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1.1. L’ordre juridique – les sources du droit de l’environnement

L’Italie est un État non fédéral présentant un certain degré de décentralisation. En 2001, une réforme constitutionnelle a entraîné la modification de la Constitution italienne ainsi que l’adoption d’un type de modèle fédéral de répartition des compétences entre l’État central et les régions. L’article 117, paragraphe 2, de la Constitution italienne, telle que modifiée en 2001, dresse une liste de domaines relevant de la compétence exclusive de l’État. L’article 117, paragraphe 3, établit les matières de compétence concurrente entre l’État et les régions. Dans ce cas, les régions détiennent la compétence législative, laquelle doit être exercée conformément aux principes fondamentaux fixés par l’État central. En outre, les régions sont seules compétentes sur le plan législatif dans les matières qui ne sont pas reprises en tant que matières relevant exclusivement de l’État ou comme matières relevant de manière concurrente de l’État et des régions (compétence exclusive régionale).

Le pouvoir de légiférer en matière d’environnement relève de la compétence exclusive de l’État (article 117, paragraphe 2, de la Constitution italienne). Toutefois, l’article 117, paragraphe 3, de la Constitution italienne confère aux régions des compétences législatives concurrentes dans de nombreux domaines liés à l’environnement, tels que l’aménagement du territoire, la santé, la protection civile, la production, les transports et la distribution d’énergie. En outre, plusieurs dispositions du code de l’environnement (ci-après le «décret législatif nº 152/2006») autorisent les régions à maintenir ou à introduire des mesures de protection plus strictes. Les règles adoptées au niveau régional n’ont toutefois qu’une incidence limitée sur les questions régies par le code de l'environnement, étant donné qu’elles reproduisent généralement la législation de l’État [1]. Par exemple, la qualité d’agir en justice, y compris en matière d’environnement, relève de la compétence exclusive de l’État. Les règles nationales relatives à cette qualité s’appliquent donc à l’ensemble du territoire de l’État.

Aujourd’hui, la plupart des lois italiennes en matière d’environnement sont des transpositions de la législation de l’UE, telle qu’harmonisée et codifiée dans le code de l'environnement.

1) Introduction générale au système de protection de l’environnement et aux droits procéduraux des personnes (personnes physiques, personnes morales, ONG) dans l’ordre national spécifique

Dans le système national italien, l’environnement est considéré comme une valeur primaire absolue et est protégé à la fois comme une question d’intérêt public ayant une valeur constitutionnelle primaire [2] et comme un bien personnel fondamental [3]. Le ministère de l’environnement et de la protection du territoire et de la mer (ci-après le «MATTM») est l’autorité compétente pour la mise en œuvre des politiques environnementales et l’octroi de permis environnementaux aux installations qui présentent l’empreinte environnementale la plus significative. Le MATTM peut également infliger des amendes en cas de non-respect de ces permis. Il supervise également les procédures de nettoyage des terres contaminées situées dans les zones les plus polluées du pays.

Jouent également un rôle important dans le domaine environnemental l’Institut supérieur national pour la protection et la recherche pour l’environnement (ISPRA), les agences régionales pour la protection de l’environnement (ARPA) [4] et les agences provinciales pour la protection de l’environnement (APPA), dont les principales activités sont:

• la recherche et la surveillance environnementales (par exemple l’état des côtes, des sols ou des cours d’eau, la pollution, la météorologie);
• la fourniture d’un soutien technique pour la réalisation des évaluations des incidences sur l’environnement;
• l’analyse de l’incidence territoriale des activités humaines par la réalisation d’inspections techniques.

Enfin, les forces de police nationales (qui comportent également une section spéciale de police maritime), les forces de police locales, la section spéciale des Carabinieri pour la protection de l’environnement, les gardes forestiers (qui ont été absorbés en 2016 par l’Arma dei Carabinieri) et les officiers des douanes disposent de vastes pouvoirs d’inspection afin d’assurer le respect des dispositions du droit environnemental. L’unité opérationnelle écologique de l’Arma dei Carabinieri (Nucleo Operativo Ecologico dei Carabinieri), en particulier, relève de la compétence fonctionnelle du ministère de l’environnement et de la protection du territoire et de la mer en ce qui concerne la surveillance, la prévention et la répression des infractions à l’égard de l’environnement. Lorsque ces autorités détectent une violation de la législation environnementale ou un non-respect des exigences en matière de permis, elles sont habilitées à prendre les mesures suivantes:

• infliger des amendes administratives;
• suspendre les permis;
• signaler l’infraction au ministère public.

Dans le système italien, les particuliers et les ONG environnementales ayant un intérêt légitime dans le processus décisionnel peuvent contester la légalité des actions des autorités publiques en matière d’environnement. On entend par «intérêt légitime» («interesse legittimo») l’intérêt de la partie à obtenir une décision administrative. Un intérêt légitime peut donc naître chaque fois qu’une entité publique exerce, ou omet d’exercer, un pouvoir qui fait autorité et concerne les particuliers (article 7 du code de procédure administrative – «CPA» –, décret législatif nº 104 du 2 juillet 2010). Les particuliers et les ONG environnementales ont également le droit de prendre part au processus décisionnel en matière d’environnement et d’avoir accès aux informations en la matière. En outre, ils ont le droit de demander réparation devant les tribunaux civils et pénaux pour les préjudices tant financiers que non financiers subis en conséquence directe de nuisances environnementales [5].

2) Constitution –principales dispositions (contenu et références) relatives à l’environnement et à l’accès à la justice dans la constitution nationale (le cas échéant), notamment les droits procéduraux

La Constitution italienne ne contient aucune disposition spécifique sur la protection de l’environnement. Cette dernière peut néanmoins être implicitement garantie par la combinaison des dispositions suivantes:

• l’article 9 traitant de la protection du «paysage et du patrimoine historique et artistique»;
• l’article 32 relatif à la protection de la «santé en tant que droit fondamental de l’individu et intérêt de la collectivité»;
• l’article 41 relatif à l’interdiction d’«entreprise économique contraire au bien commun»;
• l’article 44 relatif à l’«utilisation rationnelle des terres»;
• l’article 117, point s), établissant la compétence législative exclusive de l’État (et non des régions) pour les questions ayant trait à la «protection de l’environnement et de l’écosystème».

La Constitution contient des dispositions explicites en ce qui concerne l’accès à la justice. L’article 24 dispose que toute personne a le droit d’intenter une action en justice pour protéger ses droits individuels et ses intérêts légitimes. Les droits de la défense sont inviolables à tous les stades et à tous les niveaux de la procédure. Des mesures appropriées garantissent aux personnes dans le besoin des moyens d’action en justice et de défense à tous les niveaux de juridiction. En outre, l’article 113 de la Constitution dispose que la protection judiciaire des droits et des intérêts légitimes contre les actes de l’administration publique (ci-après l’«AP») est toujours admise devant les organes de la justice ordinaire ou administrative. Une telle protection juridictionnelle ne peut être exclue ou limitée à des types particuliers de recours ou à des catégories particulières d’actes.

3) Lois, codes, décrets, etc. – principales dispositions relatives à l’environnement et à l’accès à la justice, codes nationaux, lois

En 2006, l’Italie a promulgué le code de l’environnement (décret législatif nº 152 du 3 avril 2006) qui, comme indiqué plus haut, a codifié les législations nationales en matière d’environnement et les a harmonisées avec les directives de l’UE. Ce code définit le cadre juridique applicable aux procédures suivantes: la prévention et la réduction de la pollution (PRP); l’évaluation des incidences sur l’environnement (EIE); l’évaluation environnementale stratégique (EES); la protection des sols; la politique et la gestion de l’eau; la gestion des déchets et des emballages; la gestion des terres polluées; la qualité de l’air; les dommages environnementaux et les sanctions.

L’accès à l’information, y compris sur l’accès à la justice, est régi par la loi nº 241/990 (articles 22 à 28) [6], en liaison avec le décret législatif nº 195/2005 (article 7) et le décret législatif nº 104/2010 (article 116). En outre, l’article 3 du code de l’environnement régit le droit d’accès aux informations environnementales et le droit de participer au processus décisionnel en matière d’environnement. Il établit par ailleurs que quiconque, sans avoir à prouver l’existence d’un intérêt, peut avoir accès aux informations relatives à l’état de l’environnement et au paysage.

La participation du public et l’accès à la justice en rapport avec les décisions illégales de l’administration publique sont régis par la loi nº 241/1990, telle que modifiée et mise en œuvre dans les dispositions du code de l’environnement [7] réglementant la participation à des procédures environnementales spécifiques, dont les procédures EIE, EES et EEI (évaluation environnementale intégrée). L’accès à la justice en rapport avec des décisions, actes ou omissions de l’administration publique est régi par le code de l’environnement, tel que modifié par le décret législatif nº 128/2010, et par les règles générales de procédure fixées par la loi nº 241/1990.

4) Exemples de jurisprudence nationale, rôle de la Cour suprême dans les affaires touchant à la protection de l’environnement

La Cour de cassation italienne (Corte di Cassazione) est l’instance juridictionnelle la plus élevée, bien qu’elle ne puisse être considérée comme une juridiction de troisième instance. Cette cour a pour seule compétence l’examen des violations ou des interprétations erronées du droit par les juridictions de rang inférieur. Elle statue également sur les conflits de compétence, de juridiction et de pouvoir au sein du système judiciaire. En matière civile et pénale, elle est habilitée à réexaminer des décisions ou ordonnances rendues en appel par des juridictions de rang inférieur, mais uniquement sur des questions de droit (décision sur la légitimité); en d’autres termes, il s’agit de confirmer si la juridiction au fond a appliqué et interprété correctement le droit.

La Cour de cassation italienne a joué un rôle important dans l’interprétation des dispositions nationales relatives à l’environnement. Bien que le système italien ne reconnaisse pas un droit distinct à la santé environnementale, la Cour de cassation italienne a interprété l’article 32 de la Constitution — qui garantit le droit individuel à la santé — comme étant le droit individuel de vivre dans un «environnement sain». La Cour de cassation a affirmé l’inviolabilité de ce droit, qui ne peut être supprimé par l’administration publique, même pour des raisons d’ordre public, étant donné qu’il constitue un droit absolu [8].

5) Les parties à la procédure administrative peuvent-elles s’appuyer directement sur les accords internationaux en matière d’environnement, ou seuls les actes législatifs des États membres et de l’Union qui transposent ces accords peuvent-ils être invoqués?

Les parties aux procédures administratives ou judiciaires peuvent se prévaloir d’un accord international à condition, uniquement, de faire référence à l’acte national par lequel il a été ratifié.

1.2. La compétence des juridictions

1) Nombre de niveaux dans le système judiciaire

Le système judiciaire italien est divisé en juridictions ordinaires et non ordinaires. La Cour constitutionnelle ne fait pas partie du pouvoir judiciaire, bien que ses fonctions soient essentiellement judiciaires. Parmi ses différentes compétences, elle statue sur les litiges ayant trait à la légitimité constitutionnelle des lois et des textes législatifs ayant force de loi promulgués par l’État et les régions. Elle statue également sur les conflits de compétences entre les différentes institutions de l’État, entre l’État et les régions, et entre les régions.

La juridiction ordinaire traite des affaires civiles ou pénales et est administrée par des juges ordinaires et des juges honoraires qui forment l’ordre judiciaire. Les juges honoraires sont des juges non professionnels compétents pour connaître des affaires civiles et pénales mineures (par exemple, le juge de paix ou «giudice di pace»).

La juridiction de première instance, en matière civile ou pénale, est exercée comme suit par les instances judiciaires:

• les juges de paix, un organisme honoraire monocratique qui traite de plaintes mineures (par exemple, les plaintes ne dépassant pas 5 000 EUR) ou de délits mineurs prédéfinis;
• le tribunal ordinaire, lequel peut statuer de manière monocratique ou collégiale en fonction des règles de procédure applicables en l’espèce;
• la Cour d’assises (Corte D’Assise), qui ne traite que de délits très graves prédéfinis (par exemple le terrorisme);
• Le tribunal de la jeunesse (Tribunale per i minorenni).

En seconde instance, la juridiction est exercée, en matière civile ou pénale, par les instances judiciaires comme suit:

• la Cour d’appel (Corte d’appello), qui examine les arrêts rendus par les juridictions de première instance. Elle peut modifier (totalement ou partiellement) l’arrêt rendu en première instance ou rejeter le recours;
• la Cour d’assises en appel (Corte D’Assise d’appello), qui examine les arrêts rendus par les cours d’assise. Elle peut modifier (totalement ou partiellement) l’arrêt rendu en première instance ou rejeter le recours.

La juridiction non ordinaire comprend:

• la Cour des comptes (Corte dei Conti);
• les tribunaux militaires;
• la juridiction administrative.

La juridiction administrative a pour objectif de garantir le respect par l’administration publique du principe de l’état de droit et de protéger les droits individuels ainsi que les intérêts légitimes. Comme indiqué précédemment, l’intérêt légitime est l’intérêt d’une partie à obtenir une décision administrative. Un intérêt légitime peut donc naître chaque fois qu’une entité publique exerce, ou omet d’exercer, un pouvoir qui fait autorité et concerne des particuliers. Toutes les décisions administratives peuvent être contestées devant le pouvoir judiciaire administratif, y compris celles émanant du plus haut niveau de l’administration (comme les actes émanant de l’exécutif). Seuls les actes politiques ne peuvent être contestés devant le juge administratif. La juridiction administrative est composée, en première instance, des tribunaux administratifs régionaux (TAR) et, en seconde et dernière instance, du Conseil d’État (Consiglio di Stato).

La plus haute instance judiciaire en matière civile et pénale est la Cour de cassation. Il ne s’agit toutefois pas d’une juridiction de troisième instance. Cette Cour a d’ailleurs pour seule compétence l’examen des violations ou des interprétations erronées du droit par une juridiction de rang inférieur. Les cas de conflit de compétences entre juges spécialisés ou entre juges spécialisés et juges ordinaires sont également renvoyés devant la Cour de cassation, laquelle statue en séance commune de toutes les sections (Sezioni Unite).

2) Règles de compétence et juridiction — comment la compétence des juridictions est-elle déterminée en cas de conflit entre différentes juridictions nationales (dans différents États membres)?

Dans le cadre de procédures pénales, la compétence territoriale est déterminée par le lieu où l’infraction a été commise. Selon le type et la gravité de l’infraction, le délit sera jugé devant un juge de paix, un tribunal ordinaire ou une cour d’assises. Les cas de conflit de compétence ou de juridiction peuvent être contestés par les parties ou d’office par le tribunal à chaque étape de la procédure de jugement (article 20 du code de procédure pénale).

Dans les procédures civiles, la règle générale est que la juridiction compétente est celle du lieu de résidence ou du domicile du défendeur (article 18 du code de procédure civile). En fonction de la valeur économique de la plainte, l’affaire sera jugée devant le juge de paix ou le tribunal ordinaire. Les cas de conflit de compétence ou de juridiction peuvent être contestés par les parties ou d’office par le tribunal à chaque étape de la procédure de jugement (articles 37 et 41 du code de procédure civile).

Il existe 20 tribunaux administratifs régionaux, établis dans les 20 régions d’Italie. Dans les procédures administratives, la règle générale veut que la compétence territoriale soit déterminée par le lieu où opère l’administration publique (responsable de la décision, de l’acte ou de l’omission attaqués) (article 13 du CPA). Les conflits de compétence peuvent être contestés par les parties ou d’office par le tribunal au cours de la procédure de première instance (article 9 du CPA).

3) Particularités en ce qui concerne les règlements de procédure dans le secteur de l’environnement (tribunaux environnementaux spécialisés), contributions de non-spécialistes, juges experts

Le système judiciaire italien ne prévoit aucun organe judiciaire spécialisé ni aucune procédure judiciaire spécifique pour les affaires environnementales. Celles-ci sont principalement traitées par les juridictions administratives, qui suivent les règles générales de la procédure administrative.

