahraničním účastníkům řízení poskytovány překlady, tlumočení? Jaká platí pravidla?

Procesní předpisy stanoví, že všichni účastníci soudního řízení musí mít stejná práva a musí s nimi být zacházeno stejně, což musí soudy zaručit. Obdobný princip platí v případě správních řízení, kde jsou správní orgány povinny jednat nestranně a zacházet se všemi účastníky stejně. Tato ustanovení se vztahují rovněž k jazyku a zemi původu a lze je považovat za obecná antidiskriminační opatření.

V rámci soudního řízení jsou všechny strany oprávněny jednat ve svém mateřském jazyce. Každý, kdo neumí česky, má právo na tlumočníka (překladatele); toto právo zaručuje přímo Listina základních práv a svobod.

Náklady na překlad nese v soudních řízeních stát, na rozdíl od správních řízení, kde musí náklady nést účastník, který nehovoří úředním jazykem.

9) Další relevantní pravidla?

-

---

[1] Viz rovněž věc C-529/15.

1.1. Rozhodnutí, jednání nebo nečinnost týkající se konkrétních činností spadajících do oblasti působnosti environmentálních právních předpisů EU, avšak nespadajících do oblasti působnosti směrnice o posuzování vlivů na životní prostředí a směrnice o průmyslových emisích[1]

1) Jaká vnitrostátní zákonná pravidla se použijí pro aktivní legitimaci jak v případě fyzických osob, tak nevládních organizací, které usilují o: a) správní přezkum a b) správní žalobu u vnitrostátního soudu, pokud jde o postupy pro přijímání rozhodnutí, jednání nebo nečinnost a jeho obsah (zejména podmínky, které musí být splněny, a případné lhůty, které se vztahují na podání správní žaloby)? Jak účinná je úroveň přístupu k vnitrostátním soudům s ohledem na judikaturu Soudního dvora EU a související vnitrostátní judikaturu?

Ve správním řízení jsou procesní práva (včetně práva na odvolání) zaručena účastníkům řízení. Účastníci mají pak zpravidla právo podat žalobu k soudu.

Základním pravidlem pro přiznání postavení účastníka řízení je možné dotčení na právech a povinnostech vydaným rozhodnutím. Podle § 27 soudního řádu jsou účastníky řízení osoby, které mohou být rozhodnutím přímo dotčeny na svých právech nebo povinnostech. Nicméně, tato obecná úprava se uplatní pouze, pokud se správní řízení neřídí speciální úpravou, která má přednost před obecnou. Většina správních řízení je upravena speciální legislativou, která stanoví speciální definici účastníků řízení. Existuje řada zákonů upravujících jednotlivé rozhodovací procesy, vztahující se k ochraně životního prostředí. Nejdůležitějšími jsou, vedle procesů EIA a IPPC, uvedeny dále.

a) Zákon č. 183/2006 Sb., stavební zákon

Stavební zákon obsahuje vlastní definici účastníků správního řízení pro vydání územního rozhodnutí, stavebního povolení a jiných povolení podle tohoto zákona. Definice jsou většinou založeny na principu, že jenom žadatel, jednotlivci a právnické osoby, jejichž vlastnická nebo jiná věcná práva mohou být rozhodnutím přímo dotčena, včetně žadatele, v některých případech i environmentální spolky, a v územním plánování dotčené obce, mají postavení účastníka a mohou uplatňovat práva spojena s tímto postavením.

b) Zákon České národní rady 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny

Zákon stanovuje podmínky, za kterých se mohou spolky na ochranu životního prostředí stát účastníky řízení podle tohoto zákona. Spolky jsou oprávněny žádat o informace o všech správních řízeních, ve kterých by mohly být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Pokud následně spolek oznámí svoji účast na řízení podle tohoto zákona do 8 dnů od uveřejnění informace, získá postavení účastníka. Zákon dále v těchto řízeních přiznává postavení účastníka i dotčeným obcím.

c) Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a změně některých zákonů (vodní zákon)

Zákon přiznává environmentálním spolkům postavení účastníka v řízení podle tohoto zákona (s výjimkami) za podobných podmínek jako zákon o ochraně přírody a krajiny. Zákon dále přiznává postavení účastníka obcím a to v řízeních o vydání rozhodnutí, která by mohla ovlivnit vodní poměry nebo životní prostředí.

d) Speciální definice účastníků správního řízení týkajících se životního prostředí obsahuje několik zvláštních zákonů, kupříkladu zákon č. 44/1988 Sb., horní zákon, zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, zákon 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, nebo zákon č. 263/2016 Sb., atomový zákon. Ve vztahu k řízením podle dvou posledně jmenovaných zákonů, status účastníka je přiznán pouze žadateli. Tak je tomu například v případě řízení o udělení „hlukové výjimky“ – rozhodnutí, které opravňuje provozovatele zdroje hluku, který překračuje zákonné limity, aby v provozu pokračoval po stanovenou dobu (s možností opakovaného prodloužení). Dalším příkladem jsou povolení vydávána podle zákona č. 263/2016 Sb., atomový zákon.

Lhůta pro podání správního odvolání je podle § 83 správního řádu 15 dnů.

Pro napadení rozhodnutí před správním soudem přiznává § 65 soudního řádu správního aktivní legitimaci

1. tomu kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, a
2. jiný účastník řízení, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí (z tohoto ustanovení se dovozuje aktivní legitimace environmentálních spolků).

Až do roku 2014, převládající judikatura stanovila, že spolky na ochranu životního prostředí mohou napadat správní rozhodnutí pouze z důvodu zkrácení procesních práv, nikoli z důvodu zásahu do hmotných práv z oblasti životního prostředí. Změnu v judikatuře českých soudů přineslo až rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 30. května 2014, I. ÚS 59/14 a navazující judikatura správních soudů (viz oddíl 1.1 bod 4) a oddíl 1.4 bod 3) výše). V tomto rozhodnutí soud konstatoval, že i když Aarhuská úmluva není přímo aplikovatelná v českém právním řádu, musí být považována za interpretační zdroj. Proto pokud je k dispozici více výkladů národní úpravy, výklad souladný s Aarhuskou úmluvou musí dostat přednost.

Ústavní soud zároveň výslovně stanovil podmínky aktivní legitimace pro environmentální spolky pro přezkum územních plánů soudem. Spolek musí mít ochranu životního prostředí jako předmět činnosti zakotvenu ve svých stanovách, přímý a nezprostředkovaný vztah k území regulovanému územním plánem, zavedenost spolku, tj. doba, po kterou působí a jeho faktická činnost.

Shora popsané rozhodnutí Ústavního soudu se zabývalo aktivní legitimací spolků ve vztahu k žalobám proti územním plánům před správními soudy. Rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ze dne 25. června 2015, 1 As 13/2015-295 (viz oddíl 1.1, bod 4) výše) a navazující judikaturou byly tyto principy aplikovány na aktivní legitimaci environmentálních spolků obecně.

Strany správního řízení musí rozhodnutí napadnout do 2 měsíců od vydání konečného správního rozhodnutí (kterým je rozhodnutí nadřízeného správního orgánu o odvolání). V případech týkajících se větších infrastrukturních projektů je lhůta 1 měsíc. Pokud osoba napadající rozhodnutí nebyla účastníkem správního řízení, začíná lhůta plynout dnem, kdy se s rozhodnutím a jeho obsahem pravděpodobně seznámila.

Co se týče opomenutí, pokud správní orgán nerespektuje lhůtu, je možné podat podnět k nadřízenému správnímu orgánu, aby učinil opatření proti nečinnosti (opomenutí) podřízeného orgánu. Následně je možné podat žalobu a žádat, aby soud nařídil správnímu orgánu vydat rozhodnutí ve věci (viz oddíl 1.4, bod 3).