4) Niveau de contrôle des juges en cas de recours administratifs, le concept d’agir «d’office»: quelles sont les limites? Règles applicables aux juridictions lorsqu’elles agissent d’office

Les recours contre des actes administratifs relèvent de la compétence exclusive des juges administratifs. Les juridictions administratives disposent d’une compétence générale en ce qui concerne la légitimité des actes adoptés par l’administration publique allant prétendument à l’encontre d’«intérêts légitimes» (à savoir, la violation des intérêts d’un individu à la suite d’une décision de l’administration publique). Dans ce cas, le tribunal administratif peut ordonner l’annulation d’une décision administrative déclarée invalide pour défaut de compétence, violation de la loi ou abus de pouvoir. Lorsque les juges administratifs annulent une décision administrative, ils peuvent préciser les mesures appropriées permettant d’assurer l’exécution de l’arrêt (article 34, paragraphe 1, du CPA). Depuis 2000 [9], un juge administratif peut également condamner l’administration publique à réparer les dommages subis par une personne à la suite d’actes ou d’omissions de ladite administration (article 30 du CPA).

En outre, la juridiction administrative dispose d’une compétence exclusive résiduelle pour certaines matières (article 133 du CPA). Par exemple:

• l’accès aux documents administratifs;
• les décisions de l’administration publique concernant la production d’énergie;
• la gestion du cycle des déchets;
• les décisions adoptées en violation des règlements relatifs aux dommages environnementaux.

Cette compétence exclusive ne les autorise pas à contester un acte spécifique adopté par l’administration publique, mais leur permet de faire appliquer un droit reconnu par la loi. Le juge administratif peut ordonner à l’administration publique d’accorder des dommages et intérêts, de faire ou de donner quelque chose, ou de fournir un service spécifique (ce que l’on appelle la «reintegrazione in forma specifica») (article 34 du CPA).

En règle générale, un tribunal ne peut statuer d’office sur des demandes dont il n’a pas été saisi et est tenu de statuer dans les limites de la requête. Une fois qu’une procédure a été engagée par les parties, les juges disposent de pouvoirs limités lorsqu’il s’agit de statuer d’office. À titre d’exemple, le juge peut, d’office:

• mener une instruction préparatoire ou désigner un expert technique en tant que consultant (appelé «Consulente Tecnico d’Ufficio» – CTU) chargé d’évaluer les aspects techniques de la décision examinée (voir question 1.5);
• demander des éclaircissements ou des documents supplémentaires aux parties afin d’étayer l’affaire pendant la phase d’instruction de la procédure (article 63);
• désigner la partie qui doit supporter certains frais de la procédure judiciaire (article 26);
• annuler un acte administratif dans les cas prévus par la loi (article 35);
• préciser les mesures appropriées pour assurer l’exécution de l’arrêt.

1.3. Organisation de la justice au niveau administratif et judiciaire

1) Procédure administrative: système (ministères et/ou autorités publiques spécifiques)

Dans le système national italien, le cadre administratif fait référence à l’État, aux administrations régionales, aux provinces, aux municipalités ainsi qu’à tout organisme exerçant des fonctions publiques (articles 41 à 43 de la Constitution). Le MATTM est compétent en ce qui concerne: les permis relatifs à l’élimination des déchets dans les eaux marines; les mesures ayant trait aux lignes électriques dont la tension est supérieure à 150 KV; les procédures d’évaluation des incidences sur l’environnement (EIE), les procédures d’évaluation environnementale stratégique (EES), ainsi que les procédures de prévention et de réduction intégrées de la pollution (PRIP/DEI) pour les sites particulièrement importants.

Les régions disposent de compétences en matière de planification et de programmation. Elles sont en outre habilitées à adopter des mesures administratives spécifiques, telles que les permis de gestion des déchets, les permis d’émission dans l’atmosphère ainsi que les procédures EIE et PRIP, lorsque ces mesures ne sont pas réservées à l’État ou déléguées aux provinces par les régions.

Étant donné que les régions ont la possibilité de déléguer des compétences administratives aux municipalités, la nature précise des pouvoirs des municipalités varie même si, en règle générale, l’étendue des compétences conférées en matière d’environnement a été limitée [10].

2) Comment peut-on faire appel en justice d’une décision administrative en matière d’environnement? Quand peut-on attendre une décision de justice définitive?

Les décisions administratives en matière d’environnement peuvent faire l’objet d’un recours devant le tribunal administratif régional (TAR) compétent dans un délai de 60 jours à compter de la notification de la décision à la partie concernée ou de la date de publication de la décision (articles 2 et 21 de la loi nº 1034/1971 telle que modifiée ultérieurement). Les voies de recours administratif ne doivent pas nécessairement être épuisées avant de saisir un tribunal (article 20 de la loi nº 1034/1971). La décision du TAR peut faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’État dans un délai de 60 jours à compter de la notification de la décision du tribunal. Dans le système national, le tribunal ne dispose d’aucun délai pour rendre une décision. L’article 111 de la Constitution exige que les procédures judiciaires soient menées à terme dans un délai raisonnable. Néanmoins, trois ans en moyenne sont nécessaires pour que le tribunal administratif rende une décision [11]. En outre, l’article 2, paragraphe 2, du CPA impose au juge administratif et aux parties de coopérer de sorte que la durée du procès reste raisonnable.

3) Existence de juridictions environnementales spécialisées, rôle principal, compétence

Le système judiciaire italien ne prévoit aucun organe judiciaire spécialisé ni aucune procédure judiciaire spécifique pour les affaires environnementales. Celles-ci sont principalement traitées par les juridictions administratives, qui suivent les règles générales de la procédure administrative.

4) Recours contre les décisions administratives en matière d’environnement rendues par les autorités compétentes et recours contre les ordonnances et décisions judiciaires (niveaux)

Outre les recours judiciaires, le système judiciaire italien prévoit également des procédures non judiciaires permettant de contester des actes administratifs (ricorsi amministrativi — décret nº 1199/1971 du président de la République): Il s’agit notamment des procédures suivantes:

• le recours hiérarchique typique: soumis à l’organe supérieur de l’administration publique ayant adopté la décision;
• le recours hiérarchique atypique: soumis à un organe de l’administration publique différent de celui qui a adopté la décision, en l’absence de relation hiérarchique;
• le recours en opposition: soumis à l’organe de l’administration publique ayant adopté la décision.

Lorsqu’il s’agit de contester des décisions administratives en matière d’environnement, les particuliers et les ONG peuvent emprunter des voies de recours tant juridictionnelles que non juridictionnelles. Dans le cadre de recours non juridictionnels, les organes administratifs devant lesquels l’acte a fait l’objet d’un recours sont tenus de rendre les décisions dans le délai prévu par la loi, lequel varie en fonction des différentes procédures en cause. Ainsi, ces délais peuvent être de 30, 60, 90 ou 120 jours à compter de la soumission de la requête (décret nº 1199/1971 du président de la République). La décision adoptée par l’organe administratif à la suite du recours non juridictionnel peut être contestée devant le tribunal administratif régional (TAR) et le Conseil d’État. Ces procédures non judiciaires permettent d’examiner non seulement la légalité, mais aussi le fond — l’adéquation — de la décision. Elles ne constituent pas une condition préalable au recours judiciaire administratif. En revanche, ces procédures n’empêchent pas de saisir le tribunal administratif (TAR) dans le cas où l’administration publique rejetterait le recours.

Les décisions administratives en matière d’environnement (EIE, EES, PRIP) peuvent faire l’objet d’un recours devant l’organe hiérarchiquement supérieur à celui qui rend la décision (recours hiérarchique). Le demandeur doit introduire sa requête dans les 30 jours suivant la notification de la décision affectant l’un de ses intérêts. Cette procédure doit être clôturée par l’administration publique dans un délai de 90 jours.

5) Moyens de recours extraordinaires. Règles dans le domaine de l’environnement. Règles régissant l’introduction des renvois préjudiciels

Le système de procédures non judiciaires inclut un recours extraordinaire et résiduel appelé appel devant le président de la République (Ricorso Straordinario al Presidente della Repubblica), permettant de contester uniquement la légalité (mais pas le bien-fondé) d’un acte définitif de l’administration publique. Une fois que cet appel a été choisi, il devient impossible de former un recours judiciaire administratif. Un appel devant le président de la République peut être introduit dans un délai de 120 jours à compter de la notification de la décision attaquée et est tranché sur la base de l’avis obligatoire rendu par le Conseil d’État.

En outre, à chaque étape de la procédure judiciaire, les parties peuvent demander au juge d’introduire auprès de la CJUE une demande de renvoi préjudiciel. En règle générale, le juge dispose d’un pouvoir discrétionnaire quant à la question préjudicielle. L’obligation de renvoi naît lorsque les recours juridictionnels nationaux ne sont plus disponibles et qu’un avis sur l’application du droit de l’UE est nécessaire pour parvenir à une décision. Le renvoi devient également obligatoire, même pour une juridiction de première instance, lorsqu’une question relative à la validité du droit de l’UE est soulevée. En effet, les juridictions nationales ne sont pas compétentes pour prononcer la nullité de mesures prises par les institutions de l’UE [12].

6) Existe-t-il des solutions extrajudiciaires dans le domaine de l’environnement en ce qui concerne le règlement des conflits (médiation, etc.)?

Dans le système judiciaire italien, les modes alternatifs de résolution des conflits (par exemple médiation et conciliation) ne sont obligatoires qu’au civil, et ne concernent que certaines matières spécifiques (décret législatif nº 28/2010). Les modes alternatifs de résolution des conflits ne sont donc pas disponibles pour les jugements administratifs traitant d’affaires environnementales.

7) Comment d’autres acteurs peuvent-ils aider [médiateur (le cas échéant), procureur] — lien accessible vers les sites?

En Italie, la loi nº 127/1997 a institué un médiateur au niveau régional et dans les provinces autonomes, mais il n’existe pas de médiateur au niveau national [13]. Ces médiateurs peuvent assister le public dans la préparation d’un recours (mais ne peuvent toutefois pas saisir eux-mêmes le tribunal) et demander à l’administration publique de réexaminer une action ou une omission contestée (article 16 de la loi nº 127/1997).

Les poursuites pénales privées n’existent pas dans le système juridique italien. Seul le ministère public a le pouvoir — mais aussi l’obligation — d’entamer des procédures pénales (article 112 de la Constitution). Toutefois, les personnes physiques et morales peuvent introduire une plainte auprès du ministère public contre des actes criminels portant atteinte à l’environnement et à la santé.

1.4. Comment porter une affaire devant une juridiction?

1) Qui peut contester une décision administrative en matière d’environnement (importance du concept de public concerné et ONG)?

Le code de l’environnement définit le «public concerné» comme étant le public touché ou susceptible d’être touché par les décisions prises en matière d’environnement ou qui a un intérêt à faire valoir à l’égard du processus décisionnel; les ONG œuvrant en faveur de la protection de l’environnement et satisfaisant aux exigences du droit national sont considérées par la loi comme ayant un intérêt [article 5, lettre v), du code de l’environnement].

2) Des règles différentes s’appliquent-elles en vertu de la législation sectorielle (conservation de la nature, gestion de l’eau, déchets, EIE, PRIP/DEI, etc.)?

Pour les intervenants mentionnés ci-dessus (en tant que public concerné), il n’existe pas de règles applicables dans la législation sectorielle ou procédurale telle que l’EIE ou la PRIP. La qualité pour agir est accordée à tout sujet dont les intérêts sont affectés par la décision de l’administration publique (article 7 du CPA).

3) Règles régissant la qualité pour agir applicables aux ONG et aux personnes physiques (dans la procédure administrative et au niveau judiciaire, pour les organisations dotées de la personnalité juridique, les groupes ad hoc de représentants du public, la qualité pour agir d’ONG étrangères, etc.)

Le système juridique italien offre aux membres du public ayant un intérêt légitime à l’égard d’une décision administrative la possibilité de prendre part au processus décisionnel dans le domaine de l’environnement. Ce droit est encore renforcé par la possibilité de contester la décision définitive prise à l’issue du processus décisionnel devant une instance administrative ou judiciaire, à condition que le droit ou l’intérêt légitime soit susceptible d’avoir été violé.

En ce qui concerne les personnes physiques, il a été constaté que la jurisprudence administrative relative à la qualité pour agir semblait s’appuyer sur des notions vagues et flexibles telles que la «vicinitas» (un lien stable et pertinent entre le plaignant et la zone environnementale concernée, à vérifier au cas par cas) [14]. Par exemple, le fait d’être propriétaire (ou de vivre à proximité) d’un terrain touché par des activités nuisibles à l’environnement ou par une source de pollution peut suffire à établir la qualité pour agir [15].

En outre, les ONG environnementales reconnues et accréditées auprès du ministère de l’environnement en vertu de l’article 13 de la loi nº 349/1986 sont considérées comme ayant un intérêt dans les décisions, actes ou omissions en matière d’environnement. Afin d’être officiellement reconnues par le ministère de l’environnement et d’avoir qualité pour agir, les associations doivent répondre à certaines exigences: être actives dans tout le pays, ou au moins dans cinq régions; posséder des règles internes démocratiques; poursuivre des objectifs de protection de l’environnement; et assurer une continuité dans leurs actions.

Selon la jurisprudence administrative italienne, le juge peut également donner qualité pour agir à des organisations et à des groupes ad hoc représentant un intérêt susceptible d’être compromis par la décision, une fois qu’un lien concret et stable avec le territoire italien a été établi. La qualité pour agir peut donc être accordée, au cas par cas, à des groupes et à des associations à condition que le groupe ou l’association participe de manière effective et cohérente à la protection de l’environnement et représente la communauté locale touchée par la mesure contestée [16].

Selon la jurisprudence administrative italienne, le juge peut également donner qualité pour agir à des ONG étrangères représentant un intérêt susceptible d’être compromis par la décision.

4) Quelles sont les règles régissant la traduction et l’interprétation si des parties étrangères sont concernées?

En règle générale, seule la langue italienne est autorisée lors des procédures judiciaires (article 122 du code de procédure civile). La loi prévoit néanmoins certaines exceptions en fonction des régions et des provinces autonomes. Par exemple, au Trentin-Haut Adige/Südtirol, l’allemand a un statut équivalent à l’italien en ce qui concerne certains actes de procédure spécifiques. Dans la Vallée d’Aoste, le français a un statut équivalent à l’italien et au Frioul-Vénétie Julienne, des droits spécifiques sont accordés à la minorité d’expression slovène. En dehors de ces exceptions, lorsqu’un intervenant non italien doit être entendu ou lorsque le juge doit examiner des documents rédigés dans une langue autre que l’italien, un interprète peut être désigné. Dans les procédures pénales, le défendeur bénéficie de l’assistance gratuite d’un interprète (article 111 de la Constitution et article 143 du code de procédure pénale). Dans les procédures administratives et civiles, le juge détermine la partie qui doit s’acquitter des frais d’interprétation (article 53 des modalités d’exécution du code de procédure civile). Le système juridique italien applique le principe du «perdant-payeur», de sorte que le perdant doit supporter les frais d’interprétation. Néanmoins, le juge peut limiter la responsabilité pécuniaire de la partie perdante s’il estime que les coûts exposés par la partie gagnante sont excessifs ou inutiles.

1.5. Les éléments de preuve et les experts dans les procédures

Aperçu général de certaines règles applicables aux questions administratives en matière d’environnement, contrôle du juge, appel à un expert dans le cadre de la procédure

1) Évaluation des éléments de preuve — y a-t-il des limites à l’obtention ou à l’évaluation des éléments de preuve, la juridiction peut-elle demander d’office des éléments de preuve?

Les règles applicables aux preuves dans les affaires environnementales dérivent des codes de procédure civile, pénale et administrative. En particulier, deux principes de base régissent la collecte de preuves: la charge de la preuve incombe au demandeur; et la collecte de preuves se fait en vertu du principe du contradictoire (contraddittorio tra le parti).

Il incombe aux parties de fournir au juge les éléments de preuve dont elles disposent. Les parties à un litige peuvent fournir des documents et demander au juge d’ordonner la désignation d’un expert, l’inspection de personnes ou d’objets, la présentation de documents ou d’autres objets, ou l’audition de témoins. Le juge peut accepter ou rejeter ces demandes au moyen d’un arrêt motivé.