Efektivnost přístupu k soudní ochraně před národními soudy byla posílena shora popsaným posunem v judikatuře, podle které mohou nyní spolky na ochranu životního prostředí namítat nejen procesní ale i hmotněprávní vady rozhodnutí (povolení) v oblasti životního prostředí a hájit právo svých členů na příznivé životní prostředí. V této souvislosti odkazuje Nejvyšší správní soud na rozhodnutí Soudního dvora EU C-263/08 Djurgarden, C-240/09 VLK a C-115/09 Trianel.

Navíc Ústavní soud i Nejvyšší správní soud opakovaně uvádí, že soudy by měly posuzovat žádosti o přiznání odkladného účinku žalobám ve věcech životního prostředí tak, aby rozsudek byl vydán ještě předtím, než bude projekt nenávratně realizován, aby právní ochrana měla nejen formální ale i praktický smysl (viz mj. rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 6. května 2015, II. ÚS 3831/14 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. srpna 2007, 1 As 13/2007). Nicméně, tento názor není vždy nižšími soudy respektován. V této souvislosti odkazoval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 23. února 2018, 1 As 296/2017 na rozhodnutí Soudního dvora EU ve věci C-416/10 Križan.

Podle ustálené judikatury mohou procesní pochybení představovat důvod pro zrušení rozhodnutí, pokud tyto způsobily jiné rozhodnutí ve věci. Soudy zatím nekonstatovaly, že žalobce musí dokázat příčinnou souvislost mezi procesními vadami a napadeným rozhodnutím, ale druhá strana musí dokázat, že procesní vady neměly žádný vliv na výsledek, jak uvedl Soudní dvůr EU v případu C-72/12 Altrip. Nicméně, z judikatury lze dovodit, že je na soudu, aby dostatečně odůvodnil takový závěr.

Judikatura se zatím nevypořádala ani s dalšími aspekty efektivního přístupu k národním soudům, plynoucími z judikatury Soudního dvora EU. To platí mimo jiné pro nárok na náhradu újmy způsobené porušením práva životního prostředí EU (případ C-420/11 Leth) nebo řešení nezákonného poškození životního prostředí až retrospektivně (případ C-399/14 Grüne Liga Sachsen).

2) Jaký je rozsah případného správního přezkumu a případného soudního přezkumu? Vztahuje se na procesní i hmotněprávní zákonnost?

Ve správním odvolání může odvolatel, včetně environmentálních spolků, napadat hmotněprávní i procesní nezákonnost rozhodnutí. Odvolací námitky by se měly vztahovat k právům odvolatele nebo veřejnému zájmu, který chrání (v případě spolků). To je výslovně stanoveno ve stavebním zákoně pro řízení vedená podle tohoto zákona, ale uplatňuje se i jako obecní zásada.

Soudy rovněž přezkoumávají hmotněprávní i procesní zákonnost správních rozhodnutí. Soudy mohou, na návrh stran, přezkoumat nebo doplnit důkazy provedené ve správním řízení. Námitky by se opět měly týkat práv žalobce, což se dovozuje z podmínek aktivní legitimace (viz předchozí bod). Jak již bylo řečeno, do roku 2014 převládal v judikatuře názor, že spolky na ochranu životního prostředí mohou před správními soudy namítat pouze zkrácení na svých procesních právech. Obrat přineslo až rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 30. května 2014, I. ÚS 59/14, v návaznosti na nějž správní soudy tento názor již neaplikují a rozsah přípustných námitek se dovozuje z veřejného zájmu, který spolky chrání.

3) Dříve, než je podána žaloba, musí být vyčerpány veškeré možnosti přezkumného postupu ve správním řízení před zahájením soudního přezkumu?

Možnost podání odvolání k nadřízenému správnímu orgánu musí být využita předtím, než lze podat žalobu k soudu. Jedinou výjimkou je případ, kdy není ze zákona možné podat správní odvolání.

4) Je pro získání aktivní legitimace před vnitrostátními soudy nezbytné účastnit se fáze veřejné konzultace správního řízení – vyjádřit se, účastnit se jednání atd.?

Formální postavení účastníka správního řízení je obecně nezbytné pro podání správního odvolání i následné žaloby. Jedinou výjimkou jsou případy, kdy nelze podat správní odvolání, neboť osobě dotčené rozhodnutím nebyl přiznán status účastníka řízení (jako je tomu v případech „hlukových výjimek“ – viz část 1.1, bod 2))..

Aktivní účast ve stadiu veřejného projednání v rámci řízení (podání připomínek, účast na jednání) není podmínkou pro podání správního odvolání a pro aktivní legitimaci k podání správní žaloby. Nevyužití procesních práv však může ovlivnit pravděpodobnost úspěchu žaloby u soudu, neboť soudy se mnohdy odmítají zabývat argumenty, které nebyly bez řádného důvodu vzneseny v rámci správního řízení. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že navrhovatel, který byl v předchozích řízeních pasivní, může být u soudu úspěšný jen ve výjimečných případech, a to buď (i) pokud jeho procesní pasivita vycházela z objektivních okolností nebo (ii) pokud rozsah, na který se nepravidelnosti vztahují, je zásadní a má dopad na veřejný zájem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. listopadu 2016, č. j. 1 As 197/2016-66).

5) Jsou některé důvody/argumenty vyloučeny z fáze soudního přezkumu?

Obecně ne, nicméně pokud žalobce neuvedl některá tvrzení a argumenty v předcházejícím správním řízení, nebo v rámci přezkumu před soudem nižší instance, soud zpravidla nebude k těmto tvrzením přihlížet. Soud se také nebude zabývat argumenty, které se nevztahují k právům žalobce nebo, v případech spolků, veřejnému zájmu, který spolek chrání.

6) Spravedlivé a nestranné rozhodování – jak je tento koncept uplatňován ve vnitrostátní jurisdikci?

Podle § 7 odst. 1 správního řádu mají účastníci řízení při uplatňování svých procesních práv rovné postavení. Správní orgán vůči nim jedná nestranně a musí požadovat, aby všechny osoby své procesní povinnosti plnily stejně. Orgány jsou povinny poskytnout jim stejné příležitosti pro výkon jejich práv a poučit je o jejich procesních právech a povinnostech v takové míře, aby neutrpěly újmu.

Dle § 36 soudního řádu správního mají účastníci řízení před soudem rovné postavení. Soud má povinnost poskytnout jim stejné možnosti pro výkon jejich práv a poučit je o jejich procesních právech a povinnostech tak, aby v řízení neutrpěly újmu. V rozhodnutí ze dne 6. 12. 2007, č. j. 2 Afs 91/2007-90 vyslovil Nejvyšší správní soud závěr, dle něhož pokud soud rozhodne o meritu věci bez nařízení jednání, je nezbytné umožnit účastníkům seznámit se se všemi dokumenty, na nichž soud své rozhodnutí založí.

7) Jak je pojem „včas“ proveden ve vnitrostátních právních předpisech?

Dle § 6 správního řádu mají správní orgány povinnost postupovat bez zbytečného odkladu. Pokud správní orgán nejedná v zákonné lhůtě (obvykle 30, 60 či 90 dnech, dle jednotlivých řízení), anebo v přiměřené lhůtě, pokud zákon lhůtu blíže neupravuje, účastník správního řízení může jeho nečinnost napadnout u nadřízeného orgánu a následně podat žalobu ke správnímu soudu.

Jak bylo řečeno v části 1.7.2 (body 5) a 6)), podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu obecně nemá odkladný účinek. Soud může odkladný účinek přiznat, pokud by výkon rozhodnutí způsobil žalobci „nesrovnatelně závažnější“ újmu, než jaká by vznikla jiným osobám přiznáním odkladu vykonatelnosti a pokud to není v rozporu s důležitým veřejným zájmem. Dle Ústavního soudu se soud musí s žádostí o odkladný účinek správního rozhodnutí vypořádat předtím, než bude schválený záměr nenávratně realizován (viz nález Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2015, č. j. II. ÚS 3831/14).

8) Je možné podat žalobu na zdržení se jednání? Pokud ano, jaké jsou procesní požadavky v souvislosti s oprávněním podat žalobu? Existují zvláštní pravidla platná pro každý sektor vedle obecných vnitrostátních ustanovení?

Správní orgán může před koncem odvolacího řízení na žádost účastníka řízení nebo z moci úřední vydat předběžné opatření, pokud je potřeba předběžně upravit poměry účastníků nebo pokud existuje obava, že výkon pravomocného rozhodnutí nebude možný (§ 61 správního řádu). V tomto ohledu neexistují žádná speciální odvětvová pravidla.

Správní soudy mohou dále vydat předběžné opatření na základě § 38 soudního řádu správního v případě potřeby prozatímního uspořádání vztahů mezi účastníky. Musí zde existovat hrozba „vážné újmy“, ale není potřeba, aby této hrozbě čelil přímo žalobce. Soud může účastníkům, nebo dokonce třetí osobě, uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. V tomto ohledu neexistují žádná speciální odvětvová pravidla, s výjimkou zákona o EIA.

9) Jaká platí pravidla pro náklady v případě napadnutí přístupu k právní ochraně v těchto oblastech? Jaké jsou možné důsledky, pokud spor u soudu prohrajete? Jaké jsou pojistky proti tomu, aby náklady nebránily přístupu ke spravedlnosti, a je mezi nimi obsažen výslovný zákonný odkaz na požadavek, aby náklady nebyly prohibitivní?

Soudní poplatky za jednotlivé druhy správních sporů jsou stanoveny paušálně bez ohledu na hodnotu věci, viz úprava v zákoně č. 549/1991 Sb. Poplatek za soudní přezkum správního rozhodnutí je 3000 Kč (cca 125 EUR). Poplatek za návrh na zrušení územního plánu činí 5000 Kč (cca 200 EUR). Poplatek za kasační stížnost je 5000 Kč (cca 200 EUR - viz část 1.7.3).

Podle obecného pravidla hradí náklady řízení strana, která spor prohraje. Judikatura správních soudů však dovodila, že náklady na právní zastoupení (odměna za zastoupení advokátem), není v případě správních úřadů, které ve správním soudnictví vystupují jako žalovaní, obvykle důvodně vynaloženým nákladem, neboť tyto úřady samy zaměstnávají právníky, kteří je mohou v případě sporu zastupovat. To lze považovat za obecnou záruku proti nákladům znemožňujícím přístup k správnímu soudnictví. V tomto ohledu však neexistuje žádné zákonné ustanovení, které by stanovilo, že náklady nesmějí znemožňovat přístup k soudu.

1.2. Rozhodnutí, jednání nebo nečinnost týkající se správních postupů, které je třeba dodržet pro dosažení souladu s vnitrostátními prováděcími právními předpisy ke směrnici 2001/42/ES o strategickém posuzování vlivů na životní prostředí[2]

V souladu se směrnicí 2001/42/ES stanoví český zákon o posuzování vlivů na životní prostředí, že předmětem posuzování vlivů koncepce na životní prostředí podle tohoto zákona jsou:

• koncepce, které stanoví rámec pro budoucí povolení záměrů podléhajících hodnocení EIA, zpracovávané v oblasti zemědělství, lesního hospodářství, myslivosti, rybářství, nakládání s povrchovými nebo podzemními vodami, energetiky, průmyslu, dopravy, odpadového hospodářství, telekomunikací, cestovního ruchu, územního plánování, regionálního rozvoje a životního prostředí;
• koncepce s významným vlivem na oblasti NATURA 2000;
• koncepce lokálního významu, u nichž je dotčené území tvořeno územním obvodem jedné nebo několika obcí, které stanoví využití území místního významu, pokud se tak stanoví ve zjišťovacím řízení.

Jako příklady těchto koncepcí lze uvést územní plány, programy zlepšování kvality ovzduší, plány odpadového hospodářství, národní plány povodí, plány pro zvládání povodňových rizik, strategie územního rozvoje, územní energetické koncepce apod.

V českém právu neexistuje žádná speciální úprava, která by dotčené veřejnosti (jednotlivcům a spolkům) zaručovala přístup k soudní ochraně ohledně koncepcí, plánů nebo programů podléhajících procesu SEA, nebo týkajících se životního prostředí obecně. Nicméně, mnoho plánů a programů je vydávaných ve formě opatření obecné povahy podle § 171 správního řádu. Opatření obecné povahy je hybridní správní akt, který není ani právním předpisem ani individuálním rozhodnutím. V konkrétní věci závazně upravuje právní poměry neurčitého, nikoli individuálně určeného okruhu osob. Pro soudní přezkum opatření obecné povahy existuje samostatná úprava (viz dále).

1) Jaká vnitrostátní zákonná pravidla se použijí pro aktivní legitimaci jak v případě fyzických osob, tak nevládních organizací, které usilují o: a) správní přezkum a b) správní žalobu u vnitrostátního soudu, pokud jde o postupy pro přijímání rozhodnutí, jednání nebo nečinnost (zejména podmínky, které musí být splněny, a případné lhůty, které se vztahují na podání správní žaloby)? Jak účinná je úroveň přístupu k vnitrostátním soudům s ohledem na judikaturu Soudního dvora EU a související vnitrostátní judikaturu?

Pokud jde o správní přezkum, je možné v rámci přezkumného řízení, které lze zahájit z moci úřední nadřízeným správním orgánem, posoudit zákonnost aktů, které podléhají SEA (viz výše) a které jsou vydány ve formě opatření obecné povahy. Kdokoli (včetně jakékoli fyzické osoby nebo spolků zabývajících se ochranou životního prostředí) může dát podnět k zahájení takového řízení. Soukromé subjekty ale nedisponují žádným právním nárokem na zahájení přezkumného řízení, pokud nadřízený správní orgán neshledá důvody k jeho zahájení. Přezkumné řízení lze zahájit do jednoho roku od nabytí účinnosti opatření obecné povahy.

Zákonnost opatření obecné povahy může být dále přezkoumána soudem na základě návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle § 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Žalobu může podat osoba, která tvrdí, že bylo opatřením obecné povahy vydaným správním orgánem zasaženo do jejího práva.

Podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14 ze dne 30. května 2014 mohou spolky napadnout opatření obecné povahy za následujících podmínek:

1. spolek musí tvrdit, že nezákonnost opatření obecné povahy zasahuje do jeho právní sféry,
2. spolek musí mít ve svých stanovách ochranu životního prostředí jako předmět své činnosti,
3. spolek musí mít skutečný vztah k lokalitě regulované územním plánem (sídlo, bydliště členů atd.)
4. „zavedenost“, tedy delší časové působení, přestože nelze vyloučit ani ad hoc založené spolky.

Návrh na zrušení musí být podán do jednoho roku od nabytí účinnosti opatření obecné povahy.

Je-li akt přijat ve formě právního předpisu, může jej přímo přezkoumat jen Ústavní soud a aktivně legitimován je jen uzavřený výčet subjektů (veřejný ochránce práv, ministerstvo, skupina členů Parlamentu). Kdokoliv může požádat aktivně legitimovaný subjekt, aby podal návrh na zrušení právního předpisu. Na vyhovění žádosti však není právní nárok.

Veřejnost (fyzické osoby a spolky) mohou navrhnout zrušení právního předpisu pouze v souvislosti s ústavní stížností proti konkrétnímu rozhodnutí, při jehož vydání byl právní předpis použit. Spolky (stejně jako kdokoli jiný) se nemohou obrátit přímo na Ústavní soud, ale musí nejprve vyčerpat všechny ostatní opravné prostředky a následně tvrdit, že soudy nebo jiné instituce, které se jejich případem zabývaly, porušily jejich ústavně zaručená práva.