En outre, si des informations complémentaires sont nécessaires, le juge administratif peut, d’office:

• demander aux parties de présenter des documents ou d’apporter des éclaircissements (article 63 du CPA);
• ordonner à des tiers de présenter des documents ou d’autres éléments (article 63 du CPA);
• admettre des témoignages écrits (article 63 du CPA);
• admettre d’autres preuves prévues par le code de procédure civile, à l’exclusion de l’interrogatoire formel et du serment (article 63 du CPA);
• mener une instruction préparatoire ou désigner un expert technique en tant que consultant (appelé «Consulente Tecnico d’Ufficio» – CTU) chargé d’évaluer les aspects techniques de la décision examinée (article 63 du CPA);
• ordonner à l’administration publique de fournir des informations et des documents utiles (article 64 du CPA).

Les preuves sont évaluées par le juge conformément au principe d’appréciation libre et prudente du juge (article 64, paragraphe 4, du CPA, article 192 du code de procédure pénale et article 116 du code de procédure civile).

2) Peut-on soumettre de nouveaux éléments de preuve?

Toutes les allégations et requêtes des parties doivent être soumises dans les délais fixés par le juge dans le cadre de la phase d’instruction (fase istruttoria), sous peine d’irrecevabilité. La phase d’instruction prend fin une fois que tous les éléments de preuve ont été soumis dans les délais impartis. La collecte de preuves peut également être effectuée avant le début de la phase d’instruction, lorsqu’il existe un sérieux risque que les preuves soient détruites ou considérablement altérées avec le temps. À la demande d’une partie, le juge peut autoriser à titre exceptionnel la présentation tardive de mémoires ou de documents (articles 54 et 73 du CPA).

3) Comment peut-on obtenir des avis d’experts dans les procédures? Listes et registres d’experts publiquement disponibles

Le code de procédure administrative ne prévoit ni ne réglemente expressément la capacité des parties à désigner leurs propres experts techniques (Consulente Tecnico di Parte – CPT). Le Conseil d’État a toutefois établi que les parties pouvaient désigner leur propre expert technique, lequel est habilité à prendre part à l’instruction effectuée par l’expert désigné par le juge (CTU) [17] En règle générale, les parties peuvent demander au juge de désigner un expert parmi les fonctionnaires ou les professionnels inscrits au registre d’experts tenu au sein de chaque tribunal [18].

3.1) L’avis d’expert est-il contraignant pour les juges, ceux-ci disposent-ils d’une marge d’appréciation?

L’avis de l’expert n’est pas strictement contraignant pour le juge. Ce dernier peut prendre une décision différente de l’avis d’expert, à condition qu’il justifie sa décision.

3.2) Règles concernant les experts sollicités par la juridiction

Les CTU sont nommés par le juge par ordonnance du tribunal. Par cette même ordonnance, le juge formule les questions adressées au CTU et fixe le délai dans lequel l’expert désigné doit comparaître devant le magistrat délégué à cet effet pour accepter la mission et prêter serment (article 67 du CPA).

3.3) Règles concernant les experts sollicités par les parties

Comme indiqué ci-dessus, les parties peuvent demander au juge de désigner un expert. Aussi les règles énoncées au point 3.2 sont-elles applicables.

3.4) Quels sont les frais de procédure à payer en ce qui concerne les avis d’experts et le témoignage d’experts, et quand faut-il les payer?

Pour la fixation des honoraires de l’expert, le juge utilise la même ordonnance du tribunal que celle portant désignation du CTU. Plus précisément, par l’ordonnance du tribunal (decreto di nomina), le juge ordonne généralement le paiement de la première tranche, tandis que les honoraires définitifs des experts sont liquidés par le juge à la fin de la procédure, à la demande du CTU.

Les auxiliaires du juge (CTU, interprètes, experts techniques, etc.) ont droit au remboursement de tous les frais, frais de voyage, indemnités journalières et autres frais exposés aux fins de l’exécution de la mission. Les honoraires des experts varient au cas par cas et sont fondés sur le tableau figurant dans le décret nº 115/2002 du président de la République et dans le décret ministériel du 30.5.2002. Ils incluent les montants des honoraires fixes et variables accordés aux experts et aux consultants techniques. Pour les services ne figurant pas dans le tableau, les honoraires correspondent à des «vacations» («vocazioni»). Chaque vacation a une durée de 2 heures. Les honoraires s’élèvent à 14,68 EUR pour la première vacation et sont ramenés à 8,15 EUR pour chaque vacation suivante. Le juge ne peut pas attribuer plus de quatre vacations par jour [19].

1.6. Les professions juridiques et les possibles acteurs et participants aux procédures

1) Rôle des avocats, obligatoire ou non, comment prendre contact, lien internet accessible au public vers le registre ou le site web du barreau, éventuellement d’avocats spécialisés dans le domaine de l’environnement

Dans le système judiciaire italien, les avocats sont les seuls intervenants habilités à représenter et à défendre les intérêts d’une partie dans une procédure judiciaire. Le recours à un conseil juridique est toujours obligatoire dans les procédures judiciaires, sauf dans les affaires relatives à l’accès à l’information et portées devant le juge administratif, ainsi que dans les litiges civils portés devant le juge de paix, lorsque la valeur du litige ne dépasse pas 1 100 EUR (article 82 du code de procédure civile).

Les avocats agissent dans les limites du mandat écrit reçu de leur client et sont tenus au respect des principes de moralité, d’intégrité et de loyauté prévus par le code de conduite (Codice Deontologico). Les associations locales et nationales du barreau garantissent l’application de ce code et peuvent imposer des sanctions disciplinaires [20].

En outre, la loi nº 27/2012 [21] prévoit que tous les professionnels, dont les avocats, doivent fournir à leurs clients une estimation préalable des coûts liés à l’activité professionnelle ainsi qu’une indication du degré de complexité de l’affaire. Les honoraires d’avocat sont déterminés sur la base de paramètres (parametri) définis par le décret nº 55/2014 du ministère de la justice, tel que modifié en dernier lieu par le décret nº 37/2018 du ministère de la justice. Les honoraires de l’avocat peuvent être négociés avec le client.

1.1 Existence ou non d’une assistance bénévole

En Italie, il n’existe pas de dispositions expresses concernant l’assistance bénévole. Toutefois, le principe de la liberté des parties de déterminer les honoraires applicables aux services juridiques [22] est généralement interprété de manière à permettre aux avocats animés par une motivation éthique ou sociale de fournir ce service. Aucune licence spécifique n’est requise des avocats qui souhaitent fournir des services juridiques bénévoles en Italie; les seules exigences pour les avocats sont l’inscription à l’ordre des avocats italien (Ordine degli Avvocati) et l’obligation d’offrir des services juridiques bénévoles dans le respect de la législation applicable et des règles professionnelles [23].

1.2 Si cette assistance est proposée, quels sont les principaux éléments de la procédure à en bénéficier (éventuellement des liens vers des formulaires, la juridiction ou l’agence compétente, l’adresse, le numéro de téléphone, l’adresse électronique, les moyens de contact, etc.)?

Comme indiqué précédemment, il n’existe pas en Italie de dispositions explicites concernant l’assistance bénévole; toutefois, certains cabinets juridiques et ONG environnementales fournissent ce service (voir section 1.3 ci-dessous).

1.3 À qui le requérant doit-il s’adresser pour bénéficier d’une assistance bénévole?

Certains avocats spécialisés dans les questions environnementales ont formé des associations qui fournissent des conseils en matière d’environnement [24]. En outre, certaines ONG ont ouvert des bureaux spécialisés chargés de conseiller les citoyens en matière d’environnement [25]. Les citoyens peuvent contacter des cabinets juridiques et des avocats spécialisés dans les questions environnementales directement ou par l’intermédiaire de ces ONG [26].

2) Registres d’experts ou sites web publiquement accessibles des barreaux ou registres incluant les coordonnées d’experts

En Italie, il n’existe pas de registre ou de section spécifique du barreau consacrés aux spécialistes du droit de l’environnement. Comme indiqué ci-dessus, des registres d’experts en environnement sont disponibles au sein de chaque tribunal [27].

3) Liste des ONG actives dans le domaine, liens vers des sites permettant de contacter ces ONG

Le site web du ministère de l’environnement fournit une liste des ONG actives en Italie dans le domaine de l’environnement.

4) Liste des ONG internationales actives dans l’État membre

Plusieurs ONG internationales sont actives sur le territoire national Il s’agit, notamment, des organisations suivantes:

• Greenpeace Italia
• WWF Italia
• Earth Council Italia
• Société pour le développement international Italie
• Organisation mondiale des agriculteurs (OMA)
• Comité d’action pour les trois conventions internationales (CA3C)
• Les Amis de la Terre Italie.

1.7. Les garanties pour des procédures efficaces

1.7.1. Délais de procédure

1) Délai pour contester une décision administrative (non judiciaire) en matière d’environnement rendue par un organe administratif (soit supérieur soit de même niveau)

Les décisions administratives en matière d’environnement (EIE, EES et AEI) sont susceptibles de recours devant l’organe hiérarchiquement supérieur à celui qui a rendu la décision (recours hiérarchique – articles 1 à 7 du décret nº 1199/1971 du président de la République). Le demandeur doit introduire sa requête dans les 30 jours suivant la notification de la décision affectant l’un de ses intérêts.

2) Délai dont dispose un organe administratif pour rendre une décision

La procédure doit aboutir, dans un délai de 90 jours, à l’adoption définitive d’une nouvelle décision administrative susceptible de recours devant le TAR et le Conseil d’État (article 20 de la loi nº 1034/1971). Si, à l’expiration du délai de 90 jours à compter du recours, l’administration publique n’a pas communiqué la décision à la partie intéressée, le recours est réputé rejeté. Le rejet peut faire l’objet d’un recours devant le TAR et le Conseil d’État.

3) Est-il possible de contester une décision administrative de premier niveau directement devant une juridiction?

Les décisions administratives en matière d’environnement peuvent également faire l’objet d’un recours directement devant le TAR dans un délai de 60 jours à compter de la notification de la décision à la partie concernée ou de la date de publication de la décision (articles 2 et 21 de la loi nº 1034/1971 telle que modifiée ultérieurement). Les voies de recours administratif ne doivent donc pas nécessairement être épuisées avant de saisir un tribunal administratif (article 20 de la loi nº 1034/1971).

4) Les juridictions nationales doivent-elles rendre leur jugement dans un délai imparti?

En Italie, les juridictions nationales ne doivent pas rendre leur jugement dans un délai imparti. L’article 111 de la Constitution exige toutefois que les procédures judiciaires soient menées à terme dans un délai raisonnable. En règle générale, une moyenne de trois ans est nécessaire pour que les tribunaux administratifs puissent statuer [28].

5) Délais applicables durant la procédure (pour les parties, la présentation d’éléments de preuve, autres délais possibles, etc.)

Les personnes physiques et morales peuvent contester les décisions administratives en matière d’environnement devant le TAR dans un délai de 60 jours à compter de la notification de ces décisions. Toutes les allégations et requêtes des parties doivent être soumises lors de la phase d’instruction (fase istruttoria), sous peine d’être déclarées irrecevables par le juge.

Les parties peuvent produire des documents jusqu’à 40 jours avant l’audience, des mémoires jusqu’à 30 jours et répondre aux nouveaux documents et mémoires jusqu’à 20 jours avant l’audience. À la demande d’une partie, le juge peut autoriser à titre exceptionnel la présentation tardive de mémoires ou de documents (articles 54 et 73 du CPA).

1.7.2. Mesures provisoires et conservatoires, exécution des jugements

1) Quand un recours contre une décision administrative a-t-il un effet suspensif?

Lorsqu’il s’agit de contester une décision administrative, ni le recours administratif ni la demande de recours juridictionnel n’ont d’effet suspensif automatique. En vertu de l’article 55 du CPA, le requérant peut demander au tribunal de suspendre les effets des décisions attaquées ou d’adopter toute mesure provisoire appropriée. Le tribunal administratif annulera la décision dès lors que les moyens invoqués par le requérant sont fondés.

L’exécution de la mesure administrative peut également être suspendue pour des motifs graves, et pour le temps strictement nécessaire, par le même organe que celui qui a émis la mesure ou par un autre organe requis par la loi. Le délai de suspension est explicitement indiqué dans l’acte qui ordonne la suspension et ne peut être prolongé ou reporté qu’une seule fois. Il peut également être réduit si l’administration publique le juge nécessaire (article 21-quater de la loi 241/1990).

2) L’autorité ou l’autorité supérieure peut-elle prendre des mesures de redressement par voie d’injonction pendant le recours administratif?

En ce qui concerne la procédure administrative, une injonction ne peut être prononcée qu’à la demande du plaignant et doit être adressée au tribunal compétent. La décision d’octroi d’une mesure de redressement par voie d’injonction peut être contestée devant le Conseil d’État dans les 30 jours suivant la notification de la mesure, ou dans les 60 jours suivant la publication de la mesure au journal officiel (articles 55, 56 et 58 du CPA).

En ce qui concerne les recours administratifs (ricorsi amministrativi), la suspension de l’acte administratif peut être accordée par l’administration publique de niveau hiérarchique supérieur, soit d’office, soit à la demande du plaignant (article 2 du décret nº 1199/1971 du président de la République).

3) Est-il possible de déposer une demande en vue d’une telle mesure pendant la procédure, et à quelles conditions? Quel est l’éventuel délai imparti pour déposer cette demande?

Une demande de mesure de redressement par voie injonctive en matière d’environnement peut être introduite après l’adoption de la décision définitive et doit être adressée au tribunal compétent.

4) Une décision administrative est-elle exécutée immédiatement même si elle fait l’objet d’un recours? À quelles conditions?

En règle générale, les décisions administratives peuvent être exécutées immédiatement, indépendamment de tout recours ou de toute action devant le tribunal.

5) La décision administrative est-elle suspendue si elle est attaquée devant une juridiction en phase juridictionnelle?

Lorsqu’une décision administrative est contestée, ni le recours administratif ni la demande de recours juridictionnel n’ont d’effet suspensif automatique. Les plaignants souhaitant suspendre une décision administrative doivent adresser la demande à l’administration publique compétente ou au tribunal administratif.

6) Les tribunaux nationaux peuvent-ils prendre des mesures de redressement par voie d’injonction (moyennant garantie financière)? Un recours distinct existe-t-il contre cette ordonnance adoptant des mesures de redressement par voie d’injonction ou la garantie financière?

Les critères relatifs à l’octroi d’une mesure de redressement par voie injonctive devant le juge administratif sont définis dans le CPA: une fois la demande introduite, le juge doit rendre une décision lors de la première audition après la notification de la demande, et dans les 10 jours suivant la formation du recours. Les parties peuvent soumettre des documents jusqu’à deux jours avant que la décision soit rendue et ont le droit de comparaître devant le tribunal.

Pour prendre sa décision, le juge est tenu de déterminer si l’exécution de l’acte attaqué est susceptible de porter gravement et définitivement préjudice aux intérêts du plaignant. Une fois cette condition vérifiée, il peut rendre une ordonnance indiquant les raisons pour lesquelles la mesure d’injonction doit être accordée. L’exécution de la mesure d’injonction peut alors être demandée par le plaignant et prendre la forme d’une ordonnance imposant:

• la suspension de la décision attaquée;
• le paiement d’une somme d’argent.

Le juge peut également accorder d’autres types de mesures d’injonction comme la saisie judiciaire ou l’action urgente.

Si l’octroi de mesures d’injonction a un effet irréversible, le juge peut décider de le subordonner au paiement d’une caution. En outre, si la décision relative aux mesures d’injonction n’est pas exécutée en tout ou en partie, la partie concernée peut demander au tribunal (tribunal administratif régional) de prendre les mesures d’exécution appropriées. La décision d’octroi d’une mesure d’injonction peut être contestée devant le Conseil d’État dans les 30 jours suivant la notification de la mesure, ou dans les 60 jours suivant la publication de la mesure au journal officiel.