Pokud Ústavní soud shledá, že je právní předpis v rozporu s Ústavou, zruší ho. Podle článku 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány a osoby.

Obecné soudy mohou odmítnout použít podzákonný právní předpis, pokud je v rozporu se zákonem. Soud nemůže tento předpis zrušit, může ho jen nepoužít v konkrétním případu.

Pokud nejsou plány a programy vydány ve formě opatření obecné povahy, mohou být zrušeny stejným orgánem, který je vydal. Jestliže takovýto plán nebo program byl podkladem pro následné rozhodnutí, může být toto rozhodnutí přezkoumáno před soudem v rámci soudního přezkumu tohoto následného rozhodnutí.

Efektivnost přístupu k soudní ochraně byla posílena, v návaznosti na relevantní judikaturu Soudního dvora EU (konkrétně C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie), shora popsaným posunem v judikatuře, podle které spolky zabývající se ochranou životního prostředí mohou napadat, za podmínek stanovených Ústavním soudem v rozhodnutí I.ÚS 59/14 ze dne 30. května 2014 (viz část 1.1, bod 4) výše), hmotněprávní i procesní zákonnost opatření obecné povahy z oblasti životního prostředí a ochrany práva jejich členů na příznivé životní prostředí. V navazující judikatuře Nejvyšší správní soud (konkrétně rozsudek ze dne 25. června 2015. 1 As 13/2015-295; viz oddíl 1.1, bod 4) výše) tento přístup aplikoval jako obecný princip práva životního prostředí, s odkazem na rozsudek Soudního dvora EU ve věci C-115/09 Trianel.

2) Jaký je rozsah případného správního přezkumu a případného soudního přezkumu? Vztahuje se na procesní i hmotněprávní zákonnost?

V řízení o správním přezkumu se nadřízený orgán zabývá pouze zákonností opatření obecné povahy.

Před soudem mohou dotčené osoby, včetně spolků, napadnout hmotněprávní i procesní zákonnost opatření obecné povahy. Zákonnost procesu SEA a jeho výsledku (stanoviska SEA) mohou být přezkoumány společně s koncepcí, plánem nebo programem, které se vydávají ve formě opatření obecné povahy.

3) Dříve, než je podána žaloba, musí být vyčerpány veškeré možnosti přezkumného postupu ve správním řízení před zahájením soudního přezkumu?

Jak bylo popsáno v obecném popisu koncepcí, které jsou předmětem SEA, většina koncepcí se vydává ve formě opatření obecné povahy. Proti této formě neexistuje správní opravný prostředek, jako je odvolání proti správnímu rozhodnutí. Nicméně je možné zahájit přezkumné řízení (viz bod 1) výše).

Vyčerpání možnosti správního přezkumu tak není podmínkou pro zahájení soudního přezkumu v těchto případech.

4) Je pro získání aktivní legitimace před vnitrostátními soudy nezbytné účastnit se fáze veřejné konzultace správního řízení – vyjádřit se, účastnit se jednání atd.?

Aktivní účast na veřejném projednání (vznášení námitek, účast na jednání) nepředstavuje formální podmínku aktivní legitimace pro správní žalobu. Nevyužití procesních práv může nicméně ovlivnit pravděpodobnost úspěchu žaloby, jelikož se soudy odmítají zabývat argumenty, které bez řádného důvodu nebyly vzneseny již ve správní fázi. To platí zejména pro argumenty o neproporcionalitě opatření obecné povahy.

5) Je možné podat žalobu na zdržení se jednání? Pokud ano, jaké jsou procesní požadavky v souvislosti s oprávněním podat žalobu? Existují zvláštní pravidla platná pro každý sektor vedle obecných vnitrostátních ustanovení?

Pro případy plánů vyžadujících SEA neexistuje speciální úprava předběžných opatření, uplatní se obecná úprava. Správní soudy mohou vydat předběžné opatření na základě § 38 soudního řádu správního, pokud je potřeba zatímně upravit poměry účastníků. Musí existovat hrozba „vážné újmy“, ale není nutné, aby to byl sám žalobce, komu tato újma hrozí. Soud může nařídit stranám sporu, nebo i třetím osobám, aby něco vykonaly, něčeho se zdržely nebo aby něco snášely. Protože soud by měl v případech týkajících se opatření obecné povahy vydat rozhodnutí do 90 dnů, předběžná opatření se v praxi v těchto případech nenařizují.

6) Jaká platí pravidla pro náklady v případě napadnutí přístupu k právní ochraně v těchto oblastech? Jaké jsou možné důsledky, pokud spor u soudu prohrajete? Jaké jsou pojistky proti tomu, aby náklady nebránily přístupu ke spravedlnosti, a je mezi nimi obsažen výslovný zákonný odkaz na požadavek, aby náklady nebyly prohibitivní?

Soudní poplatky pro jednotlivé druhy správních řízení jsou stanoveny paušálně bez ohledu na hodnotu věci v řízení, viz úpravu v zákoně č. 549/1991 Sb. Poplatek za žalobu proti opatření obecné povahy činí 5 000 Kč (přibližně 200 EUR, viz část 1.7.3).

Náklady řízení o žalobě na zrušení plánu či programu se zásadně pohybují mezi 10 000 – 20 000 Kč (přibližně 410 – 830 EUR). Podle obecného pravidla hradí náklady řízení strana, která spor prohraje. Judikatura správních soudů však dovodila, že náklady na právní zastoupení (odměna za zastoupení advokátem), není v případě správních úřadů, které ve správním soudnictví vystupují jako žalovaní, obvykle důvodně vynaloženým nákladem, neboť tyto úřady samy zaměstnávají právníky, kteří je mohou v případě sporu zastupovat. Tato judikatura však připouští určité výjimky.

1.3. Rozhodnutí, jednání nebo nečinnost týkající se správních postupů, které je třeba dodržet pro splnění požadavků na účast veřejnosti podle článku 7 Aarhuské úmluvy, pokud jde o plány a programy, které nejsou podrobeny postupům stanoveným ve směrnici 2001/42/ES o strategickém posuzování vlivů na životní prostředí[3]

Existuje několik plánů a programů, které nejsou podřízeny SEA, jsou to:

1. Regulační řády podle zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší. I ten zákon o ochraně ovzduší, který byl vydán ve formě vyhlášky obce (normativního nástroje).
2. Plány povodí a plány pro zvládání povodňových rizik podle vodního zákona vydané ve formě opatření obecné povahy.
3. Lesní hospodářské plány podle zákona č. 289/1995 Sb., lesní zákon, které jsou pro vlastníky lesů závazné svou povahou, jsou spíše individuálními správními rozhodnutími upravujícími povinnosti konkrétních vlastníků lesů, ačkoli formálně tuto formu nemají.
4. Územní plány obcí, pokud krajský úřad rozhodne, že návrh plánu by neměl být podřízen SEA.

1) Jaká vnitrostátní zákonná pravidla se použijí pro aktivní legitimaci jak v případě fyzických osob, tak nevládních organizací, které usilují o: a) správní přezkum a b) správní žalobu u vnitrostátního soudu, pokud jde o postupy pro přijímání rozhodnutí, jednání nebo nečinnost (zejména podmínky, které musí být splněny, a případné lhůty, které se vztahují na podání správní žaloby)? Jak účinná je úroveň přístupu k vnitrostátním soudům s ohledem na judikaturu Soudního dvora EU a související vnitrostátní judikaturu?