1.7.3. Frais – aide juridictionnelle – assistance bénévole, autres mécanismes d’aide financière

1) Comment peut-on calculer les frais qui seront exposés lorsqu’on a l’intention d’engager une procédure — frais administratifs, frais de justice, frais d’ouverture de procédure, honoraires des experts, honoraires des avocats, frais de recours, etc.

Les catégories de coûts qu’un demandeur doit supporter lorsqu’il fait appel à la justice en matière environnementale sont:

• les frais de justice ou contribution unifiée (Contributo Unificato);
• le droit de timbre (27 EUR);
• les honoraires d’avocats;
• les honoraires d’experts (le cas échéant).

La contribution unifiée varie en fonction du type de procédure et de la valeur du litige déclaré par le demandeur (article 13 du décret présidentiel nº 115/2002 relatif aux frais de justice) [29]. Dans les procédures administratives, cette contribution peut varier d’un minimum de 650 EUR à un maximum de 6 000 EUR. En cas de recours, elle peut varier d’un minimum de 925 EUR à un maximum de 9 000 EUR.

On peut citer quelques exemples pertinents pour les procédures administratives en matière d’environnement:

Type de recours administratif	Contribution unifiée
Procédure concernant l’accès à l’information environnementale	Gratuit
Procédure relative à l’accès aux documents administratifs	300 EUR
Procédure contre le silence de l’administration publique	300 EUR
Procédure relative à l’exécution des jugements	300 EUR
Recours devant le tribunal administratif régional et le Conseil d’État	650 EUR
Recours extraordinaire devant le président de la République.	650 EUR

Si la plainte est accueillie favorablement, le demandeur est remboursé par la ou les parties perdantes, à moins que le juge ne décide que chaque partie supporte ses propres dépens.

Selon l’article 9, paragraphe 4, de la loi nº 21/2012, tous les professionnels, dont les avocats, doivent fournir à leurs clients une estimation préalable des coûts liés à l’activité professionnelle ainsi qu’une indication du degré de complexité de l’affaire.

2) Coût des mesures de redressement par voie d’injonction ou de mesures provisoires; une garantie est-elle nécessaire?

Les frais de justice relatifs aux mesures de redressement par voie d’injonction ou de mesures provisoires suivent les règles mentionnées ci-dessus. Ils sont toutefois réduits de 50 % et les droits de timbre sont obligatoires. Le demandeur peut proposer ou se voir ordonner par le juge de payer une caution ou un dépôt de dommages-intérêts. Comme mentionné, si l’octroi de mesures d’injonction a un effet irréversible, le juge peut décider de le subordonner au paiement d’une caution.

3) Les personnes physiques peuvent-elles bénéficier d’une aide juridictionnelle?

Dans le système italien, l’assistance financière octroyée aux indigents constitue un droit fondamental consacré dans la Constitution italienne (article 24). Le décret nº 115/2002 du président de la République prévoit donc que l’aide juridictionnelle doit être accordée par l’État (patrocinio a spese dello Stato) aux personnes physiques dont le revenu annuel est inférieur à 11 493,82 EUR. Ce seuil est mis à jour tous les deux ans par décret du ministère de la justice, en fonction de l’inflation.

Dans les procédures civiles, pénales et administratives, une demande déposée sur papier non visé doit être présentée au barreau compétent [30], lequel pourrait demander au requérant de produire d’autres documents afin de prouver son statut économique. Dans un délai de 10 jours à compter de la requête, le barreau doit faire droit à la demande ou la rejeter. Si elle est acceptée, le demandeur peut choisir un avocat dans la liste dressée par le barreau et la contribution unifiée, ainsi que les honoraires d’avocat, sont payés par l’État. Si elle est rejetée, le demandeur peut s’adresser directement au juge qui préside l’affaire.

4) Les associations, les personnes morales et les ONG, qu’elles soient dotées ou non de la personnalité juridique, peuvent-elles bénéficier d’une aide juridictionnelle? Si oui, comment demander cette aide juridictionnelle? Existe-t-il une assistance bénévole?

L’article 119 du décret nº 115/2002 du président de la République étend également l’aide juridictionnelle aux entités et associations, à condition qu’elles ne poursuivent pas de but lucratif; qu’elles n’exercent pas d’activités économiques (les deux critères doivent être remplis); et qu’elles aient un revenu annuel ne dépassant pas 11 493,82 EUR. La demande d’aide juridictionnelle introduite par des entités ou associations suit les mêmes règles que celles prévues pour les personnes physiques [31].

5) D’autres mécanismes financiers existent-ils pour fournir une aide financière?

Alors que les personnes physiques ne peuvent solliciter une aide juridictionnelle ou une assistance bénévole qu’auprès de cabinets juridiques, les associations de défense de l’environnement en Italie peuvent également recourir à différents canaux de financement. Par exemple, elles peuvent demander à figurer dans la liste des entités à but non lucratif auxquelles les citoyens peuvent transférer 5/1000 de l’impôt dû à l’État. Elles peuvent également recourir aux fonds spéciaux de l’UE, des États, des régions et des collectivités locales [32].

6) Le principe selon lequel «la partie qui succombe est condamnée aux dépens» s’applique-t-il? Comment est-il appliqué par les juridictions, existe-t-il des exceptions?

Le système juridique italien applique le principe du «perdant-payeur» (article 91 du code de procédure civile). Néanmoins, le juge peut, à sa discrétion, limiter la responsabilité pécuniaire de la partie perdante s’il estime que les coûts exposés par la partie gagnante sont «excessifs ou inutiles». Dans les circonstances prévues par la loi, le juge peut également décider que chaque partie supporte ses propres dépens. C’est le cas, par exemple, lorsqu’une partie l’a remporté sur un point controversé alors que l’autre partie a obtenu gain de cause sur un autre point, ou pour d’autres motifs exceptionnels exposés dans l’arrêt (article 92 du code de procédure civile).

7) La juridiction peut-elle prévoir une exemption des frais de procédure, des droits d’enregistrement, des droits de greffe, de la taxation des dépens, etc.? Y a-t-il d’autres caractéristiques nationales en rapport avec ce sujet?

Dans certains domaines, la loi prévoit une exemption de la contribution unifiée, compte tenu de l’importance des droits en cause. Ainsi, aucune contribution n’est demandée pour:

• les affaires relatives à l’accès à l’information;
• les actions au civil dans le cadre d’une procédure pénale en cas de demande d’indemnisation générale.

En outre, les associations de protection de l’environnement reconnues par le MATTM peuvent être exemptées du paiement de la contribution unifiée, à condition qu’elles agissent pour protéger les intérêts collectifs communs en matière d’environnement [33].

1.7.4. Accès à l’information sur l’accès à la justice – dispositions liées à la directive 2003/4/CE

1) Où peut-on trouver les règles nationales régissant l’accès à la justice en matière d’environnement? Lien internet à fournir. Y a-t-il d’autres formes de diffusion structurée?

Des informations détaillées sur l’accès à la justice sont fournies ici.

L’ONG Legambiente fournit également des informations pratiques sur les instruments d’accès à la justice, y compris des modèles pour l’exercice du droit d’accès aux documents environnementaux et pour le signalement de violations présumées du droit de l’environnement [34]. En outre, en 2003, le bureau des relations publiques ISPRA a été créé pour faciliter l’accès des citoyens aux informations environnementales au niveau national.

Le législateur italien a également prévu d’autres formes de diffusion structurée:

• le système national d’information environnementale (Sistema Informativo Ambientale) est le système national mis en place pour la collecte et le suivi des informations environnementales.
• Le portail de l’évaluation environnementale fournit des informations sur les évaluations environnementales en cours.
• L’ISPRA met à disposition des informations détaillées sur les inspections prévues et réalisées au titre de la directive relative aux émissions industrielles.

2) Au cours des différentes procédures en matière d’environnement, comment ces informations sont-elles fournies? Auprès de qui le requérant doit-il demander des informations?

Des informations sur les décisions administratives en matière d’environnement sont publiées sur le site web de l’administration publique compétente et communiquées dans le journal officiel national (Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana) ou dans le bulletin officiel régional (Bollettino Ufficiale Regionale). Des informations sur l’accès à la justice figurent dans chaque décision administrative publiée par l’administration publique.

3) Quelles sont les règles sectorielles (EIE, PRIP/DEI, en ce qui concerne les plans et les programmes, etc.)?

Il n’existe pas de règles sectorielles applicables aux procédures EIE et PRIP.

4) Est-il obligatoire de fournir des informations relatives à l’accès à la justice dans la décision administrative et dans le jugement?

En vertu des articles 3 et 8 de la loi nº 241/1990, toute décision de l’administration publique notifiée à son destinataire doit indiquer l’autorité compétente — ainsi que les délais — auprès de laquelle il est possible d’obtenir un recours juridictionnel. En outre, l’article 8, paragraphe 2, point d), de la loi nº 241/1990 (de même que les articles 40, 41 et 64 bis du décret législatif nº 82/2005) prévoit des moyens télématiques permettant d’accéder à la justice et aux informations en matière d’environnement.

5) Des services de traduction ou d’interprétation sont-ils mis à la disposition des participants étrangers? Quelles sont les règles applicables?

En règle générale, seule la langue italienne est autorisée lors des procédures judiciaires (article 122 du code de procédure civile). La loi prévoit néanmoins certaines exceptions en fonction des régions et des provinces autonomes. Par exemple, au Trentin-Haut Adige/Südtirol, l’allemand a un statut équivalent à l’italien en ce qui concerne certains actes de procédure spécifiques. Dans la Vallée d’Aoste, le français a un statut équivalent à l’italien et au Frioul-Vénétie Julienne, des droits spécifiques sont accordés à la minorité d’expression slovène. En dehors de ces exceptions, lorsqu’un intervenant non italien doit être entendu ou lorsque le juge doit examiner des documents rédigés dans une langue autre que l’italien, un interprète peut être désigné. Dans les procédures pénales, le défendeur bénéficie de l’assistance gratuite d’un interprète (article 111 de la Constitution et article 143 du code de procédure pénale). Dans les procédures administratives et civiles, le juge détermine la partie qui doit s’acquitter des frais d’interprétation (article 53 des modalités d’exécution du code de procédure civile). Le système juridique italien applique le principe du «perdant-payeur», de sorte que le perdant doit normalement supporter les frais de l’interprète. Néanmoins, le juge peut limiter la responsabilité pécuniaire de la partie perdante s’il estime que les coûts exposés par la partie gagnante sont excessifs ou inutiles.

1.8. Les règles procédurales spéciales

1.8.1. Évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) – dispositions liées à la directive 2003/35/CE

Règles relatives à l’EIE spécifiques au pays en lien avec l’accès à la justice

1) Règles régissant la qualité pour agir et l’accès à la justice en rapport avec l’évaluation (conditions, calendrier, public concerné)

L’EIE (Valutazione di Impatto Ambientale - VIA) s’applique aux projets de construction susceptibles d’avoir des incidences négatives sur l’environnement. Le principal acte législatif couvrant la procédure EIE est le code de l’environnement tel que modifié par la loi nº 128/2010 et le décret législatif nº 104/2017, qui met en œuvre la directive européenne 2014/52/UE. Dans cette procédure, l’administration publique détermine s’il est nécessaire de procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement (vérification préliminaire); définit l’objet de l’étude d’impact environnemental (détermination de la portée); consulte le demandeur et le public concerné; évalue les résultats de l’évaluation des incidences sur l’environnement ainsi que les résultats des consultations; décide de la délivrance de l’autorisation du projet; rend publique la décision et surveille les effets de l’activité autorisée sur l’environnement (article 19 du code de l’environnement).

En ce qui concerne la procédure de vérification préliminaire, il s’agit de se prononcer sur la nécessité de procéder ou non à une EIE pour un projet particulier. Conformément aux règles générales relatives à la participation du public au processus décisionnel, les personnes physiques et morales susceptibles d’être concernées par la décision, ainsi que toute personne ayant un intérêt privé ou public, y compris les associations représentant des intérêts communs, peuvent participer à la procédure de vérification préliminaire si ces intérêts sont susceptibles d’être affectés. Conformément aux règles relatives à la participation du public énoncées dans le code de l’environnement, la partie proposant l’activité doit envoyer à l’autorité compétente l’évaluation préliminaire des incidences sur l’environnement. Cette étude préliminaire est ensuite publiée sur le site web de l’autorité compétente et le public concerné peut soumettre ses observations dans un délai de 45 jours (article 19 du code de l’environnement). L’autorité compétente adopte la décision définitive dans les 45 jours qui suivent. Toute la documentation relative à la procédure et à la décision définitive, y compris les observations et les avis présentés par le public, est publiée par l’autorité compétente sur son site internet [35].

Les décisions définitives à l’issue de l’évaluation préliminaire visant à déterminer si une EIE doit ou non être effectuée peuvent faire l’objet d’un recours devant le juge administratif de la part des personnes physiques et morales qui ont un intérêt légitime ou dont les droits pourraient être violés par la décision, dans un délai de 60 jours à compter de la date de leur publication conformément aux règles générales des procédures judiciaires administratives.

2) Règles régissant la qualité pour agir liées à la détermination de la portée (conditions, calendrier, public concerné).

La procédure de détermination de la portée consiste à déterminer le contenu et l’étendue des informations environnementales à soumettre à l’autorité compétente dans le cadre de l’EIE. Les membres du public ayant un intérêt légitime ou susceptibles d’être touchés par la décision, y compris les groupes d’intérêt public tels que les ONG, ont le droit de participer à la procédure de détermination de la portée.

La partie qui propose l’activité envoie à l’autorité compétente l’évaluation des incidences sur l’environnement, laquelle est publiée sur le site web de l’autorité compétente. Le public concerné peut formuler des observations écrites dans un délai de 60 jours à compter de la date de publication des documents. L’autorité compétente peut également décider d’organiser des consultations dans le cadre d’auditions publiques afin de poursuivre les discussions avec le public sur les avis techniques et les observations. L’audition publique s’achève par l’élaboration d’un rapport qui doit être pris en considération pour la décision définitive (article 24 bis du code de l’environnement).

Les décisions définitives relatives à la portée des EIE (fixant l’objet de l’évaluation des incidences sur l’environnement) peuvent uniquement être examinées en conjonction avec la décision définitive relative à la procédure EIE (articles 21 et 27 du code de l’environnement).

3) À quelle(s) étape(s) le public peut-il contester les décisions administratives relatives à des projets environnementaux? Y a-t-il un délai dans lequel contester ces décisions?

Le public peut habituellement contester les décisions environnementales pendant la phase de consultation, laquelle a lieu après la première étape de la procédure d’autorisation environnementale (c’est-à-dire la phase de vérification préliminaire). Les décisions relatives à la portée des EIE peuvent uniquement être examinées en conjonction avec la décision définitive relative à la procédure EIE (articles 21 et 27 du code de l’environnement).

4) Peut-on contester l’autorisation finale? À quelles conditions peut-on le faire si l’on est une personne physique, une ONG, une ONG étrangère?

Les personnes physiques et morales qui ont un intérêt légitime (y compris des ONG étrangères) ou dont les droits peuvent être enfreints par la décision peuvent toujours contester l’autorisation finale conformément aux règles générales de procédure administrative. Cette autorisation peut faire l’objet d’un recours auprès de l’organe hiérarchiquement supérieur à celui qui a rendu la décision dans un délai de 30 jours à compter de la notification de la décision affectant les intérêts des personnes concernées. La procédure doit aboutir, dans un délai de 90 jours, à l’adoption définitive d’une nouvelle décision administrative susceptible de recours devant le TAR et le Conseil d’État (article 20 de la loi nº 1034/1971).

Les décisions administratives, actes ou omissions peuvent faire l’objet d’un recours directement devant le TAR dans un délai de 60 jours à compter de la notification de la décision à la partie concernée ou de la date de publication de la décision (articles 2 et 21 de la loi nº 1034/1971 telle que modifiée ultérieurement).

5) Portée du recours juridictionnel – contrôle de la légalité quant au fond ou à la procédure. La juridiction peut-elle agir d’office?

Les tribunaux administratifs examinent non seulement la légalité procédurale des décisions administratives, mais aussi leur légalité matérielle. Dans le premier cas, les tribunaux vérifient si l’autorité compétente a pris la décision dans le respect des étapes procédurales prescrites. Dans le second cas, les tribunaux vérifient si la législation environnementale a été respectée. Les tribunaux administratifs vont également au-delà de la décision administrative et peuvent faire appel à un expert technique chargé de vérifier les documents et les données du projet. Celui-ci établira un rapport sur lequel le tribunal fondera sa décision définitive (article 67 de la loi nº 156/2010). Dans le cadre de cet examen de la légalité procédurale et matérielle, les tribunaux administratifs peuvent annuler la décision de l’administration publique et accorder des dommages-intérêts (article 30 du CPA). Le tribunal peut également ordonner des enquêtes, demander des tests ou déléguer en tant que consultant un expert technique chargé d’évaluer les documents et données relatifs à l’évaluation des incidences sur l’environnement (article 67 de la loi nº 156/2010).

6) À quelle étape les décisions, actes ou omissions peuvent-ils être contestés?

Les décisions, actes ou omissions peuvent être contestés après l’adoption de la décision relative à la vérification préliminaire ou après l’adoption de la décision définitive avalisant ou rejetant l’autorisation (articles 21 et 27 du code de l’environnement).

7) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Les voies de recours administratif ne doivent pas nécessairement être épuisées avant de saisir une juridiction (article 20 de la loi nº 1034/1971).

8) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative — de présenter des observations, de participer à l’audience, etc. (en dehors de l’exigence fixée au point 12)?

Il n’est pas nécessaire, pour avoir qualité pour agir devant les tribunaux administratifs, d’avoir participé à la phase de consultation publique de la procédure EIE. La qualité pour agir est de fait reconnue à toute partie dont les intérêts se trouvent affectés par la décision (article 7 du CPA).

9) Procédures régulières, équitables – quelle est la signification donnée à l’égalité des armes au sein de la juridiction nationale?

Dans le système italien, la juridiction administrative est guidée par le principe du contradictoire, le principe d’égalité de la qualité pour agir des parties et le droit à un procès équitable (article 2 du CPA), conformément à l’article 111 de la Constitution et à la jurisprudence de la CEDH [36] et de la CJUE. Les parties au procès, en vertu des articles 2 et 111 de la Constitution, doivent également être placées sur un pied d’égalité. Lorsqu’elles contestent une décision administrative en matière d’environnement, les parties peuvent donc demander au juge de désigner un expert, d’inspecter des personnes ou des choses, de demander la présentation de documents ou d’autres objets, ou d’entendre des témoins.

10) Comment la notion de «rapidité» est-elle mise en œuvre par la législation nationale?

L’article 111 de la Constitution exige que les procédures judiciaires soient menées à terme dans un délai raisonnable. Néanmoins, une moyenne de trois ans est nécessaire pour que le tribunal administratif puisse statuer [37].

Bien qu’aucune sanction ne soit imposée aux tribunaux administratifs en cas de décisions tardives, la loi nº 89/2001 dispose que toute personne ayant subi un préjudice matériel ou moral du fait de la violation du droit à une durée de procès raisonnable (conformément à l’article 6, paragraphe 1, de la CDEH) est en droit de saisir la cour d’appel pour obtenir des dommages et intérêts. La durée raisonnable du procès doit être appréciée par la cour d’appel en tenant compte de «la complexité de l’affaire et du comportement des parties et du juge, ainsi que du comportement de toute autre autorité appelée à contribuer au déroulement de la procédure» (article 2, paragraphe 2, de la loi nº 89/2001).

11) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à ce secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Des mesures de redressement par voie injonctive dans les procédures EIE sont possibles sur la base des règles générales énoncées à la section 1.7.2 et peuvent être appliquées à la décision définitive relative à l’EIE. En outre, l’administration publique ayant adopté cette dernière peut décider de suspendre temporairement les effets de cette décision pour des motifs sérieux. Cette suspension ne peut être prolongée qu’une seule fois. Elle peut également être raccourcie en cas de besoins subséquents (article 21 quater, paragraphe 2, de la loi nº 241/1990).

1.8.2. Prévention et réduction intégrées de la pollution (PRIP)/directive sur les émissions industrielles (DEI) – dispositions liées à la directive 2003/35/CE

1) Règles relatives à la PRIP/DEI spécifiques au pays en lien avec l’accès à la justice

La procédure de prévention et de réduction intégrées de la pollution (PRIP) a été introduite dans le code de l’environnement par l’adoption du décret législatif nº 128/2010 modifié par le décret législatif nº 46/2014, le décret législatif nº 127/2016 et la loi nº 167/2017 [38]. La PRIP est la procédure par laquelle l’autorité compétente adopte la décision relative à l’autorisation environnementale intégrée (AEI) (Autorizzazione Integrata Ambientale) autorisant la construction ou le fonctionnement de certaines installations susceptibles de produire une pollution environnementale.

Conformément aux règles générales relatives à la participation du public aux processus décisionnels, les personnes physiques et morales susceptibles d’être concernées par la décision relative à l’AEI, ainsi que toute personne ayant un intérêt privé ou public, y compris les associations représentant des intérêts communs, peuvent prendre part à la procédure PRIP si ces intérêts sont susceptibles d’être affectés.

La législation relative à la PRIP est complétée par des dispositions sectorielles régissant la participation du public. En conséquence, au cours des procédures AEI, le public concerné peut soumettre des observations dans un délai de 30 jours à compter de la publication de la demande d’autorisation sur le site web de l’autorité compétente.

Il n’existe pas de règles particulières relatives à l’accès à la justice pour les procédures PRIP/DEI. La décision relative à l’AEI peut donc faire l’objet d’un recours conformément aux règles générales des procédures judiciaires administratives.

2) Règles régissant la qualité pour agir – à quelles étapes peut-on contester les décisions (si l’on est une ONG, une ONG étrangère, un citoyen)? La décision définitive peut-elle être contestée?

Conformément à la règle générale de procédure administrative, toute personne physique ou morale dont les droits ou l’intérêt légitime pourraient être lésés par la décision administrative peut former un recours contre la décision d’octroi ou de rejet de l’autorisation auprès de l’organisme hiérarchiquement supérieur à celui qui a rendu la décision. Les décisions administratives peuvent également faire l’objet d’un recours direct devant le TAR.

Les personnes physiques et morales — dont les ONG étrangères — qui ont un intérêt légitime ou dont les droits peuvent être enfreints par la décision peuvent contester la décision définitive conformément aux règles générales de procédure administrative.

3) Règles régissant la qualité pour agir et l’accès à la justice en rapport avec l’évaluation préliminaire (conditions, calendrier, public concerné).

Il n’y a pas, en tant que telle, d’évaluation préliminaire dans le cadre de la procédure PRIP. Toutefois, lorsque les projets PRIP relèvent du champ d’application de l’EIE, la procédure d’évaluation préliminaire menée dans le cadre de l’EIE est requise. Dans ce cas, l’AEI ne peut être publiée qu’après que l’autorité compétente a décidé de ne pas soumettre les projets à l’EIE. Dans ces circonstances, les règles énoncées à la section 1.8.1 s’appliquent.

4) Règles régissant la qualité pour agir liées à la détermination de la portée (conditions, calendrier, public concerné).

Il n’y a pas, en tant que telle, de détermination de la portée dans le cadre de la procédure PRIP.

5) À quelle(s) étape(s) le public peut-il contester les décisions administratives relatives à des projets environnementaux? Ces décisions doivent-elles être contestées dans un délai imparti?

Lorsque les projets PRIP relèvent du champ d’application de l’EIE, les personnes physiques et morales peuvent contester la décision relative à la vérification préliminaire menée dans le cadre de l’EIE. Les personnes physiques et morales peuvent également contester la décision définitive autorisant ou rejetant l’autorisation. Ces décisions peuvent être contestées devant le TAR dans un délai de 60 jours à compter de la notification de la décision à la partie concernée ou de la date de publication de la décision. Les décisions relatives à des projets environnementaux peuvent également être contestées devant l’organe hiérarchiquement supérieur à celui qui a rendu la décision dans un délai de 30 jours à compter de la notification de la décision affectant les intérêts des personnes concernées. La procédure doit aboutir, dans un délai de 90 jours, à l’adoption définitive d’une nouvelle décision administrative susceptible de recours devant le TAR et le Conseil d’État.

6) Le public peut-il contester l’autorisation finale?

Les personnes physiques et morales — dont les ONG étrangères — qui ont un intérêt légitime ou dont les droits peuvent être enfreints par la décision peuvent toujours contester l’autorisation finale conformément aux règles générales de procédure administrative.

7) Portée du recours juridictionnel – contrôle de la légalité quant au fond ou à la procédure. La juridiction peut-elle agir d’office? Est-il possible de contester les décisions, actes ou omissions?

Les tribunaux administratifs examinent non seulement la légalité procédurale des décisions administratives, mais aussi leur légalité matérielle. Dans le premier cas, les tribunaux vérifient si l’autorité compétente a pris la décision dans le respect des étapes procédurales prescrites. Dans le second cas, les tribunaux vérifient si la législation environnementale a été respectée. Les tribunaux administratifs vont également au-delà de la décision administrative et peuvent faire appel à un expert technique chargé de vérifier les documents et les données du projet. Celui-ci établira un rapport sur lequel le tribunal fondera sa décision définitive (article 67 de la loi nº 156/2010). Dans le cadre de cet examen de la légalité procédurale et matérielle, les tribunaux administratifs peuvent annuler la décision de l’administration publique et accorder des dommages-intérêts (article 30 du CPA). Le tribunal administratif peut également ordonner des enquêtes, demander des tests ou déléguer à titre de consultant un expert technique chargé d’évaluer les documents et données relatifs à l’évaluation des incidences sur l’environnement (article 67 de la loi nº 156/2010).

8) À quelle étape peuvent-elles être contestées?

Le public concerné peut, le cas échéant, contester la décision administrative définitive ou la décision relative à la vérification préliminaire menée dans le cadre de l’EIE [voir à cet égard le point 1.8.2., sous-point 5)].

9) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Les voies de recours administratif ne doivent pas nécessairement être épuisées avant de saisir un tribunal (article 20 de la loi nº 1034/1971).

10) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative — de présenter des observations, de participer à l’audience, etc. (en dehors de l’exigence fixée au point 12)?

Il n’est pas nécessaire, pour avoir qualité pour agir devant les tribunaux administratifs, d’avoir participé à la phase de consultation publique de la procédure PRIP. La qualité pour agir est de fait reconnue à toute partie dont les intérêts se trouvent affectés par la décision (article 7 du CPA).

11) Procédures régulières, équitables – quelle est la signification donnée à l’égalité des armes au sein de la juridiction nationale?

Dans le système juridique italien, la juridiction administrative est guidée par le principe du contradictoire, le principe d’égalité de la qualité pour agir des parties et le droit à un procès équitable (article 2 du CPA), conformément à l’article 111 de la Constitution et à la jurisprudence de la CEDH [39] et de la CJUE. En vertu des articles 2 et 111 de la Constitution, les parties doivent être placées sur un pied d’égalité. Lorsqu’elles contestent une décision administrative en matière d’environnement, les parties peuvent donc demander au juge de désigner un expert, d’inspecter des personnes ou des choses, de demander la présentation de documents ou d’autres objets, ou d’entendre des témoins.

12) Comment la notion de «rapidité» est-elle mise en œuvre par la législation nationale?

L’article 111 de la Constitution exige que les procédures judiciaires soient menées à terme dans un délai raisonnable. Néanmoins, une moyenne de trois ans est nécessaire pour que le tribunal administratif puisse statuer [40].

Bien qu’aucune sanction ne soit imposée aux tribunaux en cas de décisions tardives, la loi nº 89/2001 dispose que toute personne ayant subi un préjudice matériel ou moral du fait de la violation du droit à une durée de procès raisonnable (conformément à l’article 6, paragraphe 1, de la CDEH) est en droit de saisir la cour d’appel pour obtenir des dommages-intérêts. La durée raisonnable du procès doit être appréciée par la cour d’appel en tenant compte de «la complexité de l’affaire et du comportement des parties et du juge, ainsi que du comportement de toute autre autorité appelée à contribuer au déroulement de la procédure» (article 2, paragraphe 2, de la loi nº 89/2001).

13) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à ce secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Des mesures de redressement par voie injonctive dans les procédures PRIP sont possibles sur la base des règles générales énoncées à la section 1.7.2. Elles renvoient à la décision définitive relative à l’AEI. En outre, l’administration publique ayant adopté cette décision peut décider de la suspendre temporairement pour des motifs sérieux. Cette suspension ne peut être prolongée qu’une seule fois. Elle peut également être raccourcie en cas de besoins subséquents (article 21 quater, paragraphe 2, de la loi nº 241/1990).

14) Des informations sur l’accès à la justice sont-elles fournies au public d’une façon structurée et accessible?

En vertu des articles 3 et 8 de la loi nº 241/1990, toute décision de l’administration publique notifiée à son destinataire doit indiquer l’autorité compétente — ainsi que les délais — auprès de laquelle il est possible d’obtenir un recours juridictionnel.

1.8.3. Responsabilité environnementale [41]

Règles juridiques spécifiques au pays relatives à l’application de la directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale, articles 12 et 13.

1) Quelles exigences les personnes physiques ou les personnes morales (y compris les ONG environnementales) doivent-elles respecter pour que la décision prise par l’autorité compétente concernant la réparation de dommages environnementaux soit examinée par une juridiction ou un autre organisme indépendant et impartial conformément à l’article 13, paragraphe 1, de la directive sur la responsabilité environnementale (DRE)?

En Italie, la directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale a été transposée dans le code de l’environnement, au titre III, partie VI. En vertu de l’article 309 du code de l’environnement, si les citoyens et les ONG reconnues ne sont pas habilités à saisir la justice de manière autonome pour faire respecter les obligations en matière de responsabilité environnementale, ils peuvent soumettre au MATTM des informations, des observations et des documents concernant les prétendus dommages environnementaux et demander au MATTM de prendre des mesures pour y remédier. Les ONG reconnues peuvent également intervenir dans les procédures relatives à la responsabilité environnementale que le MATTM peut décider d’engager (article 18, paragraphe 5, de la loi nº 349/1986).

En ce qui concerne la qualité pour agir contre la décision prise en matière de réhabilitation environnementale, l’article 310 du code de l’environnement prévoit que toute personne physique ou morale ayant un intérêt légitime à participer à la procédure relative à la réhabilitation environnementale, ou dont les droits pourraient être violés par le dommage environnemental, peut recourir à des voies de recours tant juridictionnelles que non juridictionnelles afin:

• de faire appel des décisions qui sont contraires à la législation en matière de responsabilité environnementale;
• de faire appel de l’inaction du MATTM concernant l’adoption de mesures de précaution, de prévention ou d’atténuation nécessaires pour réduire les dommages causés à l’environnement ou l’engagement d’une action en responsabilité environnementale contre la partie responsable du dommage;
• de demander réparation du préjudice causé par le retard pris par le MATTM dans l’adoption de telles mesures.

La loi considère que les ONG de défense de l’environnement reconnues ont un intérêt légitime à participer à la procédure relative aux dommages environnementaux (article 309, paragraphe 2, du code de l’environnement). En outre, il est de jurisprudence courante que les associations de défense de l’environnement non reconnues par le MATTM en vertu de l’article 13 de la loi nº 349/1986 peuvent également être habilitées à agir en justice si elles: a) mènent des actions efficaces et non occasionnelles en faveur de la protection de l’environnement; et b) représentent la communauté locale concernée par la décision attaquée [42].

2) Dans quel délai faut-il introduire un recours?