Pokud jde o správní přezkum, je možné v rámci přezkumného řízení, které lze zahájit z moci úřední nadřízeným správním orgánem, posoudit zákonnost plánů podle čl. 7 Aarhuské úmluvy, které jsou vydány ve formě opatření obecné povahy. Kdokoli (včetně jakékoli fyzické osoby nebo spolků zabývajících se ochranou životního prostředí) může dát podnět k zahájení takového řízení. Soukromé subjekty ale nedisponují žádným právním nárokem na zahájení přezkumného řízení, pokud nadřízený správní orgán neshledá důvody k jeho zahájení. Přezkumné řízení lze zahájit do jednoho roku od nabytí účinnosti opatření obecné povahy.

Zákonnost opatření obecné povahy může být dále přezkoumána soudem na základě návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle § 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Žalobu může podat osoba, která tvrdí, že bylo opatřením obecné povahy vydaným správním orgánem zasaženo do jejího práva.

Podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14 ze dne 30. května 2014 mohou spolky napadnout opatření obecné povahy za následujících podmínek:

1. musí tvrdit, že nezákonnost opatření obecné povahy zasahuje do jeho právní sféry,
2. musí mít ve svých stanovách ochranu životního prostředí jako předmět své činnosti,
3. musí mít skutečný vztah k lokalitě regulované územním plánem (sídlo, bydliště členů atd.)
4. „zavedenost“, tedy jeho delší časové působení, přestože nelze vyloučit ani ad hoc založené spolky.

Návrh na zrušení musí být podán do jednoho roku od nabytí účinnosti opatření obecné povahy.

Je-li akt přijat ve formě právního předpisu, může jej přímo přezkoumat jen Ústavní soud a aktivně legitimován je jen uzavřený výčet subjektů (veřejný ochránce práv, ministerstvo, skupina členů Parlamentu). Kdokoliv může požádat aktivně legitimovaný subjekt, aby podal návrh na zrušení právního předpisu. Na vyhovění žádosti však není právní nárok.

Veřejnost (fyzické osoby a spolky) mohou navrhnout zrušení právního předpisu pouze v souvislosti s ústavní stížností proti konkrétnímu rozhodnutí, při jehož vydání byl právní předpis použit. Spolky (stejně jako kdokoli jiný) se nemohou obrátit přímo na Ústavní soud, ale musí nejprve vyčerpat všechny ostatní opravné prostředky a následně tvrdit, že soudy nebo jiné instituce, které se jejich případem zabývaly, porušily jejich ústavně zaručená práva.

Pokud Ústavní soud shledá, že je právní předpis v rozporu s Ústavou, zruší ho. Podle článku 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány a osoby.

Obecné soudy mohou odmítnout použít podzákonný právní předpis, pokud je v rozporu se zákonem. Soud nemůže tento předpis zrušit, může ho jen nepoužít v konkrétním případu.

Pokud nejsou plány a programy vydány ve formě opatření obecné povahy, mohou být zrušeny stejným orgánem, který je vydal. Jestliže takovýto plán nebo program byl podkladem pro následné rozhodnutí, může být toto rozhodnutí přezkoumáno před soudem v rámci soudního přezkumu tohoto následného rozhodnutí.

Účinnost přístupu k vnitrostátním soudům vzrostla po shora uvedené změně v judikatuře, podle které mohou environmentální spolky napadnout hmotněprávní i procesní zákonnost opatření obecné povahy týkající se životního prostředí, pokud splní podmínky uvedené v nálezu Ústavního soudu č. I. ÚS 59/14 ze dne 30. května 2014 (viz část 1.1 bod 4 výše), a chránit tak právo jejich členů na příznivé životní prostředí.

2) Jaký je rozsah případného správního přezkumu a případného soudního přezkumu? Vztahuje se na procesní i hmotněprávní zákonnost?

Při správním přezkumu se nadřízený orgán zabývá pouze zákonností opatření obecné povahy.

Před soudem mohou dotčené osoby, včetně spolků, napadnout hmotněprávní i procesní nezákonnost opatření obecné povahy. To platí také pro plány vydané ve formě právního předpisu a jejich přezkum před Ústavním soudem.

3) Dříve, než je podána žaloba, musí být vyčerpány veškeré možnosti přezkumného postupu ve správním řízení před zahájením soudního přezkumu?

Pro plány a programy vydané ve formě opatření obecné povahy neexistuje možnost správního opravného prostředku, jako je odvolání proti správnímu rozhodnutí. Lze však zahájit přezkumné řízení (viz výše v bodě 1).

Vyčerpání správního přezkumu proto v takových případech není podmínkou pro zahájení soudního přezkumného řízení.

4) Je pro získání aktivní legitimace před vnitrostátními soudy nezbytné účastnit se fáze veřejné konzultace správního řízení – vyjádřit se, účastnit se jednání atd.?

Aktivní účast na veřejném projednání nepředstavuje formální podmínku aktivní legitimace osoby. Nevyužití procesních práv aktivně může nicméně ovlivnit pravděpodobnost úspěchu žaloby u soudu, jelikož se soudy odmítají zabývat argumenty, které bez řádného důvodu nebyly vzneseny již ve správní fázi. To platí zejména pro argument o neproporcionalitě opatření obecné povahy.

5) Je možné podat žalobu na zdržení se jednání? Pokud ano, jaké jsou procesní požadavky v souvislosti s oprávněním podat žalobu? Existují zvláštní pravidla platná pro každý sektor vedle obecných vnitrostátních ustanovení?

Pro tento druh případů neexistuje žádný specifický nástroj, ale aplikují se obecná pravidla. Správní soudy mohou vydat předběžné opatření na základě § 38 soudního řádu správního v případě potřeby zatímního upravení poměrů stran. Musí hrozit „vážná újma“, ale nemusí nutně hrozit žalobci. Soud může účastníkům, nebo dokonce třetí osobě, uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Vzhledem k tomu, že by v případech týkajících se nařízení obecné povahy soudy měly vynést konečný rozsudek do 90 dnů, nejsou předběžná patření v praxi tolik využívány.

6) Jaká platí pravidla pro náklady v případě napadnutí přístupu k právní ochraně v těchto oblastech? Jaké jsou možné důsledky, pokud spor u soudu prohrajete? Jaké jsou pojistky proti tomu, aby náklady nebránily přístupu ke spravedlnosti, a je mezi nimi obsažen výslovný zákonný odkaz na požadavek, aby náklady nebyly prohibitivní?

Soudní poplatky pro jednotlivé druhy správních řízení jsou stanoveny paušálně bez ohledu na hodnotu věci v řízení, viz úpravu v zákoně č. 549/1991 Sb. Poplatek za žalobu proti opatření obecné povahy činí 5 000 Kč (přibližně 200 EUR, viz část 1.7.3).

Náklady řízení o žalobě na zrušení plánu či programu se zásadně pohybují mezi 10 000 – 20 000 Kč (přibližně 410 – 830 EUR). Podle obecného pravidla hradí náklady řízení strana, která spor prohraje. Judikatura správních soudů však dovodila, že náklady na právní zastoupení (odměna za zastoupení advokátem), není v případě správních úřadů, které ve správním soudnictví vystupují jako žalovaní, obvykle důvodně vynaloženým nákladem, neboť tyto úřady samy zaměstnávají právníky, kteří je mohou v případě sporu zastupovat. Tato judikatura však připouští určité výjimky.

1.4. Rozhodnutí, jednání nebo nečinnost týkající se plánů a programů, které musí být vypracovány podle environmentálních právních předpisů EU[4]

Jde zejména o tyto plány:

1. Plány zlepšování kvality ovzduší (požadované směrnicí 2008/50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a čistějším ovzduší pro Evropu);
2. Plány nakládání s odpady (požadované směrnicí 2008/98/ES o odpadech), včetně Plánu nakládání s odpady České republiky, Regionálních plánů nakládání s odpady a Plánů nakládání s komunálními odpady,
3. Plány v oblasti vodního hospodářství (požadované směrnicí 2000/60/ES, rámcem pro opatření Společenství v oblasti vodní politiky), včetně národních plánů povodí, mezinárodních plánů povodí a plánů povodí,
4. Území systému Natura 2000 (vyžadované směrnicí 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť a volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin) jsou vyhlášeny formou vládního nařízení podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.