Conformément aux règles générales de procédure administrative (article 29 du CPA), les personnes physiques et morales peuvent former un recours contre le TAR dans un délai de 60 jours à compter de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Le recours juridictionnel peut être précédé d’un recours en opposition (voir section 1.3.4.) déposé auprès du MATTM. Les plaignants peuvent également introduire un recours extraordinaire auprès du président de la République.

Le recours en opposition auprès du MATTM doit être formé dans un délai de 30 jours. En cas de silence ou de rejet de la part du MATTM, il est toujours possible de former un recours auprès du TAR dans un délai de 60 jours à compter de la notification de la décision de rejet du recours en opposition, ou dans un délai de 31 jours suivant la présentation du recours en opposition si aucune décision n’a été rendue (article 310 du code de l’environnement). Le recours extraordinaire devant le président de la République doit être formé dans un délai de 120 jours à compter de la notification ou de la publication de la décision attaquée.

3) Existe-t-il des exigences concernant les observations qui accompagnent la demande d’action au titre de l’article 12, paragraphe 2, de la DRE et, si oui, lesquelles?

En ce qui concerne les observations accompagnant la demande d’action du MATTM au titre de l’article 309, le code de l’environnement ne prévoit aucune formalité ni exigence particulière. L’article 309 exige uniquement que les observations soient étayées par des documents et des informations concernant tout dommage environnemental.

4) Y a-t-il des exigences spécifiques relatives à la «plausibilité» pour prouver que des dommages environnementaux se sont produits et, si oui, lesquelles?

Le code de l’environnement ne prévoit pas d’exigences spécifiques à cet égard.

5) La notification de la décision aux personnes physiques ou morales habilitées (y compris les ONG environnementales habilitées) par l’autorité compétente doit-elle se faire d’une certaine manière ou dans un certain délai et, si oui, de quelle manière et dans quel délai?

Le code de l’environnement ne prévoit pas de délai pour que l’autorité compétente notifie par écrit, par courrier postal ou par courrier électronique certifié, la décision relative aux observations adressée aux personnes intéressées. Toutefois, l’article 309 du code dispose que le MATTM doit agir sans délai. En cas de silence de la part du MATTM, les plaignants peuvent former un recours devant le TAR (article 310 du code de l’environnement).

6) L’État membre applique-t-il une extension de l’habilitation à demander une action de la part d’une autorité compétente pour dommages environnementaux en cas de danger imminent de tels dommages?

Aucune extension de l’habilitation à demander une action de la part d’une autorité compétente n’est prévue dans le code de l’environnement en cas de danger imminent.

7) Quelles sont les autorités compétentes désignées par l’État membre?

Le MATTM, pour le compte de l’État, est habilité à intenter une action en justice en matière de responsabilité environnementale. L’action ministérielle est menée généralement en collaboration avec les régions, les autorités locales et toute autre autorité publique habilitée à participer (article 299, paragraphes 1 et 2, du code de l’environnement, tel que modifié par le décret législatif nº 128/2010).

8) L’État membre exige-t-il que les voies de recours administratif soient épuisées avant d’engager une procédure judiciaire?

Les voies de recours administratif ne doivent pas nécessairement être épuisées avant d’engager une procédure judiciaire.

1.8.4. Règles de procédure transfrontières dans les affaires touchant à la protection de l’environnement

1) Règles relatives à l’intervention d’autres pays? À quelle étape de la procédure est-il possible de contester les décisions en matière d’environnement?

Lorsqu’un projet a une incidence négative sur l’environnement dans un contexte transfrontière, l’État concerné et sa population doivent être associés à la procédure EIE ou EES conformément aux règles établies par la convention d’Espoo (mise en œuvre en Italie par la loi nº 640/1994). Pour les projets transfrontières, le MATTM (direction de la protection de l’environnement) est chargé de notifier l’État concerné et de fournir les documents utiles à sa population. En Italie, il n’existe pas de règles particulières concernant l’accès à la justice pour les procédures transfrontières. Par conséquent, les règles nationales relatives à l’accès à la justice s’appliquent. À cet égard, le public concerné peut contester la décision environnementale conformément aux règles énoncées aux sections 1.8.1 (décision relative à l’évaluation préliminaire dans le cadre de l’EIE et décision définitive relative à l’EIE) et 2.2 (décision relative à l’évaluation préliminaire dans le cadre de l’EES et décision définitive relative à l’EES).

2) Notion du public concerné?

Dans un contexte transfrontière, la population résidant dans les zones susceptibles d’être affectées par le projet transfrontière représente le «public concerné». Elle inclut donc les citoyens de l’État d’origine ainsi que ceux de l’État concerné, lesquels doivent bénéficier du même traitement en matière d’information et de participation (article 2, paragraphe 6, de la convention d’Espoo).

3) Les ONG du pays concerné ont-elles qualité pour agir? Quand et auprès de quelle juridiction doivent-elles introduire leurs recours? De quelle assistance procédurale peuvent-elles bénéficier (aide juridictionnelle, demande de mesures de redressement par voie d’injonction, mesures provisoires, assistance bénévole)?

Si l’Italie enfreint les droits de participation des ONG d’un État voisin affecté, elle doit accorder à ces sujets les mêmes droits qu’aux citoyens de l’État d’origine en vertu du principe de non-discrimination (voir, par exemple, la convention d’Espoo, article 2, paragraphe 6).

Une ONG étrangère, bien que non officiellement reconnue, peut saisir un juge administratif italien afin de contester la légitimité d’une décision relative à une proposition de plan, de programme, de projet ou d’activité adoptée par l’administration publique italienne au motif qu’elle a été exclue de la phase de consultation. La qualité pour agir peut d’ailleurs même être accordée par le juge italien au cas par cas, que l’ONG soit ou non officiellement reconnue par le MATTM.

4) Les personnes physiques du pays concerné ont-elles qualité pour agir? De quelle assistance procédurale peuvent-elles bénéficier (aide juridictionnelle, demande de mesures de redressement par voie d’injonction, mesures provisoires, assistance bénévole)?

Si l’Italie enfreint les droits de participation des citoyens d’un État voisin affecté, elle doit accorder à ces sujets les mêmes droits qu’aux citoyens de l’État d’origine en vertu du principe de non-discrimination (voir, par exemple, la convention d’Espoo, article 2, paragraphe 6).

Un citoyen étranger peut saisir un juge administratif italien afin de contester la légitimité d’une décision relative à une proposition de plan, de programme, de projet ou d’activité adoptée par l’administration publique italienne au motif qu’il a été exclu de la phase de consultation.

5) À quelle étape les informations sont-elles fournies au public concerné (y compris les parties susmentionnées)?

Le public concerné est informé de la procédure dès la phase de consultation.

6) Quelles sont les échéances pour la participation du public, y compris en ce qui concerne l’accès à la justice?

Lorsqu’une proposition de plan, de programme, de projet ou d’activité est susceptible d’avoir des incidences transfrontières négatives importantes, le MATTM informe tout État partie susceptible d’être touché et lui envoie tous les documents utiles. L’État concerné peut notifier son intérêt à intervenir dans la procédure dans un délai de 60 jours. Si un tel intérêt est exprimé, les États concernés transmettent à l’autorité compétente les avis et observations des autorités et du public dans un délai de 90 jours à compter de leur déclaration d’intérêt (article 32 du code de l’environnement). En Italie, il n’existe pas de règles particulières concernant l’accès à la justice pour les procédures transfrontières. Par conséquent, les règles nationales relatives à l’accès à la justice énoncées à la section 1.3.2 s’appliquent. Le public concerné peut donc faire appel de la décision environnementale devant le TAR compétent dans un délai de 60 jours à compter de la notification de la décision ou de la date de sa publication.

7) Comment les informations relatives à l’accès à la justice sont-elles fournies aux parties?

Le MATTM a l’obligation d’envoyer la décision administrative définitive à l’État participant à la procédure. En vertu des articles 3 et 8 de la loi nº 241/1990, la décision doit indiquer l’autorité compétente — ainsi que les délais — auprès de laquelle il est possible d’obtenir un recours juridictionnel.

8) Des services de traduction ou d’interprétation sont-ils mis à la disposition des participants étrangers? Quelles sont les règles applicables?

En règle générale, seule la langue italienne est autorisée lors des procédures judiciaires (article 122 du code de procédure civile). La loi prévoit néanmoins certaines exceptions en fonction des régions et des provinces autonomes. Par exemple, au Trentin-Haut Adige/Südtirol, l’allemand a un statut équivalent à l’italien en ce qui concerne certains actes de procédure spécifiques. Dans la Vallée d’Aoste, le français a un statut équivalent à l’italien et au Frioul-Vénétie Julienne, des droits spécifiques sont accordés à la minorité d’expression slovène. En dehors de ces exceptions, lorsqu’un intervenant non italien doit être entendu ou lorsque le juge doit examiner des documents rédigés dans une langue autre que l’italien, un interprète peut être désigné. Dans les procédures pénales, le défendeur bénéficie de l’assistance gratuite d’un interprète (article 111 de la Constitution et article 143 du code de procédure pénale). Dans les procédures administratives et civiles, le juge détermine la partie qui doit s’acquitter des frais d’interprétation (article 53 des modalités d’exécution du code de procédure civile). Le système juridique italien applique le principe du «perdant-payeur», de sorte que le perdant doit supporter les frais d’interprétation. Néanmoins, le juge peut limiter la responsabilité pécuniaire de la partie perdante s’il estime que les coûts exposés par la partie gagnante sont excessifs ou inutiles.

9) Existe-t-il d’autres règles pertinentes?

Si un projet transfrontière cause un préjudice à la population d’un État voisin (que ce soit l’Italie ou l’un de ses États voisins), les particuliers peuvent saisir soit le tribunal de leur État (où l’acte préjudiciable est survenu), soit les tribunaux de l’État voisin où l’activité néfaste se déroule afin d’obtenir des dommages-intérêts [règlement (CE) nº 44/2001 du Conseil concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale].

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[1] Voir R. Caranta, «Study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in Italy» (Étude sur la mise en œuvre des articles 9.3 et 9.4 de la convention d’Aarhus en Italie), 4.

[2] «Una tutela così concepita è aderente al precetto dell’art. 9 Cost., il quale, secondo una scelta operata al più alto livello dell’ordinamento, assume il detto valore come primario (mutatis mutandis – Cour constitutionnelle, arrêts nº 94 et nº 359 de 1985), cioé come insuscettivo di essere subordinato a qualsiasi altro» – Cour constitutionnelle, arrêt nº 151 de 1986, point 4.

[3] «Sennonché, quando si guarda all’ambiente come ad una “materia” di riparto della competenza legislativa tra Stato e Regioni, è necessario tener presente che si tratta di un bene della vita, materiale e complesso, la cui disciplina comprende anche la tutela e la salvaguardia delle qualità e degli equilibri delle sue singole componenti» et «Ed è da notare, a questo proposito, che la disciplina unitaria e complessiva del bene ambiente, inerisce ad un interesse pubblico di valore costituzionale primario, e deve garantire, (come prescrive il diritto comunitario) un elevato livello di tutela, come tale inderogabile da altre discipline di settore» – Cour constitutionnelle, arrêt nº 378 de 2007, point 4.

[4] Une liste d’agences régionales pour la protection de l’environnement est disponible ici.

[5] Voir, notamment l’article 2043 du code civil: La «réparation d’actes illicites» prévoit que «[t]out acte commis de manière intentionnelle ou par négligence et donnant lieu à un préjudice injuste à l’égard d’autrui contraint la personne qui a commis ledit acte à la réparation du dommage». Une telle demande de réparation a été récemment introduite avec succès dans un contexte environnemental dans l’arrêt du tribunal de Rome (Tribunale di Roma, Civ. section «Droit», arrêt nº 17258 du 20 septembre 2018).

[6] Loi nº 241/1990, «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi».

[7] Modifié par le décret-loi nº 91/2014 (converti en loi nº 116/2014) et par le décret ministériel du 30.3.2015 (relatif aux projets soumis à une procédure régionale/locale).

[8] Cass. Civ. S.U., 6 octobre, 1979, nº 5172.

[9] Cour Cass. Sezione Unite 500/1999.

[10] Voir G.M. Vagliasindi et U. Salanitro, «Development of an assessment framework on environmental governance in the EU Member States» (Élaboration d’un cadre d’évaluation de la gouvernance environnementale dans les pays membres de l’UE), Italie, 14.

[11] Voir, à cet égard, le Tableau de bord 2018 de la justice dans l’UE; voir également les Indicateurs de la CEPEJ sur l’efficacité.

[12] Affaire C‑314/85, Foto-Frost, ECLI:EU:C:1987:452.

[13] Association nationale des médiateurs italiens.

[14] R. Caranta (2013), «Study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in Italy», 11.

[15] T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 7 agosto 2008, nº 1097; Cons. Stato, Sez. III, 15 febbraio 2012, nº 784.

[16] Cons. Stato, Sez. V, 22 marzo 2012, nº 1640; voir également R. Caranta (2013), «Study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in Italy», 13.

[17] Consiglio di Stato, sez. IV, 1, Art. 192 c.p.p.1/03/2013, nº 1464; Consiglio di Stato, sez. III, 04/05/2016, nº 1757.

[18] Voir, par exemple: Albo dei Consulenti Tecnici d’Ufficio.

[19] De plus amples informations sur le tableau sont disponibles ici.

[20] Voir le site web de l’Association nationale du barreau

[21] Art. 9 (4) 24 marzo 2012, nº 27. Conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 24 gennaio 2012, no 1, recante disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività.

[22] Ce principe est établi dans le code de conduite et interprété à la lumière du décret législatif nº 233/2006, connu sous le nom de «décret Bersani», et du décret législatif nº 1/2012, connu sous le nom de «décret Liberalizzazioni».

[23] Pour de plus amples informations, voir également l’institut Pro Bono, «Pro Bono Practices and Opportunity in Italy».

[24] Voir par exemple: Associazione Giuristi Ambientali.

[25] Par exemple, l’ONG «Legambiente» et l’Association pour la défense de l’environnement et des droits des consommateurs (CODACONS) Voir Centres d’action juridique de Legambiente; et Codacons – Coordination des associations pour la défense de l’environnement et la protection des droits des utilisateurs et des consommateurs.

[26] En outre, Pro Bono Italia a été créée en mai 2017. Pro Bono Italia est une association sans but lucratif regroupant des avocats, des cabinets juridiques et des associations médico-légales, créée pour promouvoir et diffuser la culture de l’assistance bénévole en Italie. Pro Bono Italia a été créée dans le cadre de l’«Italian Pro Bono Roundtable», à savoir un réseau d’avocats, de cabinets juridiques et de sociétés partageant comme objectif l’interaction et la coopération bénévoles avec les ONG italiennes et la société civile. Pro Bono Italia fournit une liste d’ONG et de cabinets juridiques proposant une assistance bénévole. Ces ONG ou cabinets juridiques peuvent être contactés directement par les citoyens aux adresses suivantes: https://probonoitalia.org/it/homepage/ et https://www.pilnet.org/.

[27] À titre d’exemple: http://www.tribunale.torino.giustizia.it/it/Content/Ctu/27207?ordineProfessionale=&nominativo=&professione=128026&lemma=. En outre, l’Association italienne des experts environnementaux fournit certaines informations sur les experts en environnement.

[28] Voir, à cet égard, le Tableau de bord 2018 de la justice dans l’UE; voir également les Indicateurs de la CEPEJ sur l’efficacité.

[29] De plus amples informations sur la contribution unifiée sont disponibles ici.

[30] En vertu des articles 28 et 29 du décret nº 214/1973 du président de la République, une commission d’aide juridictionnelle est instituée auprès de chaque TAR. Cette commission est composée de deux magistrats administratifs régionaux. La présidence est confiée au magistrat ayant la plus grande ancienneté.

[31] Il est à noter à cet égard une plainte récente déposée en 2015 par le WWF devant le comité d’application de la convention d’Aarhus (affaire ACCC/C/2015/130).

[32] MATTM, quatrième mise à jour du rapport national de l’Italie sur la mise en œuvre de la convention d’Aarhus (2017), 7.