1) Jaká vnitrostátní zákonná pravidla se použijí pro aktivní legitimaci jak v případě fyzických osob, tak nevládních organizací, které usilují o: a) správní přezkum a b) správní žalobu u vnitrostátního soudu, pokud jde o obsah plánu (zejména podmínky, které musí být splněny, a případné lhůty, které se vztahují na podání správní žaloby)? Jak účinná je úroveň přístupu k vnitrostátním soudům s ohledem na judikaturu Soudního dvora EU a související vnitrostátní judikaturu?

Zákony upravující plány a programy, které jsou přímo vyžadovány legislativou EU, nestanoví konkrétní pravidla jejich správního či soudního přezkumu.

U správního přezkumu může být zákonnost opatření obecné povahy posouzena v přezkumném řízení, které může nadřízený správní orgán zahájit z moci úřední. Kdokoli (včetně kterékoli fyzické osoby nebo environmentálního spolku) může dát podnět k zahájení takového řízení. Soukromé subjekty ale nedisponují žádným právním nárokem na zahájení přezkumného řízení, pokud nadřízený správní orgán neshledá důvody k jeho zahájení. Přezkumné řízení lze zahájit do jednoho roku od nabytí účinnosti opatření obecné povahy.

Zákonnost opatření obecné povahy může být dále přezkoumána soudy na základě návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle § 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Žalobu může podat osoba, která tvrdí, že bylo opatřením obecné povahy vydaným správním orgánem zasaženo do jejího práva. Žaloba může být podána do jednoho roku od nabytí účinnosti opatření obecní povahy.

Je-li plán přijat ve formě právního předpisu, jedinou možností jeho přímého soudního přezkumu je před Ústavním soudem a aktivně legitimován je jen uzavřený výčet subjektů (veřejný ochránce práv, ministerstvo vnitra, skupina nejméně 25 poslanců nebo 10 senátorů). Veřejnost (fyzické osoby a spolky) může navrhnout zrušení právního předpisu pouze v souvislosti s ústavní žalobou proti konkrétnímu soudnímu rozhodnutí, ve kterém je právní předpis použit. Spolky (stejně jako kdokoli jiný) se nemohou obrátit přímo na Ústavní soud, ale musí nejprve vyčerpat všechny ostatní opravné prostředky a následně tvrdit, že soudy nebo jiné instituce, které se jejich případem zabývaly, vykládaly právo v rozporu s Ústavou.

Pokud Ústavní soud shledá, že je právní předpis v rozporu s Ústavou, zruší ho. Podle článku 89 odst. 1 Ústavy jsou nálezy závazné pro všechny orgány a osoby.

Obecné soudy mohou odmítnout použít právní předpis, pokud je v rozporu se zákonem. Soud nemůže tento předpis zrušit, může ho jen nepoužít v konkrétním případu.

Pokud nejsou plány a programy vydány ve formě opatření obecné povahy, mohou být zrušeny stejným orgánem, který je vydal. Jestliže takovýto plán nebo program byl podkladem pro následné rozhodnutí, může být toto rozhodnutí přezkoumáno před soudem v rámci soudního přezkumu tohoto následného rozhodnutí.

Účinnost přístupu k vnitrostátním soudům vzrostla po v shora uvedené změně v judikatuře, podle které mohou environmentální spolky napadnout hmotněprávní i procesní zákonnost opatření obecné povahy týkající se životního prostředí, pokud splní podmínky uvedené v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14 ze dne 30. května 2014 (viz část 1.1 bod 4 výše), a chránit tak právo jejich členů na příznivé životní prostředí. V souvislosti se soudním přezkumem Programů zlepšování kvality ovzduší potvrdil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 20. prosince 2017, sp. zn. As 288/2016-146, s odkazem na judikaturu Soudního dvora EU ve věci C-237/07 Janecek a C-404/13 ClientEarth, že vnitrostátní soud je oprávněn přezkoumat obsah plánu a jeho splnění požadavků vyplývajících z práva EU. Následně může dát správnímu orgánu pokyn, jak má být již přijatý plán doplněn a upraven.

2) Způsobuje forma přijetí plánu nebo programu rozdíly, pokud jde o aktivní legitimaci (viz také oddíl 2.5 níže)?

Zvláštní právní úprava v oblasti životního prostředí (stavební zákon, zákon o ochraně ovzduší, vodní zákon, lesní zákon atd.) neobsahuje žádné zvláštní ustanovení týkající se soudního přezkumu v ní obsažených plánů. V některých případech však výslovně uvádí, že určitý plán nebo program je vydán ve formě opatření obecné povahy, nebo může být z hmotného práva vyvozeno, že se jedná o opatření obecné povahy. V takovém případě je plán správně i soudně přezkoumatelný podle obecné úpravy přezkumu opatření obecné povahy.

Pokud je plán nebo program vydán ve formě právního předpisu, je možný pouze soudní přezkum před Ústavním soudem a zahájit ho může jen uzavřená skupina osob výslovně uvedena v zákoně.

Pokud plán nebo program není vydán ani ve formě právního předpisu ani opatření obecné povahy, mohou být tato rozhodnutí zrušena stejným správním orgánem, který je vydal. Pokud byl na základě takového plánu nebo programu vydán rozsudek, může být tento rozsudek přezkoumán v rámci soudního přezkumu rozhodnutí.

3) Jaký je rozsah případného správního přezkumu a případného soudního přezkumu? Vztahuje se na procesní i hmotněprávní zákonnost?

Ve správním i soudním přezkumu mohou spolky napadnout jak hmotněprávní, tak procesní nezákonnost rozhodnutí vydaných v těchto řízeních a mělo by se mít za to, že mají práva, která mohou být rozhodnutím dotčena.

V rámci správního přezkumného řízení se nadřízený orgán zabývá jen zákonností opatření obecné povahy. Před soudem mohou dotčené osoby, včetně spolků, napadnout hmotněprávní i procesní zákonnost opatření obecné povahy.

4) Dříve, než je podána žaloba, musí být vyčerpány veškeré možnosti přezkumného postupu ve správním řízení před zahájením soudního přezkumu?

Pro formu opatření obecné povahy (která je pro plány a programy typická) neexistuje možnost správního opravného prostředku (odvolání). Může ale být zahájeno přezkumné řízení (viz bod 1 výše).

V případě, že je plán nebo program přijat ve formě správního rozhodnutí, odvolání k nadřízenému orgánu musí být vyčerpáno dříve, než je možné správní rozhodnutí napadnout u soudu. Jedinou výjimkou je situace, kdy je možnost odvolání výslovně vyloučena zákonem.

Správní opravné prostředky musí být vyčerpány před žalobou k soudu také v případě opomenutí (protiprávní nečinnosti) správních orgánů.

5) Je pro získání aktivní legitimace před vnitrostátními soudy nezbytné účastnit se fáze veřejné konzultace správního řízení – vyjádřit se, účastnit se jednání atd.?

Aktivní účast na veřejném projednávání (vznášení námitek, účast na jednání) nepředstavuje formální podmínku aktivní legitimace osoby pro podání správní žaloby. Nevyužití procesních práv aktivně může nicméně ovlivnit pravděpodobnost úspěchu žaloby u soudu, jelikož se soudy odmítají zabývat argumenty, které bez řádného důvodu nebyly vzneseny již ve správní fázi.

Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že navrhovatel, který byl v předchozích řízeních pasivní, může být u soudu úspěšný jen ve výjimečných případech, a to buď (i) pokud jeho procesní pasivita vycházela z objektivních okolností nebo (ii) pokud rozsah, na který se nepravidelnosti vztahují, je zásadní a má dopad na veřejný zájem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. listopadu 2016, č. j. 1 As 197/2016-66).

6) Jsou ve fázi soudního přezkumu některé důvody/argumenty vyloučeny (nebo je nelze přijmout)?

V zásadě ne. Pokud žalobce neuplatnil své nároky v předchozím správním řízení nebo v předchozí soudní instanci, tak soud tyto argumenty většinou nebere v potaz.

7) Spravedlivé a nestranné rozhodování – jak je tento koncept uplatňován ve vnitrostátní jurisdikci?

Podle § 7 odst. 1 správního řádu mají účastníci řízení při uplatňování svých procesních práv rovné postavení. Správní orgán vůči nim jedná nestranně a musí požadovat, aby všechny osoby své procesní povinnosti plnily stejně. Orgány jsou povinny poskytnout jim stejné příležitosti pro výkon jejich práv a poučit je o jejich procesních právech a povinnostech v takové míře, aby neutrpěly újmu.

Dle § 36 soudního řádu správního mají účastníci řízení před soudem rovné postavení. Soud má povinnost poskytnout jim stejné možnosti pro výkon jejich práv a poučit je o jejich procesních právech a povinnostech tak, aby v řízení neutrpěly újmu. V rozhodnutí ze dne 6. 12. 2007, č. j. 2 Afs 91/2007-90 vyslovil Nejvyšší správní soud závěr, dle něhož pokud soud rozhodne o meritu věci bez nařízení jednání, je nezbytné umožnit účastníkům seznámit se se všemi dokumenty, na nichž soud své rozhodnutí založí.

8) Jak je pojem „včas“ proveden ve vnitrostátních právních předpisech?

Dle § 6 správního řádu mají správní orgány povinnost postupovat bez zbytečného odkladu. Pokud správní orgán nejedná v zákonné lhůtě (obvykle 30, 60 či 90 dnech, dle jednotlivých řízení), anebo v přiměřené lhůtě, pokud zákon lhůtu blíže neupravuje, účastník správního řízení může jeho nečinnost napadnout u nadřízeného orgánu a následně podat žalobu ke správnímu soudu.

Jak bylo řečeno v části 1.7.2 (body 5) a 6)), podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu obecně nemá odkladný účinek. Soud může odkladný účinek přiznat, pokud by výkon rozhodnutí způsobil žalobci „nesrovnatelně závažnější“ újmu, než jaká by vznikla jiným osobám přiznáním odkladu vykonatelnosti a pokud to není v rozporu s důležitým veřejným zájmem. Dle Ústavního soudu se soud musí s žádostí o odkladný účinek správního rozhodnutí vypořádat předtím, než bude schválený záměr nenávratně realizován (viz nález Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2015, č. j. II. ÚS 3831/14). Nejvyšší správní soud pak opakovaně uvádí, že v případě soudních sporů týkajících se životního prostředí by měl být přiznáván odkladný účinek, tak aby právní ochrana nebyla pouze formální, ale aby měla rovněž praktický význam (viz např. rozhodnutí ze dne 28. 8. 2007, č. 1 As 13/2007-63).

9) Je možné podat žalobu na zdržení se jednání? Pokud ano, jaké jsou procesní požadavky v souvislosti s oprávněním podat žalobu? Existují zvláštní pravidla platná pro každý sektor vedle obecných vnitrostátních ustanovení?

Správní orgán může před koncem odvolacího řízení na žádost účastníka řízení nebo z moci úřední nařídit předběžné opatření, pokud je potřeba předběžně upravit podmínky účastníků nebo pokud existuje obava, že výkon pravomocného rozhodnutí nebude možný (§ 61 správního řádu).

Správní soudy mohou dále vydat předběžné opatření na základě § 38 soudního řádu správního v případě potřeby zatímního uspořádání vztahů mezi účastníky. Musí zde existovat hrozba „vážné újmy“, ale není potřeba, aby této hrozbě čelil přímo žalobce. Soud může účastníkům, nebo dokonce třetí osobě, uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet.

10) Jaká platí pravidla pro náklady v případě napadnutí přístupu k právní ochraně v těchto oblastech? Jaké jsou možné důsledky, pokud spor u soudu prohrajete? Jaké jsou pojistky proti tomu, aby náklady nebránily přístupu ke spravedlnosti, a je mezi nimi obsažen výslovný zákonný odkaz na požadavek, aby náklady nebyly prohibitivní?

Soudní poplatky pro jednotlivé druhy správních řízení jsou stanoveny paušálně bez ohledu na hodnotu věci v řízení, viz úpravu v zákoně č. 549/1991 Sb. Poplatek za žalobu proti opatření obecné povahy činí 5 000 Kč (přibližně 200 EUR, viz část 1.7.3).

Podle obecného pravidla hradí náklady řízení strana, která spor prohraje. Judikatura správních soudů však dovodila, že náklady na právní zastoupení (odměna za zastoupení advokátem), není v případě správních úřadů, které ve správním soudnictví vystupují jako žalovaní, obvykle důvodně vynaloženým nákladem, neboť tyto úřady samy zaměstnávají právníky, kteří je mohou v případě sporu zastupovat. Tato judikatura však připouští určité výjimky.

1.5. Prováděcí právní předpisy a/nebo obecně použitelné právně závazné normativní nástroje používané k provádění environmentálních právních předpisů EU a souvisejících regulačních aktů EU[5]

Příkladem této formy předpisů je Plán odpadového hospodářství České republiky (vydaný formou nařízení vlády) podle zákona č. 185/2001 Sb. o odpadech, regulační řády podle zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, nebo území soustavy Natura 2000, vyhlášená podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.

1) Jaká vnitrostátní zákonná pravidla se použijí pro aktivní legitimaci jak v případě fyzických osob, tak nevládních organizací, které usilují o: a) správní přezkum a b) správní žalobu u vnitrostátního soudu, pokud jde o postupy pro přijímání rozhodnutí, jednání nebo nečinnost u vnitrostátních regulačních aktů nebo jejich obsah (zejména podmínky, které musí být splněny, a případné lhůty, které se vztahují na podání správní žaloby)? Jak účinná je úroveň přístupu k vnitrostátním soudům s ohledem na judikaturu Soudního dvora EU a související vnitrostátní judikaturu?

Je-li akt přijat ve formě právního předpisu, může jej přímo přezkoumat jen Ústavní soud a aktivně legitimován je jen uzavřený výčet subjektů (veřejný ochránce práv, ministerstvo, skupina členů Parlamentu). Kdokoliv může požádat aktivně legitimovaný subjekt, aby podal návrh na zrušení právního předpisu. Na vyhovění žádosti však není právní nárok.

Veřejnost (fyzické osoby a spolky) mohou navrhnout zrušení právního předpisu pouze v souvislosti s ústavní stížností proti konkrétnímu rozhodnutí, při jehož vydání byl právní předpis použit. Spolky (stejně jako kdokoli jiný) se nemohou obrátit přímo na Ústavní soud, ale musí nejprve vyčerpat všechny ostatní opravné prostředky a následně tvrdit, že soudy nebo jiné instituce, které se jejich případem zabývaly, porušily jejich ústavně zaručená práva.

Pokud Ústavní soud shledá, že je právní předpis v rozporu s Ústavou, zruší ho. Podle článku 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány a osoby.

Podle čl. 95 odst. 1 Ústavy mohou obecné soudy odmítnout použití podzákonného předpisu, pokud je v rozporu se zákonem. Soud nemůže toto nařízení zrušit, pouze ho v konkrétním případě neaplikuje.