[33] Cort. Cassaz., arrêt 21522/2013; voir également, à titre d’exemple: Esenzione dal contributo unificato per i ricorsi proposti dalle associazioni di protezione ambientale.

[34] Legambiente (2013) Strumenti per la Tutela degli interessi diffusi.

[35] Le décret législatif nº 104/2017 a modifié l’obligation de publication de la décision relative à la vérification préliminaire dans les journaux officiels (Gazzetta Ufficiale ou Bollettino Ufficiale Regionale).

[36] Veuillez noter, à cet égard, qu’il a été constaté à plusieurs reprises que l’Italie avait enfreint l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH. Voir par exemple Cocchiarella/Italie, requête nº 64886/01, arrêt du 29.3.2006.

[37] Voir, à cet égard, le Tableau de bord 2018 de la justice dans l’UE; voir également les Indicateurs de la CEPEJ sur l’efficacité.

[38] Ces modifications législatives découlent de la transposition des directives du droit de l’UE qui, à leur tour, ont évolué au fil du temps.

[39] Veuillez noter, à cet égard, qu’il a été constaté à plusieurs reprises que l’Italie avait enfreint l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH. Voir par exemple Cocchiarella/Italie, requête nº 64886/01, arrêt du 29.3.2006.

[40] Voir, à cet égard, le Tableau de bord 2018 de la justice dans l’UE; voir également les Indicateurs de la CEPEJ sur l’efficacité.

[41] Voir également l’affaire C‑529/15.

[42] Voir, notamment, les arrêts du Conseil d’État nº 24 du 19 octobre 1979 et nº 1185 du 29 février 2012.

1.1. Les décisions, actes ou omissions concernant certaines activités relevant de la législation de l’UE en matière d’environnement mais ne relevant pas des directives EIE et DEI [1]

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne les procédures d’adoption de la décision, de l’acte ou de l’omission et son contenu (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

Selon la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) [2], l’accès à la justice doit également être accordé pour contester certaines décisions relatives à des activités et projets spécifiques qui ne relèvent pas du champ d’application des directives EIE ou DEI. Par exemple, l’accès à la justice devrait être accordé pour contester les décisions adoptées en violation de la directive «Habitats» (directive 92/43/CEE), de la directive-cadre sur l’eau (directive 2000/60/CE) ou de la directive Seveso III (directive 2012/18/UE).

Conformément aux règles générales énoncées à la section 1.4.2, pour avoir qualité pour agir, les personnes physiques et morales doivent prouver que leurs droits ou intérêts légitimes sont susceptibles d’être violés par la décision, l’acte ou l’omission. Les ONG environnementales reconnues sont considérées comme ayant un intérêt légitime. Ces décisions administratives peuvent faire l’objet d’un recours auprès de l’organe hiérarchiquement supérieur à celui qui a rendu la décision dans un délai de 30 jours à compter de la notification de la décision affectant les intérêts des personnes concernées, ou directement auprès du tribunal administratif régional (TAR) dans un délai de 60 jours.

Comme indiqué au point 1.4.2, les tribunaux peuvent également, au cas par cas, accorder la qualité pour agir à des associations ou à des groupes ad hoc. En ce qui concerne les particuliers, il a été noté que la jurisprudence des tribunaux administratifs relative à la qualité pour agir semblait s’appuyer sur la notion vague et flexible de «vicinitas». À cet égard, les rapports indiquent que l’accès à la justice dans son ensemble est suffisamment efficace pour être conforme à la jurisprudence de la CJUE [3]. Par exemple, dans le cas d’une décision d’autorisation concernant une activité industrielle non couverte par la DEI, les participants ont le droit d’accéder aux documents connexes et peuvent présenter des documents et des mémoires qui doivent être pris en considération au moment de statuer sur la demande (article 10 de la loi nº 241/1990) [4]. La décision peut être contestée auprès de l’organe administratif hiérarchiquement supérieur ou des tribunaux administratifs dans un délai de 30 ou 60 jours à compter du moment où les parties intéressées sont supposées avoir été informées de l’octroi de l’autorisation. Il convient toutefois de noter que, compte tenu de sa flexibilité intrinsèque, la notion de vicinitas permet une approche au cas par cas de la qualité pour agir des particuliers, qui peut parfois être considérée par les tribunaux comme quelque peu restrictive [5].

2) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

Le recours administratif examine non seulement la légalité, mais également le bien-fondé — le caractère approprié — de la décision. Les tribunaux administratifs peuvent vérifier la légalité tant procédurale que matérielle de la décision.

3) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Les voies de recours administratif ne doivent pas nécessairement être épuisées avant de saisir un tribunal (article 20 de la loi nº 1034/1971).

4) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative — de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

Il n’est pas nécessaire, pour avoir qualité pour agir devant les tribunaux administratifs, d’avoir participé à la phase de consultation publique. La qualité pour agir est de fait reconnue à toute partie dont les intérêts se trouvent affectés par la décision (article 7 du CPA).

5) Y a-t-il certains motifs/arguments qui ne peuvent pas être avancés lors de la phase de recours juridictionnel?

Il n’y a pas de motifs/arguments qui ne peuvent pas être avancés lors de la phase de recours juridictionnel.

6) Procédures régulières, équitables – quelle est la signification donnée à l’égalité des armes au sein de la juridiction nationale?

Dans le système italien, la juridiction administrative est guidée par le principe du contradictoire, le principe d’égalité de la qualité pour agir des parties et le droit à un procès équitable (article 2 du CPA), conformément à l’article 111 de la Constitution et à la jurisprudence de la CEDH [6] et de la CJUE. En vertu des articles 2 et 111 de la Constitution, les parties doivent être placées sur un pied d’égalité. Lorsqu’elles contestent une décision administrative en matière d’environnement, les parties peuvent donc demander au juge de désigner un expert, d’inspecter des personnes ou des choses, de demander la présentation de documents ou d’autres objets, ou d’entendre des témoins.

7) Comment la notion de «rapidité» est-elle mise en œuvre par la législation nationale?

L’article 111 de la Constitution exige que les procédures judiciaires soient menées à terme dans un délai raisonnable. Néanmoins, une moyenne de trois ans est nécessaire pour que le tribunal administratif puisse statuer [7].

8) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Des mesures de redressement par voie injonctive sont possibles sur la base des règles générales énoncées à la section 1.7.2.

9) Quelles sont les règles relatives aux frais engagés pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existent-elles pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

En Italie, il n’existe pas de clause législative imposant aux tribunaux d’éviter des frais prohibitifs. Néanmoins, les articles 1^er et 7 du CPA font référence au principe de procès équitable, interprété comme visant à éviter des frais prohibitifs. Les frais liés à l’accès à la justice dans ces domaines peuvent être estimés conformément aux règles énoncées au point 1.7.3. Le système juridique italien applique le principe du «perdant-payeur» (article 91 du code de procédure civile). En cas d’insuccès, la partie requérante supportera donc les dépens. Néanmoins, le juge peut limiter la responsabilité pécuniaire de la partie perdante s’il estime que les coûts exposés par la partie gagnante sont excessifs ou inutiles. Il peut également décider que chaque partie supporte ses propres dépens: lorsqu’une partie l’a remporté sur un point controversé alors que l’autre partie a obtenu gain de cause sur un autre point, ou pour d’autres motifs exceptionnels exposés dans l’arrêt (article 92 du code de procédure civile).

1.2. Les décisions, actes ou omissions relatifs aux procédures administratives à suivre pour respecter la législation nationale mettant en œuvre la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation environnementale stratégique (EES) [8]

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne les procédures d’adoption de la décision, de l’acte ou de l’omission (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

L’EES (Valutazione Ambientale Strategica – VAS) est une procédure par laquelle l’administration publique approuve des plans et programmes stratégiques visant à préserver l’environnement. Cette procédure comporte les actions suivantes: déterminer s’il est nécessaire de procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement (vérification préliminaire); élaborer d’un «rapport sur l’environnement»; consulter le demandeur, l’administration publique et le public concerné; examiner le «rapport sur l’environnement» et les résultats des consultations; décider de la délivrance de l’autorisation dans le cadre de l’EES; informer le public de la décision et contrôler les effets sur l’environnement de l’activité autorisée (titre II du code de l’environnement). Cette procédure s’applique, par exemple, aux plans/programmes qui sont élaborés pour: l’agriculture, la sylviculture, la pêche, l’énergie, l’industrie, les transports, la gestion des déchets et de l’eau, les télécommunications, le tourisme, la ville et l’aménagement du territoire ainsi que les plans et programmes énumérés à l’annexe II, II-bis, III et IV (article 6, paragraphe 2, du code de l’environnement).

Conformément aux règles générales relatives à la qualité pour agir énoncées à la section 1.4.2, les personnes physiques et les ONG qui ont un intérêt légitime ou dont les droits peuvent être enfreints peuvent emprunter des voies de recours tant juridictionnel que non juridictionnel pour contester la décision, l’acte ou l’omission. La décision relative à la vérification préliminaire dans le cadre de l’EES peut être contestée conformément aux règles générales de procédure administrative. Le rapport sur l’environnement dans le cadre de l’EES ne peut être examiné que conjointement à la décision définitive relative à la procédure EES. Ces décisions administratives peuvent faire l’objet d’un recours auprès de l’organe hiérarchiquement supérieur à celui qui a rendu la décision dans un délai de 30 jours à compter de la notification de la décision affectant les intérêts des personnes concernées. La procédure doit aboutir, dans un délai de 90 jours, à l’adoption définitive d’une nouvelle décision administrative susceptible de recours devant le TAR et le Conseil d’État (article 20 de la loi nº 1034/1971). Les requérants peuvent former un recours directement devant le TAR dans un délai de 60 jours à compter de la notification de la décision à la partie concernée ou de la date de publication de la décision (articles 2 et 21 de la loi nº 1034/1971 telle que modifiée ultérieurement).

Comme indiqué à la section 1.4.2, les ONG reconnues sont considérées comme ayant un intérêt légitime dans les décisions prises en matière d’environnement. Les tribunaux administratifs peuvent également, au cas par cas, accorder la qualité pour agir à des associations ou à des groupes ad hoc. En ce qui concerne les particuliers, il a été noté que la jurisprudence des tribunaux administratifs relative à la qualité pour agir semblait s’appuyer sur des notions vagues et flexibles telles que la notion de «vicinitas». L’accès à la justice dans le but de contester des décisions prises dans le cadre de l’EES est donc suffisamment flexible pour être conforme à la jurisprudence de la CJUE.

2) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

Le recours administratif examine non seulement la légalité, mais également le bien-fondé — le caractère approprié — de la décision. Les tribunaux administratifs peuvent vérifier la légalité tant procédurale que matérielle de la décision.

3) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Les voies de recours administratif ne doivent pas nécessairement être épuisées avant de saisir un tribunal (article 20 de la loi nº 1034/1971).

4) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative — de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

En ce qui concerne la consultation publique, la procédure EES est similaire à la procédure EIE: l’avis est publié au journal officiel (GU) ou au bulletin officiel régional (BUR) et le public dispose d’un délai de 60 jours pour formuler ses observations. Les observations du public sont prises en considération aux fins de la décision finale, laquelle doit être accompagnée d’un avis motivé. Être citoyen italien n’est pas une condition préalable à la participation à la consultation, conformément au principe de non-discrimination.

Il n’est toutefois pas nécessaire, pour avoir qualité pour agir devant les tribunaux administratifs, d’avoir participé à la phase de consultation publique. La qualité pour agir est de fait reconnue à toute partie dont les intérêts se trouvent affectés par la décision (article 7 du CPA).

5) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Des mesures de redressement par voie injonctive sont possibles sur la base des règles générales énoncées à la section 1.7.2.

6) Quelles sont les règles relatives aux frais engagés pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existent-elles pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Les frais liés à l’accès à la justice dans ces domaines peuvent être estimés conformément aux règles énoncées au point 1.7.3.

1.3. Les décisions, actes et omissions concernant les procédures administratives à suivre pour respecter les exigences de participation du public fixées à l’article 7 de la convention d’Aarhus en ce qui concerne les plans et programmes qui ne sont pas soumis aux procédures définies dans la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation environnementale stratégique (EES) [9]

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne les procédures d’adoption de la décision, de l’acte ou de l’omission (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

L’article 7 de la convention d’Aarhus exige que le public participe, autant qu’il convient, à l’élaboration des plans, programmes et politiques relatifs à l’environnement. En Italie, la participation du public aux prises de décisions relatives aux plans et programmes est garantie principalement par l’application de la procédure EES. Une pratique récente importante suivie par les pouvoirs publics consiste en effet à appliquer la procédure EES, y compris les exigences en matière de participation du public, même dans les situations où une marge d’appréciation est encore possible [10]. En outre, en Italie, la participation du public aux plans et programmes a été envisagée en accordant une importance particulière au niveau local, même lorsque la procédure d’EES n’est pas appliquée. Par exemple:

• action 21 au niveau local: Le processus participatif Action 21 suit deux grandes étapes: a) la création spécifique d’un «forum local Action 21» qui prévoit la participation des acteurs territoriaux locaux intéressés par la poursuite d’un «projet local Action 21» particulier; b) l’élaboration d’un plan d’action spécifique: un document stratégique ciblant toutes les parties concernées (autorités locales, entreprises, organisations, associations, écoles, médias);
• la loi nº 394/1991 relative aux zones naturelles protégées (parcs institués au niveau national, régional ou local) prévoit la participation du public au plan d’institution et de gestion des parcs;
• le décret législatif nº 267/2000 (relatif à l’administration locale) dispose que les municipalités et les provinces sont tenues de promouvoir la participation et l’accès du public à l’information au travers de leurs statuts.

La participation du public est également envisagée dans la prise de décision locale sur les projets de plans, par exemple en ce qui concerne la gestion des eaux usées, les plans de protection de l’eau (Piani di tutela delle acque), la prévention de la pollution sonore ou atmosphérique, l’aménagement du territoire, les interventions structurelles, l’utilisation des sols, la gestion des bassins hydrographiques et le développement local/régional. [11]
En outre, il convient de noter que l’article 7 de la convention d’Aarhus peut également englober des plans qui, comme ceux énumérés ici, ne relèvent pas d’une procédure EES mais qui, contrairement à ces derniers, ne sont pas (du moins en principe) liés à l’environnement. À titre d’exemple, le ministère italien de l’université et de la recherche a récemment lancé un appel à consultation publique concernant le programme national de recherche 2021-2027 (PNR). Avec le PNR 2021-2027, le ministère souhaitait lancer un processus participatif de planification stratégique afin de contribuer au développement durable de la société et de répondre aux demandes d’urgence. [12]

En ce qui concerne l’accès à la justice, le public ayant un intérêt légitime à une décision administrative (personnes physiques et associations) peut non seulement prendre part au processus décisionnel, mais aussi contester devant les tribunaux administratifs toute décision illicite adoptée par une autorité publique (lois nº 1034/1971 et nº 241/1990). Seuls les actes politiques ne peuvent être contestés devant le juge administratif. Le public peut également opter pour un recours administratif (décret nº 1199/1971 du président de la République). En effet, une décision peut être considérée comme illicite lorsqu’elle est incompatible avec les dispositions juridiques régissant la manière dont le pouvoir discrétionnaire de l’administration doit être exercé, y compris celles relatives à la participation du public [13]. Ces décisions administratives peuvent faire l’objet d’un recours devant l’organe hiérarchiquement supérieur à celui qui a rendu la décision dans un délai de 30 jours à compter de la notification de la décision affectant les intérêts des personnes concernées. La procédure doit aboutir, dans un délai de 90 jours, à l’adoption définitive d’une nouvelle décision administrative susceptible de recours devant le TAR et le Conseil d’État (article 20 de la loi nº 1034/1971). Les requérants peuvent former un recours directement devant le TAR dans un délai de 60 jours à compter de la notification de la décision à la partie concernée ou de la date de publication de la décision (articles 2 et 21 de la loi nº 1034/1971 telle que modifiée ultérieurement).