Veřejnost se vesměs může účastnit legislativního procesu v přípravné fázi formou konzultativní účasti. To však není regulováno zákonem a není to možné ve všech případech.

Požadavky účinnosti přístupu k vnitrostátním soudům v záležitostech životního prostředí, jak jsou formulovány v judikatuře SDEU, nebyly Ústavním soudem v případě přezkumu normativních aktů přímo aplikovány.

2) Jaký je rozsah případného správního přezkumu a případného soudního přezkumu? Vztahuje se na procesní i hmotněprávní zákonnost?

V českém právním systému neexistuje žádná forma „administrativního přezkumu“ právních předpisů. Právní předpisy krajů a obcí nicméně kontroluje Ministerstvo vnitra. To je oprávněno vyzvat obec nebo kraj k nápravě, případně podat stížnost k Ústavnímu soudu.

Pokud Ústavní soud přezkoumává právní předpis, týká se tento přezkum jak hmotněprávní, tak procesní zákonnosti. Ústavní soud zkoumá, zda byl právní předpis přijat v mezích působnosti příslušného orgánu a způsobem předepsaným zákonem.

3) Dříve, než je podána žaloba, musí být vyčerpány veškeré možnosti přezkumného postupu ve správním řízení před zahájením soudního přezkumu?

Obvykle neexistuje možnost účasti na procesu přijímání právního předpisu a žádná forma správního přezkumu. Před soudním přezkumem normativních aktů před Ústavním soudem je nutné vyčerpat všechny ostatní opravné prostředky v a tvrdit, že soudy nebo jiné orgány, které se případem zabývaly, vykládaly zákon v rozporu s Ústavou.

4) Je pro získání aktivní legitimace před vnitrostátními soudy nezbytné účastnit se fáze veřejné konzultace správního řízení – vyjádřit se, účastnit se jednání atd.?

Subjekty, které jsou oprávněny zahájit soudní přezkum právních předpisů (normativních aktů) před Ústavním soudem, nejsou povinny se účastnit konzultačního postupu.

5) Je možné podat žalobu na zdržení se jednání? Pokud ano, jaké jsou procesní požadavky v souvislosti s oprávněním podat žalobu? Existují zvláštní pravidla platná pro každý sektor vedle obecných vnitrostátních ustanovení?

Pro přezkum právních předpisů (normativních aktů) před Ústavním soudem není opravný prostředek k dispozici. V určitých případech ale může Ústavní soud zrušit právní předpis s retroaktivním účinkem.

6) Jaká platí pravidla pro náklady v případě napadnutí přístupu k právní ochraně v těchto oblastech? Jaké jsou možné důsledky, pokud spor u soudu prohrajete? Jaké jsou pojistky proti tomu, aby náklady nebránily přístupu ke spravedlnosti, a je mezi nimi obsažen výslovný zákonný odkaz na požadavek, aby náklady nebyly prohibitivní?

Přístup k Ústavnímu soudu je bezplatný, je nicméně nutné být zastoupen advokátem a zároveň vyčerpat všechny ostatní opravné prostředky před podáním ústavní stížnosti. Proto jsou relevantní náklady předchozích řízení (viz část 1.7.3 bod 1).

7) Je možné napadnout žalobou u vnitrostátního soudu jakýkoliv související regulační akt EU s cílem předložení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU, a pokud ano, jak[6]?

Soudy mají povinnost podat předběžnou otázku (viz část 1.3 bod 5) v každém případě, kdy je relevantní a zároveň nejednoznačný výklad práva EU. To platí také o výkladu platnosti aktů přijatých orgány a institucemi EU. Kterákoli strana sporu může soudu navrhnout položení předběžné otázky, nicméně bude vždy na soudu, zda návrhu vyhoví. Neexistuje žádný konkrétní postup, jak přímo napadnout akt přijatý orgány nebo institucemi EU před vnitrostátním soudem.

---

[1] Tato kategorie případů odráží nedávnou judikaturu SDEU, jako například: věc C-664/15 - Protect (EU:C:2017:987), věc C-240/09 - Slovenští medvědi hnědí (EU:C:2011:125), viz sdělení Komise C/2017/2616 o přístupu k právní ochraně v oblasti životního prostředí, Úř. věst. C 275, 18.8.2017, s. 1.

[2] Směrnice o strategickém posuzování vlivů na životní prostředí se týká plánů a programů. Na tyto plány a programy se rovněž vztahuje článek 7 a čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy.

[3] Viz zjištění ACCC/C/2010/54, pokud jde o příklad plánu, který nebyl podroben strategickému posuzování vlivů na životní prostředí, ale podléhá požadavkům na účast veřejnosti stanoveným v článku 7 Aarhuské úmluvy.

[4] Na tyto plány a programy se vztahuje působnost článku 7 i čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Viz rovněž příslušná judikatura Soudního dvora Evropské unie, např. věc C-237/97, Janecek a věci Boxus a Solvay C-128/09-C-131/09 a C-182/10, jak je uvedeno ve sdělení Komise C/2017/2616 o přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí.

[5] Na tyto akty se vztahuje působnost článku 8 i čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Příkladem takového aktu je rozhodnutí vnitrostátního správního orgánu uvedené ve věci C-281/16, Vereniging Hoekschewaards Landschap, ECLI:EU:C:2017:774.

[6] Příklad takové žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce viz věc C-281/16, Vereniging Hoekschewaards Landschap, ECLI:EU:C:2017:774.

Odpovědnost veřejné správy za nečinnost, včetně neposkytnutí účinného přístupu ke spravedlnosti, je upravena v zákonem č. 234/2014 Sb., o státní službě a zákonem č. 40/2009 Sb., trestní zákoník. Mezi disciplinární opatření podle zákona o státní službě patří písemná důtka, snížení platu o 15% na dobu až tří měsíců, odvolání ze služebního místa představeného, nebo propuštění ze služebního poměru. Trestem za zneužití pravomoci úřední osoby je podle trestního zákoníku odnětí svobody, propuštění ze služebního poměru, nebo pokuta.

V případě nečinnosti státní správy je možné právními prostředky donutit správní orgán k jednání. Správní orgány musí postupovat bez zbytečného odkladu. Pokud správní orgán nejedná v zákonné lhůtě, nebo v přiměřené lhůtě, lze použít ustanovení o ochraně před nečinností.

Podle ustanovení § 80 správního řádu, nevydá-li správní orgán rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě, nadřízený správní orgán učiní opatření proti nečinnosti, jakmile se o tom dozví. Po vyčerpání tohoto opravného prostředku může dotčená osoba podle § 79 soudního řádu správního podat žalobu proti nečinnosti ke správnímu soudu.

V případě škody způsobené buď nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné moci, nebo jiným nezákonným úředním postupem, může poškozený žádat náhradu škody před obecným soudem podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je mezi jinými i nečinnost správních orgánů. Jednotlivec může žádat o náhradu škody, stejně jako přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu. Možnost požadovat náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. zahrnuje také případy neposkytnutí účinného přístupu ke spravedlnosti.

Pokud správní orgán nesplní povinnost podle rozhodnutí, které mu nařizuje jednat určitým způsobem, jedná se o konkrétní příklad nesprávného úředního postupu. V takovém případě lze využít shora uvedená opatření, která se týkají disciplinární nebo trestní odpovědnosti, stejně jako soukromoprávní odpovědnost za škodu.

Obecně platí, že pokud jakákoli osoba nebo orgán veřejné moci nerespektuje soudní rozhodnutí, je zde možnost výkonu soudního rozhodnutí buď samotným soudem, nebo soudním exekutorem. V případě nepeněžitých povinností má výkon rozsudku buď podobu přímého výkonu rozhodnutí (vyklizení budovy, vyklizení pozemku, jiné druhý fyzických prací, zbavení držby předmětu atd.), nebo uložení pokut.