Il est difficile de déterminer avec certitude, compte tenu des ressources allouées à cette tâche, si l’accès à la justice est, dans ce cas, efficace ou non. Néanmoins, les conditions régissant l’octroi de la qualité pour agir énoncées à la section 1.4.2 pourraient être considérées comme suffisamment souples pour être conformes à la jurisprudence de la CJUE. Il convient toutefois de noter que, compte tenu de sa flexibilité intrinsèque, la notion de vicinitas permet une approche au cas par cas qui peut parfois être considérée par les tribunaux comme quelque peu restrictive [14].

2) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

Le recours administratif examine non seulement la légalité, mais également le bien-fondé — le caractère approprié — de la décision. Les tribunaux administratifs peuvent vérifier la légalité tant procédurale que matérielle de la décision.

3) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Les voies de recours administratif ne doivent pas nécessairement être épuisées avant de saisir les tribunaux (article 20 de la loi nº 1034/1971).

4) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative — de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

Il n’est pas nécessaire, pour avoir qualité pour agir devant les tribunaux administratifs, d’avoir participé à la phase de consultation publique. La qualité pour agir est de fait reconnue à toute partie dont les intérêts se trouvent affectés par la décision (article 7 du CPA).

5) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Des mesures de redressement par voie injonctive sont possibles sur la base des règles générales énoncées à la section 1.7.2.

6) Quelles sont les règles relatives aux frais engagés pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existent-elles pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Les frais liés à l’accès à la justice dans ces domaines peuvent être estimés conformément aux règles énoncées au point 1.7.3.

1.4. Les décisions, actes ou omissions concernant également des plans et programmes devant être préparés conformément à la législation de l’UE en matière d’environnement [15]

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne le contenu du plan (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

Toute personne ou tout groupe de personnes dont le droit ou l’intérêt légitime a été enfreint par une décision ou une omission d’une autorité publique dans le cadre de plans et de programmes devant être élaborés en vertu de la législation environnementale de l’UE a qualité pour exercer des recours tant juridictionnels que non juridictionnels conformément aux règles générales de procédure administrative. Ces décisions administratives peuvent faire l’objet d’un recours auprès de l’organe hiérarchiquement supérieur à celui qui a rendu la décision dans un délai de 30 jours à compter de la notification de la décision affectant les intérêts des personnes concernées. La procédure doit aboutir, dans un délai de 90 jours, à l’adoption définitive d’une nouvelle décision administrative susceptible de recours devant le TAR et le Conseil d’État (article 20 de la loi nº 1034/1971). Les requérants peuvent former un recours directement devant le TAR dans un délai de 60 jours à compter de la notification de la décision à la partie concernée ou de la date de publication de la décision (articles 2 et 21 de la loi nº 1034/1971 telle que modifiée ultérieurement).

Quant à la question de savoir si l’accès à la justice est efficace, les conditions régissant l’octroi de la qualité pour agir énoncées à la section 1.4.2 devraient être suffisamment souples pour être conformes à la jurisprudence de la CJUE. Par exemple, si l’autorité compétente en matière de législation sur la qualité de l’air n’a pas établi de plan relatif à la qualité de l’air pour une municipalité en violation des normes de l’UE sur la qualité de l’air, un citoyen ou une ONG environnementale pourrait déposer une plainte auprès de la municipalité (ou du médiateur local s’il en existe un) [16]. Si cette action n’est pas efficace, le citoyen ou l’ONG concerné peut saisir le TAR.

2) La forme sous laquelle le plan ou le programme est adopté change-t-elle quelque chose en ce qui concerne la qualité pour agir en justice (voir également section 2.5 ci-dessous)?

La forme sous laquelle le plan ou le programme est adopté peut changer quelque chose en ce qui concerne la qualité pour agir en justice. Si un plan ou programme donné est émis sous la forme d’une mesure à caractère général, les particuliers ne peuvent avoir accès à la justice que pour les parties dans lesquelles la mesure porte immédiatement atteinte à leurs intérêts ou droits légitimes. Dans ce cas, compte tenu du caractère général des prescriptions, il pourrait être plus difficile pour les particuliers de démontrer leur qualité pour agir.

Si un plan ou un programme donné est émis sous la forme d’un acte réglementaire, les destinataires de ces actes sont facilement reconnaissables et l’acte peut avoir une incidence directe sur leur situation juridique subjective. Dans leur cas, la qualité pour agir peut être démontrée plus facilement.

3) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

Le recours administratif examine non seulement la légalité, mais également le bien-fondé — le caractère approprié — de la décision. Les tribunaux administratifs peuvent vérifier la légalité tant procédurale que matérielle de la décision.

4) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Les voies de recours administratif ne doivent pas nécessairement être épuisées avant de saisir un tribunal (article 20 de la loi nº 1034/1971).

5) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative — de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

Il n’est pas nécessaire, pour avoir qualité pour agir devant les tribunaux administratifs, d’avoir participé à la phase de consultation publique. La qualité pour agir est de fait reconnue à toute partie dont les intérêts se trouvent affectés par la décision (article 7 du CPA).

6) Y a-t-il certains motifs/arguments qui ne peuvent pas être avancés lors de la phase de recours juridictionnel?

Il n’y a pas de motifs/arguments qui ne peuvent pas être avancés lors de la phase de recours juridictionnel.

7) Procédures régulières, équitables – quelle est la signification donnée à l’égalité des armes au sein de la juridiction nationale?

Dans le système italien, la juridiction administrative est guidée par le principe du contradictoire, le principe d’égalité de la qualité pour agir des parties et le droit à un procès équitable (article 2 du CPA), conformément à l’article 111 de la Constitution et à la jurisprudence de la CEDH [17] et de la CJUE. En vertu des articles 2 et 111 de la Constitution, les parties doivent être placées sur un pied d’égalité. Lorsqu’elles contestent une décision administrative en matière d’environnement, les parties peuvent donc demander au juge de désigner un expert, d’inspecter des personnes ou des choses, de demander la présentation de documents ou d’autres objets, ou d’entendre des témoins.

8) Comment la notion de «rapidité» est-elle mise en œuvre par la législation nationale?

L’article 111 de la Constitution exige que les procédures judiciaires soient menées à terme dans un délai raisonnable. Néanmoins, une moyenne de trois ans est nécessaire pour que le tribunal administratif puisse statuer [18].

9) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Des mesures de redressement par voie injonctive sont possibles sur la base des règles générales énoncées à la section 1.7.2.

10) Quelles sont les règles relatives aux frais engagés pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existent-elles pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Les frais liés à l’accès à la justice dans ces domaines peuvent être estimés conformément aux règles énoncées au point 1.7.3.

1.5. Les règlements d’exécution et/ou les instruments normatifs juridiquement contraignants d’application générale utilisés pour mettre en œuvre la législation de l’Union en matière d’environnement et les actes réglementaires de l’UE en la matière [19]

1) Quelles sont les dispositions législatives nationales applicables pour avoir qualité pour agir, tant pour les personnes physiques que pour les ONG souhaitant a) un recours administratif et b) un recours juridictionnel devant une juridiction nationale en ce qui concerne le contenu de la décision, de l’acte ou de l’omission de l’acte réglementaire national (en particulier, conditions à remplir et éventuels délais s’appliquant à l’introduction d’un recours)? Quel est le degré d’efficacité de l’accès aux juridictions nationales au vu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de toute jurisprudence nationale en la matière?

La législation de l’UE est principalement transposée en Italie dans

1. le droit primaire («legge di rango ordinario»): par exemple, droit parlementaire, droit régional, décret-loi, décret législatif);
2. le droit dérivé: par exemple, les règlements d’exécution régionaux.

Il importe à ce stade de distinguer deux situations différentes selon le type d’acte utilisé pour transposer la législation de l’UE.

Droit primaire: les personnes physiques et morales qui ont un intérêt légitime ou dont les droits pourraient être enfreints par une décision administrative prise sur la base d’une disposition de droit primaire contraire aux traités, règlements ou dispositions législatives directement exécutables de l’UE peuvent contester l’acte et exiger du juge qu’il n’applique pas l’acte administratif dans le cas d’espèce.

Les dispositions de droit primaire contraires aux traités, règlements ou dispositions législatives directement exécutables de l’UE peuvent également être contestées en tant que telles devant les tribunaux. Les personnes physiques et morales peuvent demander au juge de ne pas appliquer le droit national en conflit, d’interpréter le droit national en conflit conformément au droit de l’UE ou de renvoyer l’affaire devant la Cour constitutionnelle (le TAR, par exemple, ne peut s’abstenir d’appliquer le droit parlementaire en conflit, mais peut renvoyer l’affaire devant la Cour constitutionnelle). Les requérants peuvent également demander au juge ou à la Cour constitutionnelle de saisir la CJUE.

Droit dérivé: les personnes physiques ou morales qui ont un intérêt légitime ou dont les droits pourraient être enfreints par les mesures peuvent contester le droit dérivé conformément aux principes généraux de procédure administrative et demander au juge de ne pas appliquer la norme en conflit ou de renvoyer l’affaire devant la CJUE. L’acte administratif adopté sur la base du droit dérivé en conflit sera annulé en tout ou en partie par le juge.

2) Quelle est la portée du recours administratif (le cas échéant) et du recours juridictionnel (le cas échéant)? Ces recours couvrent-ils la légalité à la fois quant à la procédure et quant au fond?

Les tribunaux administratifs peuvent vérifier la légalité tant procédurale que matérielle de la décision. La Cour constitutionnelle peut vérifier la légitimité constitutionnelle de l’acte législatif ou réglementaire utilisé pour mettre en œuvre ou transposer le droit de l’UE.

3) Avant d’introduire une action en justice, est-on tenu d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel?

Les voies de recours administratif ne doivent pas nécessairement être épuisées avant de saisir les tribunaux.

4) Afin d’avoir qualité pour agir devant les juridictions nationales, est-il nécessaire de participer à la phase de consultation publique de la procédure administrative — de présenter des observations, de participer à l’audience, etc.?

Il n’est pas nécessaire, pour avoir qualité pour agir devant les tribunaux administratifs, d’avoir participé à la phase de consultation publique. La qualité pour agir est de fait reconnue à toute partie dont les intérêts se trouvent affectés par la décision.

5) Des mesures de redressement par voie d’injonction sont-elles possibles? Si oui, quelles sont les exigences procédurales pour pouvoir s’en prévaloir? Des règles spéciales s’appliquent-elles à chaque secteur, en dehors des dispositions nationales générales?

Devant le juge administratif, des mesures de redressement par voie injonctive sont possibles sur la base des règles générales énoncées à la section 1.7.2. Devant la Cour constitutionnelle, la demande de mesures de redressement par voie injonctive n’est pas possible.

6) Quelles sont les règles relatives aux frais engagés pour porter devant une juridiction une action en matière d’accès à la justice dans ces domaines? Quelles sont les conséquences possibles si l’on perd une affaire devant une juridiction? Quelles garanties existent-elles pour que les frais n’aient pas d’effet prohibitif, et celles-ci incluent-elles une référence législative expresse à une exigence selon laquelle les frais ne devraient pas être prohibitifs?

Les frais liés à l’accès à la justice dans ces domaines peuvent être estimés conformément aux règles énoncées au point 1.7.3. Les personnes physiques et morales n’ayant pas qualité pour agir devant la Cour constitutionnelle, elles n’engagent aucun frais.

7) Est-il possible de porter un litige devant une juridiction nationale concernant tout acte réglementaire de l’Union en vue d’un examen de validité au titre de l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et, si oui, comment? [20]

Une demande de renvoi préjudiciel au titre de l’article 267 TFUE est possible selon les règles énoncées à la section 1.3.5.

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[1] Cette catégorie d’affaires reflète la jurisprudence récente de la CJUE, notamment l’affaire C‑664/15, Protect, ainsi que l’affaire C‑240/09 concernant les ours bruns slovaques, mentionnée dans la communication de la Commission C/2017/2616 sur l’accès à la justice en matière d’environnement.

[2] Voir, par exemple, l’affaire C‑664/15, Protect, ainsi que l’affaire C‑240/09 concernant les ours bruns slovaques; 15, Lesoochranárske zoskupenie VLK v Obvodný úrad Trenčín (ours slovaques II) C‑243/15 et C‑127/02, Waddenzee, points 66 à 70.

[3] Institut pour une politique européenne de l’environnement, «Élaboration d’un cadre d’évaluation de la gouvernance environnementale dans les pays membres de l’UE. Évaluation de la gouvernance environnementale, Italie (février 2019), 49 [consulté le 9.4.2020]; voir également R. Caranta (2013), «Study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in Italy» (Étude sur la mise en œuvre des articles 9.3 et 9.4 de la convention d’Aarhus en Italie), 12; et Milieu Report, «Study on EU implementation of the Aarhus Convention in the area of access to justice in environmental matters Final report» (Étude sur la mise en œuvre par l’UE de la convention d’Aarhus dans le domaine de l’accès à la justice en matière environnementale. Rapport final). Septembre 2019.

[4] R. Caranta (2013), «Study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in Italy», 12.

[5] R. Caranta (2013), «Study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in Italy», 12.

[6] Veuillez noter, à cet égard, qu’il a été constaté à plusieurs reprises que l’Italie avait enfreint l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH. Voir par exemple Cocchiarella/Italie, requête nº 64886/01, arrêt du 29.3.2006.

[7] Voir, à cet égard, le Tableau de bord 2018 de la justice dans l’UE; voir également les Indicateurs de la CEPEJ sur l’efficacité.

[8] La directive EES concerne les plans et programmes. Ceux-ci sont également visés par l’article 7 et par l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.

[9] Voir constatations dans la communication ACCC/C/2010/54 pour un exemple de plan non soumis à une EES, mais soumis aux exigences de participation du public visées à l’article 7 de la convention d’Aarhus.

[10] 4^e mise à jour des rapports nationaux sur la mise en œuvre, 28.

[11] 4^e mise à jour des rapports nationaux sur la mise en œuvre, 28.

[12] Pour de plus amples informations, voir: «Programma Nazionale per la Ricerca 2021-2027».

[13] Ibid.

[14] R. Caranta (2013), «Study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in Italy», 12.

[15] Ces plans et programmes relèvent à la fois de l’article 7 et de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus. Voir également la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne, notamment dans l’affaire C‑237/97, Janecek, et dans les affaires C‑128/09, C‑131/09 et C‑182/10, Boxus et Solvay, telles que mentionnées dans la communication de la Commission C/2017/2616 sur l’accès à la justice en matière d’environnement.

[16] Voir R. Caranta (2013), «Study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in Italy», 19.

[17] Veuillez noter, à cet égard, qu’il a été constaté à plusieurs reprises que l’Italie avait enfreint l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH. Voir par exemple Cocchiarella/Italie, requête nº 64886/01, arrêt du 29.3.2006.

[18] Voir, à cet égard, le Tableau de bord 2018 de la justice dans l’UE; voir également les Indicateurs de la CEPEJ sur l’efficacité.

[19] De tels actes relèvent de l’article 8 et de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus. La décision de l’administration nationale visée dans l’affaire C‑281/16, Vereniging Hoekschewaards Landschap, ECLI:EU:C:2017:774., par exemple, constitue un tel acte.

[20] Pour un exemple de renvoi préjudiciel de cette nature, voir l’affaire C‑281/16, Vereniging Hoekschewaards Landschap, ECLI:EU:C:2017:774

Le système italien ne prévoit aucune sanction à l’encontre de l’administration publique qui a pris des décisions hors délai. Toutefois, le demandeur peut former un recours contre le silence de l’administration publique devant le tribunal administratif (articles 31 et 117 du CPA) et demander réparation du préjudice causé par le retard (articles 30 et 112 du CPA).

En outre, lorsque l’administration publique ne se conforme pas à un arrêt, les demandeurs peuvent recourir à la procédure appelée «giudizio di ottemperanza» (articles 112 à 115 du CPA). À la suite de cette procédure, le juge peut ordonner à l’administration de se mettre en conformité dans un délai déterminé et déclarer nul et non avenu tout acte adopté en violation de l’arrêt. Le tribunal peut également se substituer à l’administration inerte ou nommer un commissaire ad acta.